Amíg tavaly a legfőbb reformtéma az egészségbiztosítás átalakítása volt, az év elején úgy tűnt, a viták idén az adóreformról szólnak majd. A miniszterelnök hétfői beszédében 200 milliárd forintnyi köztehercsökkentést helyezett kilátásba, ám arról egyelőre még nem számolt be, hogy ez pontosan miből is jön majd össze. Az SZDSZ ezt kevesli, szerinte 400 is van a rendszerben. Még ha a végén ki is egyeznek döntetlenben, azaz mondjuk 300 milliárdban, ez inkább csak a spórolt pénzecske elköltésének tűnik, semmint az adórendszer alapos átszabásának.
Bár a sajtóban és a politikai kommunikációban leginkább az egyszerűsítés, illetve az általános adócsökkentés jelenik meg hívószóként, egy tetszőleges adórendszer jó tulajdonságait célszerűbb ennél árnyaltabban megközelíteni. Mik lehetnek az adórendszer reformjának legfontosabb szempontjai?
*
Az első kritériumunk legyen az adórendszer gazdasági hatékonysága, azaz: minél kevésbé torzítsa az erőforrások hatékony elosztását. Torzításon pedig azt értjük, amikor egyének az adó hatására megváltoztatják viselkedésüket - erre klasszikus példa az Angliában a XVIII. században bevezetett ablakadó, aminek következményeként az emberek ablaktalan házakat kezdtek építeni. Ez nyilván jóléti veszteséget okozott számukra, amit nem biztos, hogy kompenzáltak a befolyt adóból nyújtott közszolgáltatások. De nem kell ilyen messzire mennünk ahhoz, hogy a gazdasági viselkedést torzító adókra példát találjunk. Magyarországon például a vállalatok által fizetendő innovációs járulék visszaigényelhető, ha azt a vállalat maga is innovációra költi. Sok cégnek, iparágnak azonban - gondoljunk egy élelmiszer-nagykereskedőre - nincs jelentős innovációs igénye; de nem is szívesen hagynák ezt a pénzt az államnál. Ezért mondjuk "Innovációs lehetőségek nb. vállalatomnál" címmel tanulmányt rendelnek egy baráti tanácsadó cégtől, vagy végrehajtanak néhány olyan, innovációnak tűnő beruházást, amiért normális körülmények között valószínűleg nem lennének hajlandók fizetni. Így az erőforrások egy része olyan projektekre pazarlódik el, amikre igazából senkinek nincs szüksége (de pénzt biztosan nem adna érte; és a tanulmányírók is foglalkozhatnának értelmesebb dolgokkal). Mindezek alapján ez a járulék az erőforrások hatékony elosztását megzavaró, torzító és felesleges adónak tűnhet; a vállalati újításokat pedig célzottabb eszközökkel is lehetne ösztönözni.
Ritka persze az olyan adó, amelyik egyáltalán nem torzít (azaz az egyén nem tudja az adófizetési kötelezettséget kikerülni vagy csökkenteni: ilyenek az egyösszegű adók, ezeket azonban elvétve alkalmazzák). A személyi jövedelemadó hatására például - a népszerű nézet szerint - az egyének visszafogják munkakínálatukat. A fogyasztási adók miatt az emberek - talán - kevesebbet fogyasztanak, vagy az alacsonyabb adójú termékből vásárolnak relatíve többet. Az adóztatás tehát szinte valamennyi esetben megzavarja a piaci mechanizmusokat. A kérdés csak az, hogy az így okozott kár mely adók esetében kisebb vagy nagyobb, illetve hogy e károkat ellensúlyozzák-e a más területeken elérhető hasznok. Ha a személyi jövedelemadó például nagyobb mértékben sújtja a magasabb keresetűeket, akkor az ő munkakínálatuk visszafogása nagyobb veszteségeket okoz a gazdaságnak, mintha az alacsonyabb jövedelmű rétegnél lenne arányosan nagyobb az adó és így a visszafogás. (Ehhez azt is feltételeznünk kell, hogy a magasabb jövedelműek termelékenyebbek az alacsonyabb jövedelműeknél.) Ez az érv rendre el is hangzik az egykulcsos személyi jövedelemadó mellett: mivel ma Magyarországon úgymond aránytalanul nagy az adóteher a termelékenyebb munkát végző, magasabb jövedelmű rétegeken - az adóbevallást benyújtók körülbelül fele nem vagy csak alig fizet jövedelemadót -, az egykulcsos adó elvileg e termelékenyebb rétegeket ösztönözhetné több munkára. Ez pedig jót tenne a gazdasági növekedésnek is.
