Nagy port vert fel a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) Versenytanácsának (VT) múlt heti döntése, amely elmarasztalta a négy, 1999 és 2001 között működő mobilszolgáltatót az ún. végződtetési díjak megállapítása miatt. A Westel900-ra és a Pannon GSM-re összesen 360 millió forint bírságot is kiszabott a VT, mert megállapította: a mobilcégek közötti hálózati szerződések gondoskodtak arról, hogy a mobilról drótos telefonra irányuló hívás végződtetési díja ne csökkenhessen a két mobilszolgáltató egymásnak fizetett díja alá; a fix telefonról mobilra érkező hívások után a vezetékes szolgáltatónak lényegesen többet kelljen fizetnie, mint a különböző rádiótelefon-cégeknek egymás számára; illetve hogy a mobilpiac szereplői időben értesüljenek arról, ha egyikük változtatna az utóbbi rendelkezésen. A döntésről az ügyben eljáró VT-tagot, Bara Zoltánt kérdeztük.
Bara Zoltán: Az ágazati vizsgálat intézménye a versenytörvény (Tpvt) 2000-es módosítása óta létezik. A GVH első - és mindmáig egyetlen - ilyen jellegű vizsgálata a mobil-ágazatot érintette. Az előkészületek már 2000-ben elkezdődtek; a jelentés 2002 őszére készült el. Ez anomáliákat vélt felfedezni a végződtetési díjak piacán. 2002 elején, az ágazati vizsgálattal párhuzamosan elindult a most lezárult versenyfelügyeleti eljárás is, amely nemcsak a végződtetési díjakra terjedt ki, hanem a hívásdíjakra és az úgynevezett hálózati szerződések egyes rendelkezéseire is. A vizsgálat célja annak kiderítése volt, hogy a rádiótelefon-piac szereplői visszaéltek-e gazdasági erőfölényükkel, vagy tanúsítottak-e versenykorlátozó magatartást.
MN: A hívásdíjakkal és a hálózati szerződésekkel kapcsolatban mit vizsgáltak?
BZ: A végződtetési díjat a szolgáltatók egymásnak fizetik, ezzel a fogyasztó közvetlenül nem találkozik. Azt kellett megvizsgálni, hogy a végződtetési díjak, amelyek kialakításánál a bejelentés szerint megvalósult az erőfölénnyel való visszaélés, hogyan hatnak a hívásdíjakra. A versenykorlátozó magatartás gyanúja azért merült fel, mert már a vizsgálat indulásakor vélelmezhető volt, hogy a különböző hálózatok közötti összekapcsolást biztosító hálózati szerződések több, erre utaló kikötést tartalmaztak.
MN: Milyen kikötésekről van szó?
BZ: Az egyik, amely egyébként nem megállapodásként, hanem megállapításként szerepelt a szolgáltatók közötti szerződésekben, azt a célt jelölte meg, hogy a mobilhálózatok közötti hívásdíjak - tehát a fogyasztók által fizetett díjak - nem lehetnek magasabbak, mint a mobilhálózatokból a vezetékes hálózatba induló hívások díjai. Ezt azért találtuk különösnek, mert a mobilhálózatok közötti hívások költségei szignifikánsan magasabbak, mint az egyes mobilhálózatokból a vezetékes hálózatba indított hívások költségei. Ez világosan kiderült a szolgáltatók nyilatkozataiból és a hálózati szerződések egyes rendelkezéseiből. A hálózati szerződések tehát annak ellenére tartalmazták az említett ármaximáló kikötést, hogy a két mobilhálózat közötti hívás együttes költsége nagyobb, mint a mobilhálózatból a vezetékes hálózatba indított hívásé. A vizsgált időszakban a mobil-mobil hívásdíjak az összes szolgáltató minden egyes díjcsomagjában megegyeztek a mobil-fix tarifákkal. Ebből arra következtettünk, hogy a szerződések nem csupán a mobil- mobil relációk tarifáinak maximumát kötötték ki, hanem - kimondatlanul - a mobil-fix hívások díjainak minimumát is, azaz a hálózati szerződések nem engedték, hogy a mobil-fix hívások tarifái a költségek által indokolt mértékben csökkenjenek. A szerződések másik kikötése a végződtetési díjakat érintette. Úgy szólt, hogy a szolgáltatók által egymásnak fizetett mobil-mobil végződtetési díjaknak a fix-mobil hívásdíj 40 százalékát kell kitenniük. Ez a rendelkezés arra utalt, hogy a mobilszolgáltatók így próbálták kompenzálni a vezetékes szolgáltatók költségelőnyét. Ehhez kapcsolódott a szerződések azon előírása, mely szerint a szolgáltatók tájékoztatják egymást a vezetékes szolgáltatóktól kért végződtetési díjak tervezett változtatásáról.
