Magyar Narancs: Elnöki kinevezése után azt ígérte, hogy megkezdik a testület közel húszéves munkásságának feldolgozását. Ez csak tudományos szempontból fontos, vagy többről, a határozatok felülbírálatáról van szó?
Paczolay Péter: Ez a munka nem öncélú. Fontos, hogy az alkotmánybírósági törvénykezés - a lehetőségek határai között - kiszámítható, előre látható legyen. Elsősorban a két évtizedes joggyakorlatot, a mércéket, teszteket, a felállított különböző megoldásokat kell áttekinteni: hol voltak kilengések, hol változott meg a gyakorlat, ha megváltozott, miért változott meg. Azt már most, az első felszínes vizsgálódás után is látjuk, hogy sokszor nem is ragadható meg pontosan a változások oka. Szemügyre kell venni - és ez már a testület gyakorlatába is beépült - a legfontosabb kérdésekben az eddigi gyakorlatunkat, hogy mit jelentenek az említett tesztek, hol került be új elem, mennyire következetes a döntéshozatal. Kiemelt területként kezeljük a jogegyenlőségi és diszkriminációs tesztet, az alapjogok korlátozásának tesztjeit, az adójogszabályok alkotmányosságának megítélését vagy az alkotmányjogi panasz alkalmazásának feltételeit.
MN: Milyen szerepe van az AB döntéshozatalában a precedensjognak? Mi lesz, ha egymásnak ellentmondó határozatokat találnak?
PP: Mi, alkotmánybírók gyakran becézzük a saját korábbi döntéseinket precedensnek. Természetesen ennek semmi köze nincs a jogelméleti értelemben vett angolszász precedensrendszerhez. A kontinentális jogrendszerben ugyanis a bírókat nem a saját döntéseik, hanem a törvények és a jogszabályok kötik. A döntések logikus egymásra következése a fontos, de ez nem jelenti azt, hogy tetszés szerint az egyik vagy másik precedenshez kötnénk magunkat; inkább arról van szó, hogy ezek a precedensnek nevezett döntések következetes joggyakorlattá állnak össze.
MN: Nem tart attól, hogy ez szelekcióhoz, egyes precedensek bebetonozásához vezet?
PP: Nem, ez valójában folyamatos és tudatos önvizsgálat, éppen hogy a jogalkalmazási automatizmust kerülhetjük így el.
MN: Mit jelent az az 1992-ben született, ma is sokat idézett és bírált precedensértékű megállapítás, hogy a vélemény szabadsága az összes kommunikációs jog "anyajoga", ezért korlátozhatósága szinte kizárt?
PP: A 30/1992-es határozat fektette le a véleménynyilvánítás szabadságának alapjait, melyből a politika ellenőrizhetőségét garantáló jogok fakadnak. A határozat - amely részben a német alkotmányjog elméletére és terminológiájára támaszkodott, innen az "anyajog" kifejezés - nemcsak elvi megállapításokat tett, hanem két büntetőjogi tényállás vizsgálatát is elvégezte. A gyalázkodásnál alkotmányossági problémákat állapított meg, ám a gyűlöletre uszításnál elfogadhatónak tartotta a véleménynyilvánítás korlátozását. Tehát nincs igaza azoknak, akik úgy vélik, az AB döntéseiből nem lehet kihámozni, hol a szólásszabadság határa: a testület 1992-ben egy határozaton belül mutatta meg, hogy mi az indokolatlan korlátozás, és hol az a pont, amikor fel lehet és kell lépni a gyűlöletre uszítás ellen. Lényeges, hogy a határozat kimondta: a büntetőjog csak végső eszköze lehet a szólásszabadság korlátozásának. Az utóbbi időben megfogalmazódott kritika ennek az állásfoglalásnak főleg az elvi részét bírálja, mely szerint az Alkotmány a véleménynyilvánítást annak tartalmától függetlenül védi.
MN: Az elmúlt pár évben több olyan jogszabály született, mely lehetővé tette volna a gyűlöletkeltő tartalmak elleni fellépést, ám ezek sorra elvéreztek az Alkotmánybíróságon. Ha a véleménynyilvánítás nem korlátozhatatlan, akkor hol az a bizonyos határ?
