A kormány két héttel ezelõtt bejelentette: Magyarország 2010-ben csatlakozik az euróövezethez, s a céldátum mellé letette középtávú gazdaságpolitikai programját is, amelyben kijelöli a gazdaság pályáját az eurócsatlakozásig. E terv, úgy tûnik, minden politikai szereplõ ízlésének megfelel, ám nem biztos, hogy a szakmai követelmények szûrõjén is átmenne. A program által megjelenített politikai konszenzus a hedonista szentháromság jegyében született: egyszerre kell adót csökkenteni, állami kiadásokat növelni és az államháztartást konszolidálni. Ez pedig közgazdasági nonszensz. Tévút, ami válságba visz.
A magyar gazdaságpolitika 2000-ben irányt váltott, és ezt a rossz irányt azóta is magabiztosan tartja. Sokan még mindig úgy értelmezik a csatlakozást az euróövezethez, mint a háromszázalékos deficitkritérium teljesítését; holott a klubtagság feltétele nem egyszerûen ez, hanem az átfogó államháztartási reform beindítása. Ehelyett mi újraállamosítunk, árszabályozunk, a függést az államtól ismét személyes élménnyé tesszük. Miért történik mindez, s van-e esély a változásra? Van-e esély a megbomlott egyensúly helyreállítására, az egyszer már elindult, de félbemaradt államháztartási reform folytatására? És komolyan gondolja-e valaki itt az eurót?
H
A költségvetési eljárás politikai döntéshozatal, intézményesített alkuk terepe. Ez nem okvetlenül jelent gondot akkor, ha feltételezzük, hogy a végrehajtó hatalom és a törvényhozás a hosszú távon fenntartható gazdasági növekedést szem elõtt tartva dönt az államháztartás hiányának mértékérõl. Sajnálatosképpen a gazdaság egyetlen szereplõje sem hiszi el, hogy ez így is van; és nem hisszük el mi sem. Amint a magyar gazdaság fenntartható növekedési pályára állt, az államháztartási deficit szinte azonnal megugrott. Emlékezhetünk arra is: a választásokat mindig az a párt nyerte, amelyik ráígért a másikra. S akár nyert, akár veszített, az államháztartás reformját alig vagy csak félve merte szóba hozni.
H
A képviseleti demokrácia leglényege, hogy politikai pártok kezébe adjuk a gazdálkodás jogát. Elemi érdekünk, hogy az adóinkból finanszírozott közszolgáltatások a lehetõ leghatékonyabbak és színvonalasak legyenek. Piaci viszonyok között ez egyszerû, a két fél által kötött megállapodás lenne. Csakhogy az állami pénzekkel való gazdálkodás esetén ez a megbízói viszony szerzõdéses úton nem rendezhetõ: itt nem érvényesíthetõ toronyiránt a pacta sum servanda. Nem rendelkezünk ugyanis megfelelõ információval ahhoz, hogy ellenõrizni tudnánk, vajon a politikus nem a saját céljaira használja-e fel adónkat. A választó és politikai megbízottja közötti érdekkonfliktust tovább élezi, hogy az állam nemcsak közszolgáltatásokat biztosít, hanem újraosztja az adófizetõk között a rendelkezésére álló erõforrásokat is. A különbözõ csoportok így egymás kárára versengenek. Ez a probléma annál súlyosabb, minél nagyobb egy országban az úgynevezett "nemzeti ügyek" száma: és ma Magyarországon mindenkinek megvan a saját nemzeti ügye. Nemzeti ügy a futball felvirágoztatása, a popzene állami támogatása, a történelmi egyházak támogatása, az olimpia, a gyógyszerár, a parlagfûÉ Amikor a gazdák megjelennek az utakon, tudjuk, vagy sok az esõ, vagy kevés, de mindenképpen nemzeti ügy forog kockán. A Baumag több tucat kárvallottja nemrég Strasbourgba utazott demonstrálni. Azt követelték, hogy az állam fizesse vissza elkockázott befektetéseiket; s azért vonultak épp Strasbourgba, mert - nyilatkozatuk szerint - "most, hogy beléptünk az Európai Unióba, bármelyik EU-állampolgárral megtörténhet mindaz Magyarországon, amit mi elszenvedtünk". Az õ ügyük a csatlakozással új dimenziót nyert: egyszerre lett európai és nemzeti. A problémát a párhuzamos intézményrendszer létrejötte súlyosbítja. Abban ugyanis már létrejött a politikai pártok között a konszenzus: mindkét nagy párt építse ki a saját vályúját. Legyen MSZP-s és fideszes alapítvány, politológus, újság, egyetem, kórház, múzeum stb. Egyetlen széles juttatási rendszer nem elég, legyen inkább kettõ. Mindez pont kétszer annyiba kerül, mint egy normális országban.
