A társadalmi szervezetek különféle jogi problémáival foglalkozó EMLA egyesület fennállása során több száz nyilvántartásba vételi, módosítási vagy közhasznúvá minősítési ügyben látott el jogi képviseletet. 2001-ben indította el a Nonprofit Szektor Analízis (NOSZA) programját, hogy elemzéseket készítsenek a terület jogszabályi környezetéről. A tapasztalatok szerint az egyesületek elindulása egy bejegyzésre szakosodott jogász segítsége nélkül gyakorlatilag reménytelen, és a különböző bíróságok kiszámíthatatlan igényei miatt még így is hónapokig tart. Végül tavaly augusztusban összehasonlító tesztet végeztek a kissé zavaros helyzet dokumentálására: egyazon napon ugyanazok a személyek húsz szervezetet alapítottak. A bejegyzési kérelmet, valamint a csak nevükben (NOSZA X Megyei/Budapesti Közhasznú Egyesület a Nonprofit Szervezetek Jogaiért) és székhelyükben különböző alapszabályokat valamennyi megyei és a Fővárosi Bírósághoz beadták. A 8-40 napon belül visszaérkezett végzésekben nem szerepelt olyan pont, amelyik az összes bíróság kifogásaiban megjelent volna, a legtöbb rendelkezés pedig csupán egy-egy döntnök jogértelmezői fantáziájának a terméke. Bár az egyesület több kérdésben is vitatkozik a végzésekkel, legfőbb kifogása a határozatok - már a jogbiztonságot veszélyeztető mértékű - szórása: volt olyan bíróság, amelyik egy pontban rendelte el a hiánypótlás benyújtását, és volt, amelyik 36-ban.
A végzések között szemelgetve a leggyakrabban előforduló előírás az, hogy az alapszabályba bele kell foglalni bizonyos jogszabályhelyek teljes szövegét, s nem elég hivatkozni rájuk. Tizenöt bíróság szerint az egyesület megszűnését, célkitűzéseit, a tagok jogállását és a jogorvoslatot szabályozó (tehát az egyesülési jogról és a közhasznú szervezetekről szóló) törvények egyes rendelkezéseit kellene bemásolni - megoszlanak a vélemények, hogy mikor melyeket. Ezzel igen vaskos, laikusok számára
szinte olvashatatlan
alapszabályokat kellene előállítani, amelyek ráadásul törvénymódosítás esetén jogszabálysértőkké is válnának. Másrészt e logika mentén a büntető és a polgári törvénykönyv vagy a polgári perrendtartás egyes szakaszai is beillesztendőek lennének, mivel ezekben is vannak egyesületekkel kapcsolatos tényállások. A Legfelsőbb Bíróság (LB) döntései e kérdésben nem mutatnak irányt - van közöttük ilyen is, olyan is.
A tanulmány külön nehezményezi, hogy a hatóság olykor az egyesületi autonómia területére téved. Az egyik határozat az egyesület deklarált célját túl általánosnak találta, ezért pontosításra szólított föl, kifejtendő, hogy pontosan mit is akarnak vizsgálni, és a vizsgálatok eredményeit hogyan akarják felhasználni. Három bíróság a tiszt-viselők visszahívásának részletes szabályait hiányolta. A szerzők nem értenek ezzel egyet, hiszen a közgyűlésnek azt sem kell megindokolnia, kit miért választanak meg az adott pozícióba, visszaélések esetére pedig nyitva áll a jogorvoslat lehetősége.
Sérelmezi a dolgozat, hogy esetenként a távszavazásra (video- vagy telefonkonferencia, skype stb.) vonatkozó rendelkezések sem mentek át a szűrőn. Négy bíróság töröltette e részeket: egyesek azért, mert nincsenek ezt kifejezetten lehetővé tevő szabályok (ez azért furcsa, mert ezt tiltóak sincsenek), míg mások szerint a személyes jelenlét nélkül csorbul a vezetőség üléseinek kontrollja (a döntési folyamat dokumentálhatóságára és ellenőrizhetőségére egyébiránt valóban ügyelni kell ilyen esetekben). Az LB kollégiumi állásfoglalása a távszavazást a bírósági nyilvántartásba vétel alapjául szolgáló közgyűlési határozatok esetében zárja ki, amúgy nem.