Ez az érvelés azonban több ponton is ereszt. Egyrészt a munka kínálata rendkívül rugalmatlan, vagyis az emberek nem okvetlenül vállalnának több vagy magasabb hozzáadott értékű munkát csupán azért, mert az adójuk csökken. Dolgozni így is, úgy is kell, és az is elképzelhető, hogy egy bizonyos jövedelemszint felett sokan döntenek úgy, hogy akkor sem dolgoznak többet, ha többet keresnének. A gyakorlati kutatások sem erősítik meg egyértelműen az szja-csökkentések gazdaságélénkítő hatását. Másrészt ma Magyarországon a kimutatott jövedelmek gyakran köszönő viszonyban sincsenek a tényleges jövedelmekkel: hogyan is vonhatnánk le így megalapozott következtetéseket a termelékenységről?
A másik, manapság népszerű javaslat, amely a kisebb torzító hatás iránti igénnyel érvel, az áfa emelése (és ezzel párhuzamosan az szja csökkentése). Ez logikusnak is tűnik. Az áfát a torzító hatás szempontjából valóban jobb adónak tartják a személyi jövedelemadónál, mert jelenléte - főleg egységes áfakulcs esetén - sokkal kevésbé érzékelhető (az áfaalanyokon kívül nincs emberfia, aki összeszámolná, hogy egy hónapban mennyi forgalmi adót fizetett). E javaslattal szemben két ellenvetés fogalmazható meg. Az első szerint az áfa-emelés inflációt okoz. Ebben van is valami: az áfaemelés valóban hozhat egyszeri pénzromlást; de ha a jegybank árfolyam-stabilitás iránti elkötelezettsége elég hiteles, akkor ez a várakozásokba nem épül be, így az inflációs pályát nem módosítja jelentősen. (Tegyük még azt is hozzá, hogy ezt a problémát a mostani kormánykoalíció saját maga kreálta saját magának: a Gyurcsány-kormány választások előtti áfacsökkentése oktalanul vágta viszsza e bevételi forrás súlyát a költségvetésben, a Monetáris Tanács kibővítése pedig szintén fölöslegesen ejtett csorbát a jegybank függetlenségén.)
A másik érv szerint a magyar áfaterhelés magasabb az uniós átlagnál, és az áfa súlya a magyar adóbevételeken belül már így is magas (2007-ben mintegy közel 37 százalék volt). Ez is igaz: de én őszintén szólva nem értem, hogy ez miért baj. Hiszen a határon átnyúló áfacsalást elsősorban nem a kulcsok mértéke közötti különbség gerjeszti, az áfa a versenyképességet sem csökkenti.
*
Az adórendszerrel szembeni következő fontos elvárás a méltányosság. E fogalom két értelemben használatos: az adórendszer az azonos helyzetű egyéneket adóztassa azonosan (horizontális méltányosság); a nagyobb teherviselő képességű polgárok pedig a kevésbé tehetőseknél nagyobb mértékben járuljanak hozzá a közterhekhez (vertikális méltányosság).