MN: Ezek a rendelkezések explicit módon szerepeltek a hálózati szerződésekben?
BZ: Igen, és a három kikötés együtt alkalmas lehetett a verseny torzítására. A VT nem tudott versenykorlátozást megállapítani, hiszen nem volt bizonyítható, hogy a kikötések egy új szereplő belépésének megakadályozására irányulnak. A Vodafone belépésekor megkötött koncessziós szerződés úgy szólt, hogy az állam 2003-ig nem ad ki új koncessziót, így a szolgáltatóknak nem kellett védekezniük, bár a rendelkezések alkalmasak lettek volna a piac lezárására. A helyzet a vizsgált időszakhoz képest annyiban változott, hogy a 2001-es hírközlési törvény (Eht) lehetővé teszi koncesszió nélküli új szereplők megjelenését. A versenytorzító hatás lehetőségét azonban megállapítottuk. Ennek lényege, hogy két, egymást nem helyettesítő piac, esetünkben a mobil és a vezetékes telefon piacának olyan szereplői, amelyek mindkét piac működését meg tudják határozni, a költségarányoktól lényegesen eltérő díjmeghatározással befolyásolják a másik piac helyzetét.
MN: A vizsgált időszak vége az Eht 2001. decemberi életbe lépése. A megállapítások érvényesek lehetnek a szolgáltatók 2001 óta követett magatartására is, vagy ez egy lezárt ügy?
BZ: Két szempontból is lezárt. Egyrészt az Eht életbe lépésével megszűnt a mobilpiac szabályozási vákuuma, másrészt a szolgáltatók 2001-ben módosították a hálózati szerződéseket, és a kifogásolt pontok kikerültek a szövegből. A végződtetési díjak a hálózatok közötti kiegyenlített hívásforgalom esetén - azaz, ha a hálózatokból egymás felé induló hívások időtartama megegyezik - a szolgáltatók kiadás-bevétel egyenlegét nem érintik. A magyar joggyakorlat által átvett európai gyakorlat azonban ebben az esetben is kötelezővé teszi a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók számára a végződtetési díjak költségekhez igazítását. Számos jel arra mutat, hogy ezek a díjak még mindig nem költségarányosak. A Westel, melynek jelentős piaci erővel rendelkező szereplőként elsőként kellett költségarányosan meghatároznia végződtetési díjait, kétszer nyújtott be a Hírközlési Döntőbizottságnak (HDB) az utóbbi számára elfogadhatatlan javaslatot a díjak kiszámítására. Végül a HDB néhány hete nem a Westel számításai, hanem nemzetközi összehasonlítás alapján kötelezte a szolgáltatót új végződtetési díjak alkalmazására. A végződtetési díjaknak akkor lesz még nagyobb jelentőségük, amikor a piacon megjelennek a hálózattal nem rendelkező szolgáltatók, melyek számára a piacra lépést követően, amikor a felhasználóik által kezdeményezett hívások túlsúlyban vannak a hozzájuk érkező hívásokkal szemben, kulcskérdés a végződtetési díjak mértéke.
MN: Ezt a kérdést a Vodafone belépésekor a kormányzat és a szolgáltatók elég korrektül rendezték.