H
Az államháztartás mérete, összetétele, a pénzek elosztása politikai döntés eredménye. A döntéshozók viselkedését az alkotmány által szabályozott politikai intézményrendszer határozza meg. A politikai döntéshozók ma Magyarországon csak azt teszik, amire a játékszabályok lehetõséget adnak. Az államháztartási reform elmaradása a magyar politika táncának eredménye.
Tudjuk, maga az alkotmány is politikai megállapodás, a kerekasztal-tárgyalások eredménye volt. Az alaptörvény formai és tartalmi jegyei egybevágnak a kontinentális Európa többpárti, konszenzusorientált demokráciáinak alkotmányaival. A rendszerváltáskor bevezetett vegyes választási rendszer kettõnél több párt megkapaszkodását, a koalíciós partnerek konszenzusát és a sorsfordító döntések meghozatalakor - a kétharmados többséget igénylõ sarkalatos törvények intézményének rögzítésével - az ellenzék bevonását feltételezi. Ilyen az államháztartási reform is. E berendezkedés célja akkor a kormányzati hatalom korlátozása volt. A modellnek azonban súlyos ára van.
A nemzetközi tapasztalat szerint a listás és vegyes választási rendszerek a plurális (angolszász típusú) választási rendszerekkel szemben nem segítik elõ az államháztartás konszolidálását. A plurális választási rendszerekben a képviselõjelöltek saját körzeteikben szeretnék maximalizálni szavazataik számát. Képviselõként elsõsorban arra törekszenek, hogy egy szûk - földrajzilag körülhatárolt - csoport számára biztosítsanak állami juttatásokat. Ezzel szemben a listás választási rendszerekben a képviselõk az összes szavazat arányában juthatnak be a parlamentbe, és céljuk a minél szélesebb merítésû - földrajzilag nem korlátozott - választóbázis anyagi támogatása. A pártlistás választási rendszerben a politikusok csak kollektíven, míg plurális rendszerekben egyénileg is elszámoltathatók. A közkiadásokat befolyásolja a választási körzetek nagysága és a választásokon induló képviselõjelöltek száma is. A nagyobb választási körzetek, illetve a képviselõjelöltek nagyobb száma növeli a képviselõ bukásának esélyét. A képviselõjelöltek számának növekedésével az egyéni elszámoltathatóság lehetõsége is növekszik.
Szempontunkból hasonlóképpen fontos a kormányzás formája is. Elnöki típusú kormányzás esetén a törvényhozásban a többség nem garantálható, s inkább konkrét ügyekhez kötõdik: ennélfogva a parlament nem szavazógépként mûködik. A nagy közkiadással járó és széles tömegeknek szánt programok ebben a modellben nem preferáltak. Nem meglepõ, hogy a választási rendszer reformja a listás rendszer felõl a plurális modell irányába, illetve a konszenzuális demokráciák felõl az elnöki típusú rendszerek felé a közkiadások átlagos szintjét a GDP 5-10 százalékával csökkenti. A magyar alkotmányban elõírt konszenzuskényszer nemzetközi összehasonlítások alapján tehát jelentõs pénzeket emészt fel. Így mulat a magyar.
H
Mindemellett a magyar választási rendszer, illetve a kormányzás formája önmagában még nem magyarázza, hogy miért pont 2000-tõl indult meg a visszaállamosítás, és miért áll még mindig az államháztartási reform.
2000-re nyilvánvalóvá vált, hogy Magyarországon megmerevedett a kétpártrendszer. A két versengõ párt csak egymás rovására növelheti szavazatainak számát. Ez a küzdelem a kétharmados törvények csapdájában vergõdõ kormányzat és a vegyes választási rendszer által teremtett környezetben sajátos tehetetlenségi válságot eredményez. A magyar alaptörvény csak a lehetõ legszélesebb kollektív felelõsségvállalást ismeri. Nemcsak képviselõinket nem tudjuk egyénileg számon kérni, hanem pártjainkat sem.
