A köztársasági elnök intézménye az elmúlt húsz évben örökzöld alkotmányjogi téma volt. Már a harmadik Magyar Köztársaság születésekor húsbavágó politikai kérdéssé vált, hogy a szabad választások előtt az államfői székbe üljön-e Pozsgay Imre, vagy mégsem, ha nem muszáj. Az első demokratikus népszavazás épp erről döntött 1989-ben; de a második is a közvetlen elnökválasztásról szólt - szinte teljes érdektelenség mellett - 1990 nyarán. Ezt követően is szinte kétévente dobta be ezt a témát valamely politikai szereplő. Az ország legkomolyabb alkotmányos hatásköri vitája az államfői hatalom kérdése körül zajlott Göncz Árpád és Antall József között. Mind a bal-, mind a jobboldalon időről időre felmerült a prezidenciális vagy félprezidenciális kormányformára való áttérés lehetősége - hol pompás ötletként, hol pedig összeesküvés-elméletként: ezen ármánykodik az ellenfél!
A mostani alkotmányozási folyamat kellős közepén mi is kénytelenek vagyunk tehát feltenni a kérdést: van-e baj a köztársasági elnök szerepének hatályos alkotmányi szabályozásával? És egyáltalán: miért ilyen fontos az államfői intézmény?
A köztársasági elnök a király, a monarcha örököse az alkotmányos szervezetrendszerben. A parlamentáris demokráciákban (függetlenül attól, hogy a nép közvetlenül választja-e, vagy megbízatását a parlamenttől nyeri el) ez az örökség elsősorban abban ragadható meg, hogy az államfő politikailag nem felelős: az ország ügyeit a törvényhozás bizalmából hatalmat gyakorló, a választók által leváltható kormány igazgatja, ennek megfelelően az elnök inkább reprezentatív funkciókkal bír. A köztársasági elnök hatáskörének bővítése mellett érvelők voltaképpen a parlamentarizmus ellen lépnek fel, hiszen ha a politikai felelősséget nem viselő államfő érdemi részt kap a végrehajtó hatalomból, akkor a választók bizalmától függő kormány befolyása csökken a hatalomgyakorlásban. A mély demokratikus hagyományokkal nem rendelkező országokban ez tipikusan autokráciához, az pedig a diktatórikus állami működéshez vezet, amint ezt a húszas-harmincas évek közép-európai történelme is mutatja.
Éppen ez a tapasztalat sugallta, hogy a második világháború után az NSZK, a magyar rendszerváltáskor pedig a magyar ellenzék egyértelműen az erős vagy "középerős" köztársasági elnök ellen foglalt állást. Ezzel szemben az MSZMP a hatalomátmentés, avagy - némi indokolatlan jóindulattal fogalmazva - a zökkenőmentes átmenet biztosítékaként tekintett az államfői intézményre, amelyet saját jelöltjével töltött volna be. Azt remélte ettől, hogy hatalma egy része akkor is megmarad, ha elveszíti a parlamenti választásokat és ezzel a kormányzati befolyást. Lengyelország 1989-ben ezt az utat járta: katonai és külpolitikai kérdésekben széles jogköröket kapott az állampárti köztársasági elnök (Wojciech Jaruzelski), de a napi kormányzati ügyekre is volt némi befolyása. A lengyel ellenzék ezt a kompromisszumot - az orosz beavatkozástól való félelmében - elfogadta, és ugyanilyen megfontolásokból Antall József is hajlott arra '89 nyarán, hogy tudomásul vegye: Pozsgay lesz a köztársaság elnöke. Ennek és a Nemzeti Kerekasztalnál született megállapodásnak megfelelően a magyar alkotmány normaszövege kellően homályosan, a geopolitikai változások függvényében akár többféleképpen is értelmezhető módon írta le az elnöki feladatkört. A hadsereg főparancsnoka az államfő - de a honvédséget a kormány irányítja. A köztársasági elnök képviseli a magyar államot - de a kormány közreműködik a külpolitika meghatározásában. A törvényjavaslatokat főként a kormány nyújtja be a parlamentnek - de az államfő is rendelkezik ezzel a joggal. Szükségállapotot a köztársasági elnök hirdethet - de csak a miniszterelnök beleegyezésével.
