Magyarországon a rendszerváltás után fokozatosan kialakult az a szakmai konszenzus, hogy meg kell szüntetni az értelmi fogyatékos emberek kényszerű fizikai elkülönítését, azaz ebben is fokozatosan föl kell számolni a szocializmus örökségét. A nagy létszámú bentlakásos, isten háta mögötti intézmények helyett - a nyugat-európai és észak-amerikai gyakorlatnak megfelelően - a településeken belül, normál lakókörnyezetben, legfeljebb 10-12 fős lakóotthonokban kell megoldani a fogyatékosok többé-kevésbé önálló életvitelre is módot adó lakhatását (a probléma hátterét foglalja össze Távol és elzárva című keretes írásunk).
Az elvek 1998-ban meglehetősen progresszív szabályozásban öltöttek testet. A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról alkotott törvény 2010. január 1-jéig adott haladékot a tartós bentlakást nyújtó intézmények fokozatos megszüntetésére. A több mint tíz évvel későbbi határidőre azért volt szükség, mert a nagy intézmények kisközösségeket befogadó lakóotthonokkal való kiváltása - a bevett szakkifejezéssel: az érintettek kitagolása - rendkívül forrásigényes, illetve gondosan meg kell tervezni a változtatás menetét, és az új ellátási formákhoz kapcsolódó szociális szolgáltatásokat (orvosi ellátás, felügyelet, rehabilitáció stb.) is át kell szervezni. A törvény célkitűzéseit a továbbiakban megerősítette az 1999-es Országos Fogyatékosügyi Program, majd ennek 2007-es új változata, továbbá Magyarország 2007-ben aláírta a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezményt is, amelyben szintén vállaltuk, hogy megoldjuk az érintettek közösségbe integrálását.
Tervből valóság
A szép elvi és kormányokon átívelő elköteleződések ellenére a nagy létszámú intézményekben lakók száma azóta sem csökkent: ma is mintegy 16 ezer értelmi fogyatékos és nyolcezer pszichiátriai beteg él ilyen körülmények között. Könnyű volna a változatlanságot pénzhiánnyal magyarázni, csakhogy 1999-2008 között az ország hazai forrásból rengeteget - a Kézenfogva Alapítvány szakértői anyaga szerint 23 milliárd forintot - költött a jogszabály szerint egyébként bezárásra ítélt intézmények korszerűsítésére, felújítására, sőt bővítésére. Ez a hajó tehát elment, ugyanakkor az uniós csatlakozásunk után lehetővé vált, hogy az európai normákkal összhangban lévő kitagolás egyszeri költségeinek legalább egy részét európai forrásokból finanszírozzuk.
A 2004-2006 közötti első Nemzeti Fejlesztési Tervben a nagy intézmények kiváltása még nem szerepelt, viszont a 2007-2013 közötti fejlesztési időszakra vonatkozó Új Magyarország Fejlesztési Tervbe (ÚMFT) már bekerült. A dokumentum egyik prioritása, a humánfejlesztéseket fizikailag megtámogató Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program (TIOP) is tovább viszi a szálat; a gondok szokás szerint a hangzatos céloktól a részletes tervezés felé haladva jelentkeztek. Ekkor ugyanis már színt kellett vallani arról, hogy ki mit gondol "nagy" intézménynek. A kormány által elfogadott, a korábbi általánosításoknál részletesebb TIOP 2007-2008 akcióterv lazított is a feltételeken. Azt ugyan tartalmazta, hogy a kiváltással létrehozott intézményeket a társadalmi integráció érdekében minimum kétezer lakosú települések belterületén, tömegközlekedési lehetőségek közelében lehet létrehozni. De az új lakhatási formák férőhelyszámainál azt írta elő, hogy a fogyatékkal élők esetén 50, pszichiátriai betegek és szenvedélybetegek esetén maximum 100 fő lehet - vagyis a valóban kis létszámú, családias lakhatási formák mellett az újabb nagy létszámú intézmények létrehozását is megengedte.