BZ: Kétségtelen, a végződtetési díjak ekkor minden szolgáltató minden mobil-mobil viszonylatában ugyanazok lettek, ám éppen a Westel900 és a Pannon GSM ezt megelőző hálózati szerződéseibe kerültek bele az általunk most értékelt rendelkezések, amelyeket később a Westel450 és a Vodafone is átvett.
MN: Ön a határozatot ismertetve azt mondta, hogy a mobilcégek magatartásának piaci hatását nem tudták megállapítani. Miért nem?
BZ: Az eljárást kiváltó bejelentés azért született, mert a vezetékes szolgáltatók szerint az általuk a mobilhálózatokba irányuló hívások után fizetett végződtetési díj túlzottan magas volt. Ahhoz, hogy ennek valóságtartalmát megállapíthassuk, szükséges lett volna a költségarányos árak meghatározása. Ehhez viszont a mobilszolgáltatók költségadataira lett volna szükségünk, ám az Eht hatálybalépése előtt semmi nem kötelezte őket ilyen adatok nyilván tartására. A szolgáltatók állítása szerint ilyen adatbázis nem volt, nekünk pedig sem jogunk, sem lehetőségünk nincs ennek a kétségbevonására, így nem tudtuk a túlzottan magas árakat megállapítani. Ha ez sikerült volna, nem csak ekkora lett volna a bírság.
MN: Ebben az időszakban a mobilszolgáltatók megtehették, hogy az általuk nyilvántartott költségadatokat ne bocsássák a GVH rendelkezésére?
BZ: Ezt nem tehették meg. Ha rendelkeztek volna a költségeikről nyilvántartott adatokkal, azokat át kellett volna adniuk.
MN: De minden további nélkül azt mondhatták, hogy nincsenek ilyen adataik?
BZ: Ha a szolgáltató azt mondja, hogy nincsenek költségadatai, akkor mi úgy vesszük, hogy valóban nincsenek, egészen addig, amíg az ellenkezője be nem bizonyosodik.
MN: Úgy érti, hogy ezeknek az adatoknak a megléte nem vizsgálható? Nehéz elképzelni, hogy egy kiválóan jövedelmező, védett piacon működő, magyar viszonylatban nagyvállalatnak tekinthető cégnek nincsenek adatai az általa nyújtott szolgáltatás költségeiről.
BZ: Ma egy piaci vállalatot semmi nem kötelezi arra, hogy költségnyilvántartást vezessen. Egy vállalat - méretétől függetlenül - megteheti, hogy e nélkül határozza meg az árait. A szolgáltatók azzal érveltek, hogy a teljes költségüket nyilvántartják, de az egyes részszolgáltatásokét nem, és a különböző díjcsomagokban a részköltségektől függetlenül állapították meg az egyes részszolgáltatások árait. De hangsúlyozom: ezt törvény nem tiltotta. Eleinte mi is furcsállottuk a szolgáltatók válaszát, de a hálózati jelleg miatt nagyon nehéz kiszámolni az egyes szolgáltatásokra eső költségeket. Az erre használt ún. LRIC-modell arra épül, hogy az adott részszolgáltatást milyen költséggel tudná nyújtani egy újonnan piacra lépő szereplő. Ezt a modellt mindössze három országban alkalmazzák, és nem csodálható, hogy a szolgáltatók, ha erre nem kötelezi őket jogszabály, tartózkodnak a használatától. Az, hogy a hazai szolgáltatók most alkalmazzák a LRIC-modellt, az Eht-ból következő szabályozási, és nem üzletpolitikai követelmény. Nem véletlen, hogy a Pannon GSM az említett HDB-döntés megtámadásával, ameddig csak lehet, el szeretné kerülni ennek a modellnek az alkalmazását.
