Az államháztartás helyzetében jó és rossz irányban is nagyon komoly kockázatok vannak, az adócsökkentéshez rendelkezésre álló mozgástér sokkal nagyobb, de akár kisebb is lehet annál, mint amekkorát ma gondol a kormány. A megnyert időt használjuk fel arra, hogy végiggondoljuk: milyen adórendszert akarunk (ez az adóreform), aztán ősszel ráérünk beparaméterezni, hogy megmondjuk, mekkora adókat akarunk (ez az adócsökkentés). E menetrend azért is jó, mert ha egy jól átgondolt új adórendszer véletlenül jelentős támogatást élvezne, akkor az megnyitná a politikai gondolkodást ahhoz, hogy a kiadások lefaragásával magunk is hozzájáruljunk a mozgástér növeléséhez.
*
De milyen kockázatok is vannak az államháztartásban? A negatív kockázatokra, bár kétségkívül súlyosak, e hasábokon nem fogunk sok szót vesztegetni - azért, mert tele van velük a sajtó. Az amerikai jelzálogpiaci válság kiapasztotta a nemzetközi pénzpiacokat, emelkedtek a kockázati felárak, ami egy hozzánk hasonló - kicsi, nyitott, feltörekvő - országot elég kellemetlenül érint, pláne, ha az illető ország hitelessége úgy megtépázódott az elmúlt időszakban, mint a mienk. Az ilyen országoknak sok külső forrásra van szükségük, ami viszont a mostanihoz hasonló pénzügyi környezetben megdrágul, és viszi a pénzt szépen kifelé az államháztartásból. Nyugodt szívvel mondhatjuk: nem tudjuk, mindez meddig tart és milyen intenzív lesz, tehát szívhatunk is meg nem is, bukhatunk kicsit és nagyot is. Ugyancsak a kockázati oldalon áll a nyugdíjkorrekció. Szabályaink szerint, ha az év eleji nyugdíjemelés kisebb, mint az adott évi nettó bérnövekedés és az infláció átlaga, akkor azt eddig a mértékig ki kell egészíteni. (Érdekes egyébként, hogy fordítva nem működik a dolog, az együtt sír, együtt nevet elvéből csak a kacaj teljesül.) Tavaly 75 milliárd forintot kellett elkölteni erre novemberben, idén a dolgok mostani állása szerint ez a tétel 30-35 milliárd forint lehet.
A pozitív oldalon mutatkozó kockázatok ennél sokkal érdekesebbek. Hogy megértsük ezek mibenlétét és jelentőségét, nézzük meg, mi történt 2007-ben. Tavaly a Pénzügyminisztérium (PM) által publikált adatok szerint a tervezettnél 317 milliárd forinttal több bevétele keletkezett az államnak. Ám ebben a személyi jövedelemadónak (szja) csak a központi költségvetést illető részét vették figyelembe, az önkormányzatoknak járót nem, ami ezen felül hozott még cirka 30 milliárdot. Ugyancsak nem szerepel a kimutatásokban az az 50 milliárd forintra tehető összeg, ami az áfa-visszatérítésekkel trükközés miatt papíron nem a tavalyi, hanem az idei mérleget javítja. Az összes adóból és járulékból származó többletbevétel tehát sokkal inkább 400 milliárd forint körül lehetett, amit megfejelt még 45 milliárd forinttal az állam kamatbevételi többlete. Ez a tömérdek pénz részben a gazdaság kifehéredéséből, részben a terven felül emelkedő bérek adójából, részben a magas infláció miatt növekvő áfabevételekből származott.