A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) a témában két pályázatot szándékozott kiírni: a források kisebbik részét a meglévő infrastruktúra korszerűsítésére szánták, hiszen a kitagolás sok évig tartó folyamat, a meglévő intézmények egy része pedig olyan állapotban van, hogy a szakmai minimum eltételek nem teljesítése miatt csak ideiglenes működési engedéllyel rendelkezik. Az NFÜ honlapján 2008 áprilisában megjelent, korszerűsítésről szóló felhívás alapján viszont a maximum 150 férőhelyes szociális intézmények fejlesztésére lehetett pályázni - tehát a már eleve fellazított akciótervben rögzítettnél is lehetett nagyobbakat felújítani. A kötelezően tartandó társadalmi vitán a civil szervezetek tiltakoztak, aminek hatására a kiírást részben módosították. A másik, a tényleges kiváltásra szolgáló 10 milliárd keretösszegű (TIOP 3.4.1 kódszámú) pályázati kiírás tervezete 2009 októberében jelent meg. Eszerint a fogyatékossággal élő, szenvedélybeteg és pszichiátriai beteg ellátottak esetében a 30 ezernél több lakosú városokban legfeljebb 50, egyébként pedig legfeljebb 150 fős új intézményeket lehetett volna létrehozni. A korábban is opponáló civileknél ekkor elszakadt a cérna, és már meg sem próbálták az előző fordulóhoz hasonlóan a létszámplafont legalább 50-re lealkudni (a nemzetközi kutatások egyébként már 30 fő felett nagy létszámúnak tekintik az intézményeket). Az NFÜ honlapján zajló véleményezésen jelezték a kifogásaikat, valamint a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) több tucat hazai és nemzetközi szervezet aláírásával Bajnai Gordon akkori kormányfőnek írt nyílt levélben nyomatékosan kérte: a kormány fejezze be a nagy létszámú intézmények fejlesztését, a pályázatot vonják vissza. A fellépés hatására ez meg is történt, valamint a levél aláírói és az akkori Szociális és Munkaügyi Minisztérium (SZMM) megállapodást írtak alá. Ebben szerepel, hogy a kidolgozandó új pályázatok legfeljebb 12 fős lakóotthonokra fognak szólni, az új pályázat előkészítésében a civilek két delegálttal részt vehetnek, illetve a nyilvánosság a szakmai program formálódását egy külön létrehozott internetes felületen is követheti.
Az apparátus útvesztői
A pályázatok kiírása nagyban függ a tervezetet elkészítő, úgynevezett pályázat-előkészítő munkacsoport (pemcs) működésétől. A pályázat szakmai tartalma lényegében azon múlik, hogy mit főznek ki együtt az NFÜ (pontosabban az ügynökség adott operatív programért felelős szervezeti egysége, jelen esetben a Humánerőforrás Operatív Program Irányító Hatósága - HEP IH) és a szaktárca (a vizsgált kiírásnál akkor még az SZMM) által a 4-8 tagú testületbe delegált tagok. A pályázati felhívás szűkebb keretét, azaz a tényleges mozgásteret adó kétéves akciótervet is ők dolgozzák ki. Az ő feladatuk lett volna, hogy a pályázat az ÚMFT és az operatív program Brüsszellel egyeztetett céljait tükrözze. Ehhez viszont a jelenlegi helyzet fennmaradásában érdekeltekkel is konfrontálódniuk kellett volna - hiszen az évtizedek alatt megkövesedett sajátos belső logika alapján, üzemszerűen működő intézményi rendszertől aligha várható el önmaga készséges fölszámolása. Az emiatti érdekeltségek a pályázati kiírásokhoz fűzött észrevételekben tökéletesen láthatóvá is váltak: a fenntartó önkormányzatok és a bentlakásos intézmények vezetői közül többen még a 150 fős korlátot is kifejezetten kevesellték, és további létszámbővítést szerettek volna elérni, persze nem integrált környezetben (lásd az Akiknek jó így című keretes írást). "Az eltelt 20 év szakirodalmában sehol nem találunk szakmai, gazdasági vagy emberi jogi érvelést a nagy létszámú intézmények fenntartása és továbbfejlesztése mellett. De létezik az a mikszáthi világot idéző kijárós, egymással szövevényes kapcsolatban lévő fenntartói és intézményvezetői réteg, amelyik a saját egzisztenciájába kapaszkodva tartja életben ezt a rendszert, és ehhez a mai napig asszisztál a szociális igazgatás összes szereplője - mondta még tavaly tavasszal, az akkor éppen újraindult előkészítés idején Bugarszki Zsolt, az ELTE Szociális Munka és Szociálpolitika Tanszékének oktatója. - Tudják, hogy nem lehet már ötvenes évekbeli szlogenekkel operálni, mert akkor nem lehetne megindokolni, hogy miért tetszettek aláírni az ENSZ-egyezményt, miért kellett esélyegyenlőségi törvényt alkotni, miért írnak ki pályázatot a kitagolásra. Még sincs explicit, a felszínen zajló, tudományos értelemben vett és a közvéleményt megcélzó kommunikáció, ehelyett Magyarországon relativizálódtak a kifejezések. A rehabilitáció tudja azt jelenteni, hogy emberek évtizedekig egy intézetben laknak, ahonnan csak a temetőbe vezet út. Angol nyelvű előadásokat lehet tartani, tökéletes ppt-fájlokat lehet készíteni az integráció és normalizáció szavakkal, ami nálunk az újabb nagy létszámú intézmények építését is tudja jelenteni. A kitagolást húsz éve mindenki nagyon szeretné, tényleg már csak az a kérdés, hogy akkor miért nem kerül rá sor."