Egy LB eseti döntésre alapozva a végzések fele értett egyet abban, hogy az alapszabálynak akkor is rendelkeznie kell a felügyelőbizottságról, ha az egyesület éves bevétele egészen biztosan nem éri el az ötmillió forintot (e fölött rendeli el a törvény e szerv megalakítását). Két bíróság egyenesen úgy látja, ha nincs felügyelőbizottság, akkor a bevétel nem haladhatja meg az említett összeget. A tanulmány álláspontja szerint az egyesületi tagokat igazán tekinthetnék törvénytisztelő állampolgároknak; ha az egyesület bevétele ötmillió fölé nő, majd megalakítják a bizottságot.
Egyes esetekben a külső szemlélő a vegytiszta bürokratizmus jeleit véli felfedezni. Előfordult olyan észrevétel, hogy nem elegendő, ha az alapítók kijelentik az egyesület létrehozására vonatkozó szándékukat, hanem kifejezetten az szükséges, hogy mondják ki a társadalmi szervezet megalakítását. Az ellenvélemény szerint a bejegyzési procedúra azért elég egyértelművé teszi, hogy az alapító tagok egyesületet kívántak létrehozni, mégpedig mielőbb. Két bíróság sérelmezte az egyesület nevében szerepeltetett "közhasznú" kifejezést, mondván, hogy a nyilvántartásba vétel előtt a jelző használata jogosulatlan. Igaz, a nyilvántartásba vétel egyebek közt éppen a közhasznúság elnyerését célozta. Három bíróság a NOSZA elnevezést is kifogásolta, bár az LB-állásfoglalás megengedi az efféle rövidítések használatát, ha a név nem kizárólag ezekből áll. Az egyik bíróság a "különös tekintettel" szófordulat példálózó jelentését nem ismerte fel, míg egy másik testületnek az "általános szabályok" kifejezés éppen hogy kiterjesztő értelmezésével gyűlt meg a baja. Érdekességként említhető még, hogy mivel az EMLA nem tudta időben beszerezni mind a húsz székhelybefogadó nyilatkozatot, ezt az összehasonlíthatóság miatt egyik kérelemhez sem csatolták - a hiány két esetben fel sem tűnt a hivatalnak.
Az elemzés készítői egy pillanatig sem vonják kétségbe a bírói függetlenséget, a joggyakorlat bizonytalanságát pedig egy másfél évtizedes múltra visszatekintő, gyorsan fejlődő jogintézménynél egy pontig természetesnek is tartják. Csakhogy
a tapasztalt mértékű kiszámíthatatlanság,
kalkulálhatatlanság miatt szerintük már az egyesülési szabadság alkotmányos joga, ezzel együtt a demokrácia minősége is sérül. Madarász Gabriella tanácselnök, az LB Közigazgatási Kollégiumának szóvivője viszont nem tartja különösképpen aggályosnak a helyzetet. Mint kifejtette, Magyarországon mostanra 47 ezer bejegyzett egyesületet tartanak nyilván, melyek kétharmada az utóbbi öt évben alakult, és a kérelmek mindössze egy ezrelékét utasították el. Az eltérő döntések oka pedig az, hogy a jogszabály korszerű és nyitott, de igen szűkszavú. Ennek megfelelően a húsz eljáró bíró közül van, aki csak a minimális törvényi feltételek meglétét vizsgálja, s aztán "virágozzék minden virág", de akad olyan is, aki a tapasztalatai alapján az egyesületeken belüli viták megelőzésére hozza meg a különböző megszorító előírásait. Továbbá - mivel a végzést a társadalmi szervezetek törvényességi felügyeletét ellátó illetékes ügyészség is megkapja - a fellebbezést elkerülendő a bírók a döntéskor az ügyészek várható kifogásaira is tekintettel vannak. Ugyanakkor szerinte a helyzet a rendelkezésre álló jogi eszközökkel kezelhető: e téren az LB eddig több mint száz, elvi éllel megfogalmazott eseti döntéssel se-gítette az alsóbb fokú bíróságok munkáját, és folyamatosan hoznak jogegységi döntéseket is.