Ez a többféleképpen értelmezhető alkotmányjogi keret a rendszerváltás utáni években nemegyszer okozott feszültséget a miniszterelnök és az államfő között - de a 90-es évek közepére ezek a viták a parlamentarizmus szellemében elcsitultak. A gyakorlatban egyértelművé vált, hogy a köztársasági elnök reprezentál, ellát némi alkotmányvédelmi feladatkört, de alapvetően nem részesedik a kormányzati hatalomból.
Az új alkotmánynak ezt a status quót kellene az alaptörvény normaszövegébe emelnie. Semmi szükség azokra a köztársasági elnöki hatáskörökre, amelyek a rendszerváltás bizonytalan világpolitikai környezetére való reflexióként kerültek be az alkotmányba. Előnyökkel nem jár, veszélyeket ugyanakkor hordoz magában minden olyan jogkör, ami a politikai napirend formálásában közjogi eszközöket ad a köztársasági elnök kezébe. Éppen ezért kell megszüntetni a működőképes parlamenttel szembeni összes államfői hatáskört, így a törvénykezdeményezés, a népszavazási kezdeményezés vagy az elnapolás jogát. Azt is egyértelművé kell tenni, hogy a végrehajtó hatalom feje a kormány és az azt vezető miniszterelnök, így a hadügyekben és a külpolitikában is ő rendelkezik hatáskörökkel. Mindezek mellett természetesen semmiképpen nem lenne szabad kibővíteni az elnöki mozgásteret olyan érdemi politikai jogkörökkel, mint a parlament tényleges korlátok nélküli feloszlatása. És való igaz, ma fölöslegesnek látszik e kérdések egyértelmű rendezése - ám ez talán csak annak köszönhető, hogy Göncz Árpád, Mádl Ferenc és Sólyom László nem használta ki a politikaformálásra lehetőséget adó hatásköreit.
Hány ombudsman fér bele?
Az alkotmány-előkészítés vitái jobbára a kormánypártok javaslatai és a sajtóban tesztelt ötletei körül forognak - a kivételek egyike az, amelyik a mai négy, egymástól is függetlenül működő ombudsmanra épülő modell átalakítását érinti. Nem meglepő módon ebbe a disputába maguk a hivatalban lévő országgyűlési biztosok is beszálltak.
A kollégái körében olcsó népszerűségre biztosan nem törekvő Szabó Máté általános ombudsman az egyombudsmanos és a főombudsmanos modellt ajánlotta az alkotmány-előkészítők figyelmébe, míg a három szakombudsman (az adatvédelmi, a kisebbségi és a jövő nemzedékeké) azt javasolja, hogy függetlenségük maradjon fenn, és az ő tisztségük is szerepeljen az új alkotmányban. Az Országgyűlés alkotmány-előkésztő bizottságának koncepciójavaslata ugyan többes számban szól az országgyűlési biztosokról, de pontos számukról és feladatmegosztásukról hallgat. Nem csoda, hogy az ombudsmanokra a feszült várakozás, működésükre pedig a jól érzékelhető óvatosság lett a jellemző - jóllehet ez alkotmányos feladataik ellátását a legkevésbé sem segíti.