PP: Míg az európai modell főleg tartalmi kérdésekre koncentrál, az amerikai gyakorlat a tartalom vonatkozásában szinte korlátozhatatlannak tekinti a szólás szabadságát. Az 1992-es mérce a kettő között áll, szigorúbb feltételekhez köti a véleménynyilvánítás korlátok közé szorítását, mint az európai országok többsége vagy mint a strasbourgi Emberi Jogi Bíróság. A határozat az amerikai Legfelsőbb Bíróságon 1919-ben kidolgozott mércét, a "közvetlen és nyilvánvaló veszély" tesztjét vette át. Tehát pusztán a másik becsmérlése, méltóságának megsértése nem teszi lehetővé a szólásszabadság korlátozását, viszont más a helyzet, ha fennáll a gyűlölet fizikai megjelenésének, az agressziónak a veszélye, mert ilyenkor büntetőjogi eszközöket is igénybe lehet venni. Én úgy gondolom, hogy ez a felfogás, illetve a mögötte lévő alapvetés ma is tartható: nem helyes, ha a törvényhozó, az állam határozza meg, mely tartalom, vélemény értékes, és melyik nem.
MN: Hogyan védekezhet az állam azokkal az eszmékkel szemben, amelyek a demokratikus társadalmi együttélés alapelveit kérdőjelezik meg vagy számolnák fel, ha ezen tartalmak terjesztését sem akadályozza meg?
PP: 1992-ben a testület abban bízott, hogy a kirekesztés hangjai idővel elszigetelődnek a társadalomban, a politika szereplői pedig elhatárolódnak, elzárkóznak az ilyen nézetek terjesztőitől. Az akkori megfogalmazás szerint: "ahol sokféle véleménnyel találkozhatnak az emberek, a közvélemény toleráns lesz". Ma sokan úgy vélik, nem igazolódott be az AB tizennyolc évvel ezelőtti optimizmusa, sőt a politikai kultúra színvonala azóta csak süllyedt. Nem vagyok doktriner, elismerem, ez komoly dilemmát okoz a szólásszabadság híveinek, de a jogkorlátozásban nem hiszek. Nem lehet katalógusszerűen megállapítani, hogy egy ilyen vagy olyan kifejezés, testtartás, ruhaviselet már alkotmányosan korlátozható - erre absztrakt mércét nem lehet kialakítani.
MN: A jogalkalmazókkal lenne a baj? A büntető törvénykönyv ma is tartalmaz olyan passzusokat, melyekre hivatkozva fel lehet lépni a szélsőséges csoportokkal szemben.
PP: Az AB többször elismerte, hogy a közösség elleni izgatás, a gyűlöletre uszítás tényállása alkotmányos. Ugyanez a helyzet a gyülekezési joggal is: eddig is kristálytiszta volt, hogy az Alkotmány csak a békés gyülekezéshez való jogot védi, ha erőszakba fordul egy tüntetés, az már szabálysértési, még inkább büntetőjogi kategória. A hatályos jogrendszer eszközeivel ezeket a kérdéseket kezelni lehet, csakhogy a jogalkalmazás különböző - rendőrségi, ügyészségi, bírói - szintjein egyfajta bizonytalanság alakult ki. Belátom, az erőszakos tüntetések kezelésében nincs nagy gyakorlatuk a jogalkalmazóknak, a tűzvonalban lévő rendőrségnek pedig kifejezetten nehéz dolga volt, sokszor perceken belül kellett döntéseket hoznia. A jogalkalmazói bizonytalankodásra hivatkozva sokan azt mondják, ezekre a speciális helyzetekre új tényállásokat kellene alkotni. Kritizálják is a jogalkotót, amiért nem lép azonnal, az alkotmányőröknek pedig azt vetik a szemére, hogy egy ezoterikus, nehezen érthető mérce alapján lövik ki a jogalkotói törekvéseket. A spontán gyülekezéssel kapcsolatos határozatunk kidolgozása során az volt a többségi álláspont, hogy a rendőrséget, bíróságokat segítő alkotmányértelmezés mellett állapítsunk meg jogalkotói mulasztást is - így jeleztük, hogy a kérdéskör szabályozása pontosításra szorul. Személy szerint úgy vélem, a mulasztásos alkotmánysértéssel csínján kell bánni, mert kimondásával csak a beteljesítetlen igények számát gyarapítjuk. Ugyanakkor nem kell minden speciális esetre külön törvényt hozni, mert most sem vagyunk eszköztelenek.
MN: Ez ördögi körnek tűnik. Amíg nincs valamiféle kényszerítő szankció, addig az Országgyűlést semmi nem készteti arra, hogy az AB által kijelölt határidőre pótolja a mulasztást, a jogalkalmazó, jogalkotó és alkotmányértelmező intézmények pedig folyton egymásra hárítják a felelősséget.