Egyelőre mégis úgy tűnik, hogy egységesebb elbírálásra csak kellő energiabefektetéssel, a jogorvoslat során lehet számítani: az ügyeket az egyesület az ítélőtáblák elé vitte, s az eddigi döntések a kérdések többségében az ő álláspontjukat támasztják alá (de például a távszavazás problémájában nem). A civil szerveződések azt szeretnék elérni, hogy az alapokmány és a rendszerváltás emblematikus törvénye alapján biztosított egyesülési szabadság alsóbb fokú ítélkezési gyakor-lata is egy irányba haladjon; hogy a sok ezer bejegyzési procedúra alkalmával összegyűlt tapasztalat a bírósági ajánlások és utasítások megfelelő elkülönítésével hasznosuljon, és nyíljon lehetőség mindarra, amit nem tilt jogszabály; végül, hogy a jogalkalmazó bíróságok kevésbé legyenek aktívak a jogalkotás terén. Az anyagot vitaindítónak szánják a szerzői, a megoldást pedig az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, az LB és az érintettek közötti párbeszédben látják.
Egy másik eset
Egy két héttel ezelőtti döntésből úgy tűnik, a jogalkotási szándék a Fővárosi Bíróságtól (FB) sem áll távol. Március 6-i végzésében ugyanis kimondta, hogy Bőhm András az SZDSZ képviselőjelöltjeként megsértette a választási eljárásról szóló törvényt (ve.), amikor román állampolgárságú magyar fiatalok gyűjtöttek neki kopogtatócédulát. (Egy G. M. nevű illető a különböző kifogásaival eredetileg a választási bizottságnál próbálkozott, de miután az egyszer sem bizonyított állításaival nem ért el semmit, a bírósághoz fordult - a végül célba talált vád már itt jutott az eszébe.)
A bíróság megállapította, hogy Bőhm András az ajánlószelvény-gyűjtés során megsértette a ve. azon pontját, mely szerint a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk a rendeltetésszerű joggyakorlás alapelvét. Érvelésében hivatkozik az alkotmányra (a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam), a nemzetközi jogra (nem derül ki, pontosan mire gondol), és arra jut, hogy az állam belső szuverenitása sérülne, ha a választásokra "külső tényezőnek, államnak, személynek ráhatása, befolyásolási lehetősége" volna. "Külföldi állampolgárok részvétele a választás érdemi részében, az azzal szervesen összefüggő folyamatokban a fenti jogszabályok értelmében kizárt" - szól a verdikt. Az FB elismeri, hogy a tételes jogszabály nem tartalmazza ezt a tilalmat, mégis egy másik vádat (a kérelmező tudni vélte, hogy a szelvények gyűjtői pénzt is kaptak) azért utasított el, mert "a törvényi szabályozás nem terjed ki az ajánlószelvényt gyűjtők esetleges díjazásának tiltására". Az ítélet után Bőhm András nyilatkozataiban felvetette, hogy e logika alapján vajon mi lenne a helyzet a Magyarok Világszövetségének népszavazási kezdemé-nyezésével vagy mondjuk a külföldi kampánytanácsadókkal, de a sor sokáig folytatható: ezek szerint a brit miniszterelnököt is el kellett volna zavarni az MSZP kongresszusáról, és Orbán Viktornak sem lett volna tanácsos a minap Berlinbe utaznia.
Ha az FB logikája helytálló, akkor a törvény alkotmányos mulasztását orvosolni kell, és tényállásait összhangba kell hozni a nemzetközi joggal. Ennek nemes feladatát vállalta át most a bíróság, és - képletesen - beleírt a jogszabályba egy általa hiányolt passzust. Egyúttal megtudtuk, hogy Magyarhon szuverenitását a napokban "három-tíz fő román állampolgár erdélyi fiatal" veszélyeztette, ajánlószelvény-gyűjtés útján. A ve. rendelkezéseiből következően további jogorvoslatnak nincs helye.