A többletbevételek mellett a vártnál jobban alakultak a kiadások is. Kamatkiadásokra a tervezettnél 100 milliárddal, egészségügyre 35 milliárddal, EU-befizetésre pedig 25 milliárd forinttal kevesebbet kellett kiadni, és a kisebb tételekből is összeállt még 35 milliárd. A bevételi többleteket és a megtakarításokat összeadva arra jutunk, hogy az állam cirka 640 milliárd forinttal jobban állhatott volna év végén, mint év elején azt gondolta volna. Állhatott volna - de nem állt, mert az állam év közben a többletbevételek terhére többletkiadásokat vállalt. Konszolidálta a MÁV-ot 60 milliárddal, és 75 milliárdot kifizetett a nyugdíjak kötelező korrekciójára, amit a tervezettnél nagyobb bérnövekedés és infláció tett szükségessé. Vállalt ennél több kiadást is, és ezek szükségszerűsége legalábbis vitatható; így azt mondhatjuk, hogy 2007-et utólag nézve az adócsökkentés mozgástere 500 milliárd forint lett volna. Ez nagyon nagy szám. Ha úgy megyünk neki a tavalyi évnek, hogy mindezt előre tudjuk, nem kellett volna kivetni a társaságokat és a magánszemélyeket terhelő különadókat, sőt még el kellett volna engedni a másfélszeresüket. És a céltól függően más adóktól is eltekinthettünk volna.
*
Ha az inflációt akartuk volna csökkenteni, akkor ennyi pénzből elengedhettük volna az áfaösszbevétel 25 százalékát. (Ámbár az áfaváltoztatások múltbeli hatását tekintve ez nem lenne túl hatékony megoldás.) Ha szigorúan a versenyképességre koncentrálunk (és hajlandók lennénk a tb-alapok így fellépő hiányát adóbevételből pótolni), elengedhettük volna a munkáltatói tb-járulék 30 százalékát, esetleg egy tollvonással kihúzhattuk volna az adótörvényből a társasági adót vagy az iparűzési adót. Ha az életszínvonal-javulás és a versenyképesség-növekedés közötti egyensúly megtalálását a munkáltatók és a munkavállalók megállapodására merjük bízni, akkor ebből a pénzből elengedhettük volna az szja egynegyedét. Ha oktalanok volnánk - és nagy ívben tennénk az uniós előírásokra -, akkor nem büntetnénk jövedéki adóval a bagósokat, az iszákosokat és az autósokat, és elengedhettük volna az összes jövedéki adó több mint felét vagy az üzemanyagok jövedéki adóját. Ha ezek közül bármelyiktől vagy ezek tetszőleges, 500 milliárd forint bevételt jelentő kombinációjától inkább eltekintünk, akkor teljesítjük pöccre a konvergenciaprogramban vállalt 6,8 százalékos hiányt.
Normális dolog, hogy mindezen lehetőségek közül egyet sem léptünk meg? A válasz szomorú: a magyar állam hitelessége mellett igen. Ahhoz, hogy az Amerikából indult pénzügyi válság ne söpörje el a forint árfolyamát, az kellett, hogy a konvergenciaprogramot jelentősen túlteljesítve Magyarország javítson valamelyest a hitelességén. Elemzői körökben egyöntetű az a nézet, hogy ha a subprime válság egy évvel korábban tör ki, akkor Magyarországon komoly pénzügyi válság következik be. Az óvatosság tehát utólag is indokoltnak tűnik, a túlontúl biztonságos tervezést pedig összeszorított foggal sikernek könyvelhetjük el.
*
Na, de megismétlődhet-e mindez 2008-ban, és lehetséges-e, hogy e kedvező hatások megteremtik egy 2009-es nagy adócsökkentés egyik lábát (a másik a szociális kiadások lefaragása lenne, ahogyan arra két hete Muraközy Balázs is rámutatott e hasábokon Az ezermilliárdos kérdés című írásában). Nos, én azért beszélek pozitív kockázatokról, mert azt gondolom, hogy a válasz: igen.