A rendszerváltáskor létrehozni kívánt, ám a törvényalkotás és az ombudsmanválasztás nehézségei miatt csak 1995 óta működő országgyűlési biztosi intézményről szóló vitákban a kezdettől a biztosok száma volt a gumicsont. Immár 15 éve négy biztos működik, s e négy intézmény közül kettőt (az általánost és a kisebbségit) az Alkotmány, kettőt (az adatvédelmit, illetve az általános helyettest, majd helyette 2007-től a jövő nemzedékek országgyűlési biztosát) törvény keletkeztet. A kör bővítésére gyakran merülnek fel javaslatok - legyen gyermekjogi, munkajogi, idősügyi, a női esélyegyenlőségért felelős, fogyatékosügyi, a határon túli magyarok jogaiért felelős szakombudsman - hogy csak a legkomolyabb kezdeményezéseket említsük. Ám mindeddig az "ombudsmaninflációtól" a meglévő biztosok és az intézmény tekintélyét féltő, a mindenkori kormány által támogatott álláspont érvényesült. Ez az érvelés általában sikerrel blokkolta az ágazati panaszkezelő funkciót ellátó, de alkotmányos függetlenség nélküli szervek létrehozását is, pedig ezek (ha egyértelmű, hogy miben járhatnak el) javára válhatnak az alapjogvédelemnek. Jellemző epizód az egyik korábbi országgyűlési biztos ama javaslata, amely megtiltotta volna, hogy - a hivatalosan amúgy nem alkalmazott - ombudsman megjelölést más is használja.
Vajon miért vált ennyire fontossá egy olyan szerv szerepeltetése az alkotmányban, amelynek akkor sincs joga szankcionálni, ha megállapítja valamely alapjog megsértését, és az ügyek eldöntése helyett csak a kivizsgálásukra van felhatalmazása?
Elsősorban azért, mert a látszólagos eszköztelenség ellenére egy jó ombudsman komoly szereplője a jogvédelemnek: eljárása gyors, a rendes jogorvoslathoz képest kevésbé formális, így alkalmasabb is annál a törvénysértő gyakorlatok feltárására. Nem véletlen, hogy e funkciót valamilyen formában minden európai demokráciában megtaláljuk - a portugál nép ügyvédjétől a francia mediátoron át a német Bundestag panaszbizottságáig. A legtöbb európai országban az ombudsmani intézményt mégsem az alkotmány, hanem törvény hozza létre, az pedig kifejezetten ritka, hogy több ombudsman esetén a feladatmegosztást is az alaptörvény rögzítse. Ennek a tisztségnek az alapvető működési feltétele azonban mindenhol a hivatal presztízsének megszerzése és megtartása. A magyar alkotmányos rendszer pedig nem tud magasabb (a betöltő személy elismertségétől független) elismerést adni egy tisztségnek, mint hogy nevesítetten szerepelteti az Alkotmányban. Valamely tisztség alkotmányba foglalásához emellett a függetlenség legmagasabb fokát is szokás társítani, hisz a megszüntetése alkotmánymódosítást feltételez. Ez a látszat azonban csalóka: ennél sokkal jobban segítené az ombudsmani tevékenység tényleges függetlenségét, ha az Alkotmány vagy az ombudsmani törvény kizárná az országgyűlési biztosok újraválaszthatóságát.
Nehéz volna megjósolni, hogy milyen szempontok alapján dönti majd el a vitát az alkotmányozó. A felpörgetett alkotmányozási folyamat azonban biztosan nem alkalmas az ombudsmani működés tapasztalatainak elemzésére, arra, hogy mérlegeljük a szakombudsmanok önállóságának hasznos és káros következményeit, vagy valamely ombudsmani tisztség megszüntetésének, netán egy új létrehozásának előnyeit és hátrányait. Ezért lenne fontos, hogy bármi lesz is az alkotmányszöveg, abból ne következzen kényszer a jelenlegi status quo megváltoztatására. Mint ahogy nem lenne értelme annak sem, ha ez a maradandónak szánt alkotmányszöveg kizárná minden későbbi átalakítás lehetőségét. (Mely átalakításokat persze csak a biztosok megbízatási idejéhez igazítva lehetne végrehajtani - azért, hogy a hivatalban lévő ombudsmanokat még véletlenül se lehessen zsarolni.)
A célszerű tehát az lenne most, ha az új alkotmány az ombudsmani szervezeten belüli feladatmegosztás meghatározását a törvényalkotóra hagyná. Ezzel ugyan egyik jelenlegi biztos kívánsága sem teljesülne, viszont megszűnne a jogintézmény körüli, az érdemi munkát bénító bizonytalanság.