PP: Az ókor óta tudjuk, hogy a szankció nélküli jog tökéletlen jog, de a mulasztásos alkotmánysértést a hatalommegosztás szempontjából kell megközelíteni. Az Alkotmánybíróság kezében már így is komoly eszközök vannak: megsemmisítheti a népszuverenitást megtestesítő parlament által alkotott jogszabályokat. Ha még szankciókat is hozzárendelnénk, az alkotmánybírói túlhatalomhoz vezetne. Mondom ezt annak ellenére, hogy tudom: van egy-két olyan mulasztás, aminek igen komoly következményei lehetnek.
MN: Ilyen a választókerületek aránytalansága.
PP: Magam is ezt tartom a legfontosabbnak. Elnöki beiktatásom után találkoztam a házelnök aszszonnyal, aki elmondta, hogy kiemelt ügyként kezelik ezt a témát, ám igen összetett problémáról van szó, amely kétharmados többséget igényel. Sajnos nem csak a kerületek aránytalansága okoz gondot, a választási rendszerünk több sebből vérzik. Így a külföldön való szavazás biztosítása sincs megfelelően rendezve, az érvényben lévő szabály 2009 végén hatályát veszti. Ráadásul az Európa Tanács Velencei Bizottsága által elfogadott kódex alapján a voksolási rendszert nem lehet közvetlenül a választások előtt megváltoztatni. A huszonnegyedik órában vagyunk.
MN: A Political Capital a ferencvárosi időközi választás eredményének megóvására készül.
PP: A problémafelvetésük jogos, az ügy jelentőségét nem szabad elbagatellizálni, ám nem lehet egy kézzel tapsolni. Itt a választókerületek közti aránytalanság okoz alkotmányos problémát, a mostani időközi választás viszont csak egy kerületre szorítkozik.
MN: Mint a vizitdíjas-kórházi napidíjas-tandíjas népszavazási kérdések előadó bírója komoly meglepetést okozott, amikor nyilatkozataiban élesen bírálta a referendum intézményét.
PP: A kezdetektől fogva kritikus voltam a népszavazást szabályozó törvényekkel és az alkotmánybírósági gyakorlattal szemben. Mielőtt bekerültem volna a testületbe, egy Franciaországban megjelent publikációmban kifejtettem, hogy nem helyeslem az alaptörvény telezsúfolását népszavazási szabályokkal. Miközben széles teret adtak a kezdeményezéseknek - szinte minden, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben lehet népszavazást indítványozni -, egy sor tilalmat pakoltak az Alkotmányba, ráadásul az Országgyűlés és az AB, illetve az Országos Választási Bizottság (OVB) és az AB viszonyát szabályozó passzusokat sem tartom jónak. De az általam előkészített ügyekben a tárgyalt kérdések egyike sem ütközött alkotmányos tilalomba. Már 2001-ben megállapította a testület - értelmezve a költségvetéssel kapcsolatos alkotmányi tilalmat -, hogy ez a mindenkori költségvetési törvényre és a jövőbeni kiadásokra vonatkozik, a jövőbeni bevételeket érintő kérdéseket viszont népszavazásra lehet bocsátani. Lehet, hogy külföldről nézve ez abszurd, de ilyen az alaptörvényünk. A döntések szinte egyhangúak voltak: kezdetben 10:1, illetve 9:2 volt, majd amikor ismét visszakerült hozzánk a kérdés, akkor 8:3 arányban mondták ki a bírák, hogy a kérdések népszavazásra bocsáthatók.
MN: Ennek fényében igencsak furcsa, hogy az Albert házaspár több-biztosítós kérdését tavaly őszszel elmeszelte az AB.
PP: Tudom, hogy a politika számára örvendetes, hogy nem tartják meg ezt a népszavazást, én viszont úgy gondolom (ebben a kérdésben Paczolay Péter csatlakozott Trócsányi László különvéleményéhez - a szerk.), hogy a körülményekben nem állt elő olyan változás, ami indokolttá tette az AB korábbi álláspontjának megváltozását.
MN: Ellentmondásos, ahogy a testület a saját korábbi döntéseihez viszonyul. Míg 2007 márciusában kimondták: "az, hogy az adott időpontban nincs törvényi szabályozás, nem jelenti azt, hogy a kérdésben nem tartható népszavazás", most viszont arra hivatkoztak, hogy nincs miről megkérdezni a választópolgárokat, hiszen a pénztártörvényt visszavonta a parlament.