Itt van mindjárt a fentebb emlegetett 50 milliárd forintos áfa-trükk. Idén januárban 274 milliárd forint lett a visszaigénylések után megmaradó áfabevétel, szemben a tavaly januári 207 milliárddal. Ez 32 százalékos növekedés, ami csak úgy lehetséges, hogy az APEH már tavaly decemberben előre hozott visszafizetéseket, vagyis 50 milliárd forinttal több áfa-visszaigénylést fizetett ki, mint ami pro forma decemberre esett volna. Ezért aztán idén a január könnyebb lett 50 milliárd forinttal, és ez már benne is marad a rendszerben.
De vannak a "biztonsági tervezésnek" más jelei is. A költségvetési tervezésben alapvetően kétféleképpen lehet tévedni. Lehet rossz számokat használni a tervezés alapjául (ezt nevezzük bázisnak), és lehet rossz tárgyévi növekedést kalkulálni. A költségvetés nagyon leegyszerűsítve úgy készül, hogy a PM stábja a tárgyévet megelőző év május-júniusában kiszámolja a jövő évi várható bevételeket, rászámolják a hiányt, levonnak a miniszternek egy tartalékot, amiből kiegyezhet a tárcákkal, aztán megmondják, hogy jövőre, kérem, ennyit lehet költeni. A tervezés, a számok kőbe vésésének időszaka leginkább májusra tehető. Májustól decemberig a pénzügyminiszter azért küzd, nehogy a költségvetés felpuhuljon. Ennek érdekében minden kedvező költségvetési adatot letagad, egyszerinek tüntet fel, átmeneti hatásokról beszél, és még novemberben is azt mondja, hogy decemberben deficit lesz, holott nem. Ha nem ezt tenné, a morzsányi többletekért is késhegyig menő csatát vívó tárcák és a kormánypárti képviselők azonnal elköltenék az az évi többletet, és kiadásokat terveznének a jövő évi virtuális többlet terhére is.
A kérdés tehát az, hogy 2007 májusában a többletbevételekből mit látott a PM, és mit nem, illetve mit akart észrevenni, és mit nem. Szerencsére az Állami Számvevőszék (ÁSZ) véleményezi a költségvetés tervezetét, és tételesen megvizsgálja a bevételek realitását. Ebből kiderül például, hogy az idei szja-bevételek bázisául lényegesen kisebb számot használt a PM, mint ami ténylegesen befolyt év végéig. Ha a tényleges bázisra vetítjük a PM tervezte növekedési ütemet, azt kapjuk, hogy a 2008-as szja-bevételt a tárca csaknem 60 milliárd forinttal alultervezte. Nem világos, hogy milyen járulékbevételt vártak 2007 májusában a PM-ben, de ha az szja-nál elkövetett hiba nagyságát vesszük alapul (hiszen a járulék is a bérekre rakódó teher), akkor itt is van 90 milliárd forint, mivel a járulékok összege az szja-nak több mint másfélszerese.
Vannak még a tárgyévi növekedési ütem alul- vagy felülbecsléséből származó tévedések is. Az ÁSZ szerint a büdzsét 5,4 százalékos bruttó bérnövekedéssel és 4,5 százalékos éves átlagos inflációval számolták. Nos, a bruttó bérek idei növekedési ütemére ma már 7 százalékot valószínűsít a tárca, az inflációra pedig 5,9 százalékot mondanak. Ezek a látszólag apró tévedések sok pénzt hoznak a költségvetésnek. Elég arra gondolni, hogy a bérekre rakódó terhek idén meghaladják az 5000 milliárd forintot, azaz egy százalék terven felüli bérnövekedés cirka 50 milliárd forint többletbevételt generál.