Az inkompatibilitás a kialakult kétpárti struktúra és a konszenzusra épülõ kétharmados döntéshozatali rend között magyar specialitás. Ez a helyzet pártállástól függetlenül minden racionális politikusnak megfelelõ. Államháztartási reform ilyen játékszabályok mellett az önérdekkövetõ politikus magatartását feltételezve nem várható. Paradox módon a nemzeti konszenzus ma abban van, hogy nem kifizetõdõ a szakmai körök által hõn áhított közmegegyezés. ("Nem lesz több megszorítás!" - dixit Draskovics.) Az 1989-es kerekasztal-tárgyalások egyik célkitûzése volt a mindenkori kormány és ellenzéke közötti nemzeti minimum kialakítása. Ma ez a minimum minden korábbinál merevebb és feloldhatatlanabb: felelõsségmentes status quót takar. Úgy ígérhet reformokat az egyik oldal, hogy bízhat a másik racionális viselkedésében: a zsigeri elutasításban.
S hogy az országot a választói akarat sem billentheti ki a cselekvésképtelenség egyensúlyából, arról a Tárki egy 1997-es felmérése tanúskodik. Eszerint a választók 68 százaléka gondolta úgy, hogy a költségvetési hiány és az eladósodás nem lehet akadálya a szociális kiadások növelésének. Még elszomorítóbb: 61 százalékuk szerint saját sorsáért nem maga, hanem az állam felelõs. A felmérés igazolja, hogy Magyarországon a nemzeti ügyek száma többszöröse a lélekszámnak. Ez a prioritások teljes hiányához vezet. A nemzeti ügyek nivellálódnak: a kutatás- és oktatásfejlesztés, az emberhez méltó életkörülmények megteremtése, az egészségügyi ellátás javítása egy szintre kerül zöld-lila-kék mezes fiaink erõltetett rekreációs tevékenységének finanszírozásával. Ez a magyar tánc - borotvaélen.
H
A politikai konszenzuson alapuló hedonista szentháromság tehát a választási rendszer, a kétharmados korlát, a kétpártira szûkült modell és a szavazói viselkedés interakciójának eredménye. Vajon ép realitásérzékkel ezektõl a politikusoktól, ebben az országban, ebben a helyzetben remélhetjük-e a helyzet megváltoztatását, azaz az alkotmány módosítását?
Pedig nagyon itt az ideje, hogy új táncrendet írjunk, és a penge a hüvelybe kerüljön. A megoldást, a legkisebb közös többszöröst - a kétharmados törvények béklyójában - csak az egyszerû többséget igénylõ költségvetési eljárás módosítása jelentheti. Ez az a rés, ahol a politikus úgy korlátozhatná magát, hogy az nem feltétlenül járna szavazatvesztéssel. Sõt, Parsifal álarcát felöltve, bolondból lehetne gyõztes. A Szent Grál felleléséhez a következõket javasoljuk.
Elõször. A koalícióban részt vevõ pártok hiteles koalíciós szerzõdés mellett kötelezik el magukat. Az arányos választási rendszert alkalmazó európai gyakorlatnak megfelelõen ez tartalmazza azokat a költségvetési célokat és elveket, amelyek a sikeres kormányzás és a fiskális fegyelem megteremtésének eszközei lehetnek. A szerzõdés megszegése a koalíció felmondásához vezetne.
Másodszor. A szerzõdés egy másik sajátos típusa az a nem kötelezõ erejû, többéves makrogazdasági keretprogram is, amit két hete tett közzé a Pénzügyminisztérium, és amit a kormány évrõl évre köteles megküldeni Brüsszelnek. Ez a szerzõdésféleség semmire nem kényszeríti a kormányzatot vagy a törvényhozást, a közösségi javak elosztási problémájára tehát nem ad megoldást. Erénye ugyanakkor, hogy átláthatóbbá, követhetõbbé és számon kérhetõvé tehetné a végrehajtó hatalom költségvetési politikai gyakorlatát a társadalom széles rétegei elõtt. A feltételes módot az indokolja, hogy amíg a szakmai körök vagy maga a kormányzati hatalom valamely tényezõje nem szembesíti a vállalt célokkal a kormányt, és nem figyelmeztet az eltérésekre, addig nem sok haszna van.