Noha a méltányosság definíciója önmagában is vita tárgya, nem nehéz a jelenlegi magyar adóztatási gyakorlatból szembeötlő méltánytalanságok sorát előtalálni. Az egyszerűsített vállalkozási adó (eva) okozta kavarról ez a lap két hete közölt cikket (lásd: Fehérebb az orgonánál, Magyar Narancs, 2008. február 7.). Egy másik példánk két főszereplője legyen az asztalos és a mezőgazdasági őstermelő: mivel az őstermelő 7 millió forintos bevételig adómentes, nettó jövedelmükben komoly különbség mutatkozhat - még akkor is, ha a munkájuk is hasonló jellegű, és a jövedelmük is azonos. Ezen esetekben ráadásul nem is adóelkerülés révén, hanem a hatályos jogszabályok szerint jut az egyik adóalany előnyhöz a másikkal szemben. De ugyanilyen méltánytalanság az is, amikor egyének egy csoportja azért tud kevesebbet adózni, mert több lehetősége van az adócsalásra. Magyarországon 2005-ben például az önfoglalkoztatók a jövedelmeket terhelő adók és járulékok alig 4 százalékát fizették be, noha számarányuk az összes foglalkoztatotton belül 13 százalék körüli; miközben nincs okunk feltételezni, hogy az önfoglalkoztatás az átlagnál alacsonyabb jövedelmű csoportoknál gyakoribb lenne, mint a magasabb osztályokban. E példák mind a horizontális méltányosság elvének durva megsértését mutatják.
A vertikális méltányosság megítélése ennél sokkal macerásabb. Mert ha azt ki is mondhatjuk, hogy a magasabb jövedelműek járuljanak hozzá többel a közös kasszához, e többlet ideális vagy elfogadható mértéke már értékválasztás kérdése. Hiszen formálisan a jelenlegi adórendszer - amelyben az adózók fele szinte egyáltalán nem fizet személyi jövedelemadót - akár vertikálisan méltányosnak is értelmezhető; de ugyancsak eléggé méltányosnak minősíthetnénk az egykulcsos adót is (elvégre a magasabb jövedelműek összegszerűen e szerint is többet fizetnének, ha nem is annyit, mint a progresszív rendszerben). Az is nyilvánvaló azonban, hogy amíg a horizontális méltánytalanság legkiugróbb eseteit nem rendezzük, addig nehéz vertikális méltányosságról vitatkozni. A tömeges adóelkerülés lehetetlenné teszi a tisztánlátást: ha a minimálbéresek jelentős része csak papíron az, nincs értelme arról beszélni, mi is lenne a minimálbér méltányos adóztatása.
Az adórendszer megítélésének harmadik kritériuma a politikai felelősség. Az adóalanyoknak képesnek kell lenniük átlátni, hogy menynyivel járulnak hozzá a közösségi szolgáltatások előteremtéséhez és az állam működtetéséhez, hogy ennek tudatában alakíthassák a politikai színteret. A magyar adórendszer ebben sem teljesít jól. Ezt a bírálatot legutóbb Hamecz István, a jegybank volt ügyvezető igazgatója fogalmazta meg a Népszabadságban: ha "(É) az adófizetők kisebbségbe szorultak a választópolgárok között, (É) a választás már nem felelős közéleti szerepvállalás, hanem kívánságműsor".
Végül a jó adórendszer egyik kritériuma valóban az adminisztrációs egyszerűség. Ez egyszersmind az egykulcsos adó melletti leggyakoribb érv is. Ám az egyszerűség inkább azt jelenti, hogy az adókat minél alacsonyabb költségek és adminisztrációs terhek mellett lehessen beszedni, és minél kevesebb lehetőség és ösztönző adódjon az adócsalásra. Az adórendszer bonyolultságát nem a kulcsok száma okozza (aki szerint igen, az most azonnal válaszoljon arra a kérdésre, hogy az adóbevallás 34. sorában található "A tartós adomány visszafizetendő külön kedvezménye" rovatba vajon mit írjak be?), hanem a különböző kedvezmények és jövedelemelszámolási módok. Jelenleg a magyar adórendszerben úgy 30-féle kedvezmény érvényesíthető a személyi jövedelemadónál, és összesen úgy 100-féle adózás előtti eredménycsökkentő, illetve -növelő tétel, valamint adókedvezmény vonatkozik a vállalati nyereségadóra.