MN: A HDB és a Pannon közötti, bírósági szakaszban járó huzavona jó példa arra, amit Sugár András, a Westel vezérigazgatója mondott az önök döntésének kihirdetése után, azaz hogy a mobilszolgáltatók és a felügyeleti szervek vitájában a bíróság rendszerint az előbbieknek ad igazat. Nem tart attól, hogy ez történik most is?
BZ: Nem. Amit az eljárás végén megállapítottunk, azt meg is tudjuk védeni a bíróság előtt. Amit nem tudnánk megvédeni, azt nem állapítottuk meg. A határozatban szereplő magatartást a hálózati szerződések rendelkezései bizonyítják.
MN: Mind a négy szolgáltatónál megállapították a piactorzító hatás előidézésére alkalmas magatartást. Miért pont a Westelre és a Pannonra szabtak ki bírságot, és miért pont 210, illetve 150 millió forintot?
BZ: A bírság megállapításakor meghatározó szempontok alapján pontozzuk a szereplők magatartását. Előfordulnak a végső pontszámot csökkentő tényezők is. Jelen esetben ilyen volt, hogy a kifogásolt módszerrel kialakított fix-mobil végződtetési díj színvonalában azonos volt az 1999 előtti hatósági árral, továbbá hogy versenytorzító jogsértésre a magyar gyakorlatban egyáltalán nem, de a nemzetközi gyakorlatban is alig van példa. A Vodafone és a Westel450 nem vett részt az inkriminált pontok kidolgozásában; hálózati szerződéseikben szó szerint átvették a Westel900 és a Pannon GSM által kidolgozott rendelkezéseket, így magatartásuk enyhébb elbírálás alá esett. A pontok által kiadott értéket az adott szolgáltató releváns forgalma, ez esetben a fix hálózatba indított vagy onnan érkező hívásokból adódó forgalmuk százalékában határoztuk meg. Végül a Westel és a Pannon 5-5 pontot kapott a lehetséges 100-ból, így a bírság releváns forgalmuk 5 ezrelékét tette ki, a Vodafone és a Westel450 pontjainak száma pedig - az említett különbségek miatt - 0 lett, ezért rájuk nem szabtunk ki bírságot. A Westel900 és a Pannon bírsága közötti eltérés a két szolgáltató forgalmának különbségéből adódik.
MN: A két megbírságolt szolgáltató vitatta a döntést. Sugár András például azt mondta, hogy a VT feltételezésekre szabott ki százmilliós bírságot. Drozdy Győző, a Pannon GSM vezérigazgató-helyettese pedig kijelentette, hogy önök egy jogi képtelenségre, passzív kartellvádra alapozták döntésüket.
BZ: Természetesnek tartom, hogy az eljárás alá vontak kifogásolják a jogsértés megállapítását és a kiszabott bírságot. Ami a Westel vezérigazgatójának nyilatkozatát illeti, annyiban igaza van, hogy a piactorzítás a hálózati szerződések bizonyos rendelkezéseinek lehetséges következménye volt. Arról viszont megfeledkezik, hogy a Tpvt 11. §-a kifejezetten tiltja az ilyen lehetőséget magában hordozó magatartást, és mi bizonyítani tudjuk, hogy a szerződések részletezett rendelkezései alkalmasak voltak piactorzító hatás kifejtésére. A Pannon képviselője által használt "passzív kartell" kifejezés számomra nem értelmezhető, ilyesmi a határozatban nem szerepel. A nyilatkozó feltehetőleg arra gondolt, hogy két, eljárás alá vont szolgáltató a történet passzív szereplője volt. A Westel900 és a Pannon GSM azonban aktívan közreműködött a jogsértésben, így nehezen érthető a megállapítás. Olyasmi is elhangzott, hogy a Versenytanács a végződtetési díjak alacsonyan tartása miatt büntette volna a szolgáltatókat. Erről szó sincs, egyetlen díj esetében sem állapítottuk meg, hogy túlzottan magas vagy alacsony lenne. Amit megállapítottunk, az a díjak közötti aránytalanság, ezt viszont a bíróság előtt is készek vagyunk megvédeni.
Gavra Gábor