Harmadszor. A kormány minden évben benyújtja elfogadásra a parlamentnek a konvergenciaprogramot (azaz az eurócsatlakozás kritériumainak való megfelelés programját), és így az törvényerõre jutva kötelezõ érvénnyel bírna. E program nemcsak az államháztartás egészének fõ makromutatóira szorítkozna, hanem egyértelmûen kijelölné, hogy a kormány miként kívánja megosztani a hiányt az államháztartás alrendszerei között. A múlt héten nyilvánosságra hozott konvergenciaprogramot ugyanis éppen az teszi hiteltelenné, hogy nem mond semmit arról, hogyan képzeli az egyes alrendszereken belül a kiigazítást.
Negyedszer. A Pénzügyminisztérium által nemrég kiadott középtávú keretprogram hitelességén önmagában az is sokat ront, hogy prognózisának feltételei (világgazdasági növekedés, belsõ keresletdinamika, infláció stb.) túlzott optimizmusra vallanak. Javasoljuk ezért, hogy a Pénzügyminisztérium saját elõrejelzései mellett vegye figyelembe a hazai, de akár nemzetközi kutatóintézetek számításait is. A piaci szereplõk csak reális makrogazdasági becslések mellett veszik komolyan a kormány szándékait. Kanadában például a szakmai intézetek pesszimista forgatókönyvét a kormány tovább diszkontálja (50-100 bázisponttal emelve a kamatlábat), és erre alapozva rajzolja fel a gazdaság makrofejlõdési pályáját.
H
E pontok egyike sem igényli a pártok közötti konszenzust, csak annyit, hogy az éppen kormányzó erõk vegyenek egy nagy levegõt, és vágjanak bele. De miért ne álmodhatnánk mi is nagyot, és gondolkozhatnánk el azon, hogy milyen - szélesebb konszenzust igénylõ - módozatai lennének a költségvetési alkufolyamat racionalizálásának.
Tudjuk, hogy a költségvetési tervezet elleni merényleteket leggyakrabban nem a végrehajtó hatalomban, hanem a törvényhozásban követik el, ahol az egyéni kerületben megválasztott honatyák - feladatuknak megfelelõen - saját körzetük javára lobbiznak. Erre a francia gyakorlat kínál gyógymódot. Az intézményesített vétójog, az ún. guillotine-hatás kiválóan mûködik: ha nem szavazza meg a parlament a költségvetést egyben, mindjárt az elsõ körben, akkor a kormány lemond, így a képviselõ parlamenti széke is veszélybe kerül. Elsõ hivatali évében a Medgyessy-kormány is népszerû volt, s a kormányfõ nyugodtan megfenyegethette volna a parlamentet a reformok átnyomása érdekében. De nem tette.
Parsifal álmainak legmerészebbike azonban az volna, ha felállhatna az a Pénzügykutató Rt. munkatársai által már pedzegetett fiskális politikai hatóság (melynek szükségességérõl mind többen meg vannak gyõzõdve az EU-ban is). Ez a szakértõkbõl álló intézmény az államháztartás jellemzõ makromutatóit, kiemelten az adósság állományát figyelné, és ezzel összhangban kötelezõen elõírná az éves hiány (urambocsá': a többlet) nagyságát a parlament és a kormány számára. Gyakorlatilag úgy mûködne, mint a független jegybank. Az általa megszabott keretek között azután a politika a demokratikus eljárásoknak megfelelõen már úgy alakíthatná adózási rendszerét és kiadási oldalát, ahogy neki tetszik. Már csak azért is érdemes volna errõl komolyabban elgondolkodnunk, mert könnyen lehet, hogy mire hazánk az eurózóna tagja lesz, már minden klubtagnál mûködik majd ehhez hasonló szervezet.
Ezek az elképzelések az államháztartás égetõ reformját közvetlenül nem segítik ugyan, de közvetve, a felelõsség egyértelmûvé tételével hozzájárulhatnak. És mi sem hisz-szük, hogy ma ebben az országban, a zsigeri gyûlölettõl átitatott politikai légkörben lehetséges volna e két pont kivitelezése; hogy ebben a struktúrában pusztán a politikusok szabad akaratából nagy lépések történhetnek. De ettõl még nagy közös feladatunk, az állami pénzelosztó rendszerek depolitizálása megmarad. Nem kéne megvárni, míg egy nagy válság kényszeríti ki.
A szerzõk közgazdászok.