Ami pedig az adócsalást illeti: a Nemzeti Bank kutatói szerint az emiatti adókiesés Magyarországon elérheti a GDP 7,5 százalékát, ami több mint a 2007-re várt teljes költségvetési hiány. Persze adócsalás a világon mindenhol van, ám egy tanulmány szerint 29 európai országból Magyarország a 7. az eltitkolt fogyasztás mértékét tekintve - és jó okkal feltételezhetjük, hogy más adónemekben sem állunk túl jól. Kizárt, hogy ez a véletlen vagy a magyar balsors következménye volna. Vannak olyan adózási struktúrák, amelyek kifejezetten ösztönöznek is az adócsalásra. A csalás szankcionálása sem volt mindig következetes, és az utóbbi idők szigorításaiig a lebukás esélye is alacsonynak tűnt - csak emlékezzünk, hányszor szavazott már meg az Országgyűlés moratóriumot a színlelt szerződések büntetésére. Márpedig a kutatások azt támasztják alá, hogy az adóelkerülés nem az adóteher mérséklésétől és a büntetési tételek növekedésétől csökken, mintegy automatikusan. Ezt a hatást a hatékonyabb és célzottabb ellenőrzés képes elérni. Segít az adószerkezet megváltoztatása is: ha például az adókivetés tárgya viszonylag nehezen rejthető el az adóhatóság elől. Ebből a szempontból az ingatlanadó ötlete nem tűnik az ördögtől valónak.
A jó adórendszer kritériumai között nem említettük az újraelosztási, illetve szociális szempontokat. Pedig az újraelosztás egyik legfontosabb csatornája maga az adórendszer. A közgazdászok viszont gyakran nem látnak különbséget aközött, hogy a kormányzat az adórendszeren keresztül, vagy közvetlen transzfereken, támogatások útján végez újraelosztást (sőt, sokan az utóbbit tartják hatékonyabbnak). Ha a kormány - mondjuk az egykulcsos adó bevezetésével - csökkenteni akarja a magasabb jövedelműek terheit az alacsonyabb jövedelműek kárára, akkor ennek nemkívánatos hatásait akár kompenzálhatja is a kiadási oldalon. A kérdés az, hogyan lehet a szociálpolitikai célokat hatékonyabban elérni. Ha például azt gondoljuk, hogy a minimálbéres kereset nem feltétlenül tükrözi az egyének szociális helyzetét, mert sokan a minimálbéres jövedelmük mellett más, adóelkerülő vagy féllegális módon jutnak további keresethez, akkor biztosan nem a minimálbér adómentességére építő szociálpolitika a legcélravezetőbb. Az adórendszerrel kapcsolatban felmerülő koncepciók e kérdéseket nem feszegetik.
*
Nem kétséges, hogy a hazai adóteher túlságosan magas: az új EU-tagok közül egyedül Szlovéniában haladja meg a GDP-arányos újraelosztás a magyarországit. Ez közvetlen összefüggésben áll az ország romló versenyképességével. Maga az adószerkezet sem hatékony; sok momentumában rendkívül méltánytalan, gyakran adóelkerülésre ösztönöz. Ezek ugyanolyan fontos problémák, a megoldásuk azonban politikailag sokkal költségesebb. Míg az érezhető mértékű adócsökkentésnek mindenki örül, egy felesleges adókedvezmény megvonásának mindig vannak vesztesei, akárcsak az adóterhek újraosztásának vagy az adóelkerülés elleni fellépésnek is. A reformkoncepciók a kedvezmények radikális csökkentését irányozzák elő, a nemzetközi példák azonban azt mutatják, hogy e nekibuzdulások gyakran fulladnak ki az adókedvezményekből profitáló érdekcsoportok ellenállásán. És akárhogy csűrjük-csavarjuk is, a kevesebb beszedett adóból a mostaninál kevesebb pénz jutna a nagy szociális ellátórendszerekre. Ennek a politikai következményei pedig felmérhetetlenek. 2010 már nagyon közel van. Lesz-e a kormánynak bátorsága egy több évre előretekintő adóreformot lanszírozni? S ha bátorsága még lenne is, lesz-e vajon hitele a végrehajtásához? A pakliban igencsak benne van, hogy végül megint nem történik semmi.
A szerző közgazdász.