*
Nem untatom tovább az olvasót a nyers számokkal, legyen elég annyi, hogy a 2008. év végén is van esély a pozitív meglepetésre - hacsak év közben nem költik el a többleteket. Erre sajnos minden esély megvan, mert pillanatnyilag azt sem tudjuk előre, hogy egy-egy hónapra mekkora bevételt valószínűsítenek az egyes adónemeknél, tehát viszonyítási alapunk sincs ahhoz, hogy meddig tart a normál, és hol kezdődik a többletbevétel. Ha azonban fegyelmezett marad az államháztartás, és a jó irányba mutató kockázatok erősebbnek bizonyulnak a negatív kockázatoknál, akkor a 2008-as mérlegjavulás éppen úgy áthúzódik 2009-re, ahogyan a 2007-es áthúzódott erre az évre. Ami azt jelenti, hogy az adóreform mozgástere nagyobb lehet a kormányzati körökben forgalomban lévő 250 milliárd forintnál. Teljesen világos, hogy a tavaszi adótörvénykezéssel jó eséllyel rossz bázisokat fogunk kőbe vésni, a ténylegesen megképződő többletbevételek pedig ott maradnak a rendszerben, alapul szolgálva a parciális érdekek kiadásnövelő kedvének és a népszerűségi intézkedéseknek.
Mit kellene tenni?
Először is meg kell akadályozni a többletköltekezést. Ezt a célt szolgálja az SZDSZ által javasolt Adóreform Alap, amely számon tartaná és kimutatná a többletbevételeket és kiadáscsökkenéseket, megakadályozandó a többletkiadást és a bázisok elhibázását. Másodszor: határozzuk meg a szakmai minimumot, tervezzük meg az adórendszert úgy, hogy egyszerűbb legyen, csökkenjenek a marginális és effektív kulcsok, és kissé avítt adótörvényünk igazodjék a nemzetközi standardokhoz. Ezek nem kerülnek sokba, és ez csak az adórendszer szükséges átalakítása. Ezután határozzuk meg, hogy a többletekből mire költünk: jólétre, inflációra vagy versenyképességre, és ennek megfelelően mely adókat akarjuk csökkenteni, növelni, megszüntetni, bevezetni, átalakítani. Tekintsük át, hogy ki milyen kedvezményeket élvez, és hogy van-e ezeknek tényleges társadalmi hasznuk.
Ha ez megvan, és már látjuk, mit is akarunk valójában, és előttünk lebeg az ideális adórendszer, akkor vegyük csak elő azt a kérdést, hogy mekkora lehet az adócsökkentés mértéke. Ha nem elég nagy a többlet, lépjük meg a szakmai minimumot. Ha azonban nagy a summa, fordítsuk az egész tartalékot az ideális rendszer lehető legalacsonyabb kulcsokkal történő bevezetésére. A terven felüli hiánycsökkentést bízzuk a versenyképesség növekedésére, a gazdaság kifehéredésére, mert ha nem is az első évben, de idővel megtérül a befektetés.
Jó lenne, ha ezt most nem mismásolnánk el. Láttunk már ilyet 1999 őszén, a 2000-es költségvetés tervezésekor. Tartozunk annyival az akkor körberöhögött Csúcs Lászlónak - aki azt mondta, hogy a GDP 3 százalékára rúgó várható bevételt titkol el a PM -, hogy leszögezzük, neki lett igaza. 2000 végén térdig gázolt a pénzben az államháztartás - némiképp hasonlóan 2007 végéhez -, nem győzte hova dugdosni a pénzt ahelyett, hogy előre gondolkodva be se szedték volna. Hasonlít a mai helyzet az akkorira abban is, hogy az orosz válság után 1998 második és 1999 első felében elég rossz adatok jelentek meg a magyar gazdaságról, ám az 1999 második felében bekövetkezett gyors pozitív fordulatról a költségvetés tervezésekor már senki nem vett tudomást. Most a subprime válság begyűrűzése és az alacsony növekedés ad okot a pesszimizmusra, éppen ezért nem kellene ebben a légkörben törvénykezni. Ősszel jóval okosabbak leszünk. Az lebegjen a szemünk előtt, hogy ha 2000-ben a versenyképesség növelésére fordítjuk a várható többletet, ma valószínűleg nem nézzük a szlovákok hátát a régiós versenyben. Szlovákia ugyanis két évvel később, 2002-ben kezdte rendbe tenni dolgait - és arrafelé azóta megy is a szekér.
A szerző közgazdász.