PP: Ha fenn akarunk tartani egy mércét, akkor ragaszkodni kellett volna a korábbi döntésünkhöz. Sőt, a különvéleményben hangsúlyoztuk, hogy akkor sem volt törvény, amikor először átengedte az AB az Albert házaspár kérdését. Könnyen megtörténhet, hogy a jövőben a képviselők erre a határozatra támaszkodva az inkriminált törvények visszavonásával ellehetetlenítik a népszavazási kezdeményezéseket. Figyelembe véve a kérdésdömpinget is, most már olyan lehetetlen dolgok kapcsolódnak a referendumhoz, melyek kiüresíthetik magát az intézményt.
MN: Ha már a lehetetlen dolgokról beszélünk: ön azzal az érveléssel állt ki a tandíjas kérdés alkotmányossága mellett, hogy a kormányprogram egészéről nem, de részleteiről lehet referendumot tartani.
PP: Ez volt az egyetlen új elem, a kormányprogrammal kapcsolatos tilalomba ütközés korábban még egyszer sem merült fel. A döntésünk - ha úgy tetszik - valóban precedensértékű. A testület szerint ez a tilalom azt jelenti, hogy a kormányprogram egészéről nem tartható népszavazás. Az Alkotmány nem zárja ki azonban, hogy a kormányprogram egyes elemeiről népszavazás döntsön. Egyébként a tandíj-kötelezettség az országgyűlési határozat formájában megjelenő kormányprogram szövegében nem szerepelt, pontosabban megjelent benne egy bizonyos térítési elem (utólagos képzési hozzájárulás - a szerk.), de ez nem volt azonos azzal, ami a felsőoktatási törvénybe bekerült (fejlesztési részhozzájárulás - a szerk.). Nehéz megállapítani tehát, hogy a mindenkori kormány által beterjesztett javaslatok az eredeti kormányprogrammal milyen viszonyban állnak. Ilyen alapon minden törvényre rá lehet fogni, hogy a program kibontása.
MN: Miért nem fordult esetleg a "láthatatlan alkotmányhoz" a testület, miért nem védte meg a képviseleti demokrácia elsőbbségét a közvetlen népuralommal szemben?
PP: A népszavazási kérdésekkel kapcsolatos határozatok pozitivista, a normaszöveghez ragaszkodó döntések voltak. Egyébként a referendumokról való AB-döntéseket én elsősorban jogorvoslati eljárásnak tartom. Ez a feladat egy kakukktojás a hatáskörünkben, egy másik jogalkalmazó szerv, az OVB határozatait bíráljuk el. Persze mindegyik döntésben van alkotmányvédő mozzanat, de nem tekintem az utólagos normakontrollal vagy az absztrakt alkotmányértelmezéssel azonos súlyúnak őket. Azt gondolom, ha egy intézményt az alkotmány a demokrácia részévé tesz, akkor függetlenül attól, hogy én személy szerint mit gondolok erről az intézményről, ezt tiszteletben kell tartani. Maga az alaptörvény megállapít tizenkét tilalmat, a népszavazásról szóló törvény megfogalmaz egy újabb elvárást, az egyértelműség követelményét, az AB pedig fenntartja a burkolt alkotmánymódosításra irányuló szándék tilalmát. Ha újabb tilalomfákat szúrtunk volna le, akkor a népszavazás intézménye végleg értelmét veszítette volna.
MN: Egy másik sokat vitatott téma: a bejegyzett élettársi kapcsolat (bék). A törvényt megsemmisítő határozat bírálói szerint ilyen alapon a válást is betilthatná a testület, hiszen az is gyengíti a házasság intézményét.
PP: Ez egy nagyon nehéz kérdés volt, a kilenc bíró kilencféleképpen közelített a problémakörhöz. Bár az egy szem különvélemény nem ezt tükrözi, a vita rendkívül árnyalt volt. Az alapvető morális, erkölcsi attitűdök, felfogások mozdultak meg. Nincs ebben semmi különös, az Egyesült Államok Legfelsőbb Bíróságának tagjait például a nagy kérdésekről - eutanázia, abortusz - alkotott felfogásuk alapján kategorizálják, ez sokszor még a kinevezésükben is szerepet játszik. A kiindulópont az volt, hogy nálunk az alaptörvényben külön szerepel a házasság védelme - a Lajtán túli országokban ilyet ritkán látni. Ráadásul 1995-ben az AB kimondta, hogy a házasság egy férfinak és egy nőnek a köteléke, de azt elismerte, hogy a kérdés megítélésében dinamikus fejlődés tapasztalható a történelemben. Tehát ezt az intézményt nem lehet megszüntetni, illetve a házasságot más hasonló intézményekkel szemben védeni kell. Az elénk került törvényben viszont volt egy olyan általános utaló szabály, mely szerint a házasságra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni minden egyéb vonatkozásban a bejegyzett élettársi kapcsolatra. Az előadó bíró, Lenkovics Barnabás előkészítő anyagában egyebek között azt a megoldást is felvetette, hogy a házasság nem sérül, ha a két intézmény között van egy szignifikáns különbség. Márpedig van egy ilyen: az örökbefogadás tilalma. De a vita végén az volt a konszenzusos vélemény, hogy ez kevés, a bejegyzett élettársi kapcsolat megkettőzi a házasság intézményét.
MN: Nem lehetett volna a tizennégy évvel ezelőtti határozatot felülbírálni?
PP: A többség most úgy döntött, hogy az 1995-ös álláspontról nem mozdulunk el. A jelenleg lehetséges élettársi kapcsolatot egyébként az Alkotmánybíróság terjesztette ki az azonos neműekre. Most pedig kimondtuk: ha a házasság egy férfi és egy nő kapcsolata, akkor nem lehet elvitatni a házasságkötésből kizártaktól, hogy egy ahhoz hasonló intézmény keretei között éljenek. Úgy tudom, a kormány már készül a megfelelő szabályozás kidolgozására.
Nyilvánosság és dinamizmus
Magyar Narancs: Mit szól azokhoz a vélekedésekhez, melyek szerint a döntésben szerepet játszó érvek és ellenérvek megismerhetősége érdekében lehetővé kéne tenni az indítványozók közti - az alkotmányőrök előtt zajló - nyílt vitát, a kontradikciót?
Paczolay Péter: Beszéltem erről a testület tagjaival, gondolkodunk róla. Tény, hogy az Alkotmánybíróság eddig tudatosan elefántcsonttoronyban élt, ezen változtatni szeretnék. Elődöm, Bihari Mihály nagy híve volt a kontradikciónak, a nyilvános tárgyalásnak, sokat foglalkozott az üggyel, ám egyelőre nem látok esélyt a bevezetésére. Ennek ellenére úgy vélem, hogy a döntések hátteréről, a határozat születésének folyamatáról, a vitákról több mindent megtudhatna a szélesebb közönség. A vegytiszta indokolásokban ez nem jelenik meg - okkal, hogy ne lehessen félreértelmezni őket -, ami megnehezíti a befogadásukat. A bejegyzett élettársi kapcsolatról szóló döntésünk után sokat beszélgettem a határozat néhány bírálójával. Elmondtam, hogy milyen érvek mentén született döntés, és ez sokakat meggyőzött. Belátták, hogy az AB nem egy maradi testület.
MN: Várható, hogy az indítványokat nyilvánossá teszik?
PP: Pár évvel ezelőtt volt egy per is ezzel kapcsolatban. Akkor kívülről néztem a vitát, és egyetértettem azokkal, akik az indítványok nyilvánossá tétele mellett szálltak síkra. A testülethez ugyanis az emberek nem a saját jogaik orvoslása, személyes ügyeik miatt fordulnak, tehát az indítványok többsége szerintem közérdekű információnak számít. Ugyanakkor fontosnak tartom, hogy a bírói kar is tudjon a kollégáik által hozzánk eljuttatott kérdésekről. Gyakoribbak a nyilvános határozathirdetések, nem jó, ha hosszú hónapokig nem jelenünk meg a nyilvánosság előtt. Ilyenkor igyekszem rendszeresen kiszólni a szövegből, hogy többről legyen szó, mint a határozatok puszta felolvasásáról. A következő években jelentős változásokat tervezünk a honlapunkon is. Dinamikusabb lesz, egyszerűbbé tesszük a határozatok kereshetőségét, tervezzük, hogy nevet adunk nekik (most csak számuk van - a szerk.). Már most is rendszeresen jelentkezik az elektronikus hírlevelünk, amelyből megismerhető a napirendünk, ami követhetőbbé teszi az AB munkáját.