A kitagolás kérdésében az egyik főszereplő, a szaktárca sem volt egységes, hiszen a fogyatékosügyi reformért és a meglévő ellátásokért más-más szakfőosztály a felelős. Mivel a kitagolásról sosem született stratégiai (összkormányzati) döntés, a tárca képtelen volt kizárólag a fogyatékosok érdekeit képviselni. "A fogyatékosságügyben sokkal előrébb tart a szabályozás, de a fogyatékosok intézményei csak egy szeletét jelentik a teljes szociális területnek. Egy tárcának mérlegelnie kell, hogy persze, radikális változásokat kell elérni az egyik területen, de közben ugyanúgy felelős a teljes, 80 ezer felnőttet és több mint 10 ezer gyereket ellátó intézményi struktúráért is. Mindenki próbál pénzhez jutni, miközben itt állunk egy peták hazai forrás nélkül" - magyarázta a Narancsnak még a kormányváltás előtt Drosztmérné Kánnai Magdolna, az egykori SZMM uniós pályázatokért is felelős tervezési és fejlesztési főosztályának szakmai főtanácsadója, az akkor éppen működő pemcs tagja. A korábban már említett - sokmilliárdnyi, a Belügyminisztérium, majd az önkormányzati tárca által a meglévő rendszer konzerválására cél- és címzett támogatások formájában szétosztott - hazai források 2006-ban megszűntek, miközben a szociális tárca feladatává vált az infrastruktúra rendben tartása. Erre pedig egyetlen helyről volt pénz: az ominózus uniós keretből, amely azonban - mivel a teljes hétéves ciklusra áll rendelkezésre - végső soron kevesebb is, mint a korábbi hazai forrás. "Az volt a szakmai dilemma, hogy radikálisan javítsuk egy kisebb célcsoport helyzetét, és ezzel elindítsuk az uniós irányokhoz is kapcsolódó intézményi reformot, vagy a szűkös forrásokból inkább sok ember kisebb életmódjavítását finanszírozzuk. Így született meg a részleges kitagolásról szóló kompromisszum" - mondta a volt főtanácsadó.
Kétségtelen, hogy az új lakhatási formákra sem a hazai jogszabályok, sem az állami-önkormányzati finanszírozási rendszer nem készült fel. Az engedélyeztetési eljárásoktól a differenciálatlan szolgáltatásokig és a fedezetükig minden a régi, nagy intézményi szisztémára van - és arra sem túl jól - megalkotva.
Bot a küllők között
Ezek megváltoztatása nélkül a létrehozandó új lakhatási formák fennmaradása valóban eléggé bizonytalan volna. Emellett az átállásnak is van egyszeri költsége, hiszen két-három évig párhuzamosan kell mindkét hálózatot fenntartani. Sőt még azt sem lehet tudni, hogy a sok kicsi fenntartása az összes költséget és hasznot figyelembe véve végül is többe vagy éppen kevesebbe kerül, mint a kevés nagyé. (A súlyosabban fogyatékos emberek integrálása drágább, és az is egyértelmű, hogy a minimumfeltételek mostani be nem tartása a legolcsóbb.) Egy sor olyan kérdés, amire nincs válasz, és komoly kormányzati eltökéltség nélkül soha nem is lesz. Az elkötelezett szakmabelieket és a civil szervezeteket viszont mindez nem hatja meg, hiszen pontosan tudják: az uniós forrás adta egyszeri lehetőség kihasználása nélkül a kitagolást újabb évekig-évtizedekig el lehet felejteni. És van pozitív előkép is: a gyermekvédelem területén az "intézménytelenítés" 1997-ben kezdődött, és sikeresnek mondható: tíz év alatt a nagy intézmények többségét megszüntették. A jogszabályok, a fejlesztési terv és a nemzetközi kötelezettségeink alapján a fogyatékos személyek esetében is világos a szakmai irány: talán ideje volna kidolgozni a szükséges szakpolitikai tervet.
Ugyanakkor a másik főszereplő, az NFÜ sem csak az objektív lebonyolításért felel, hanem az adott terület szakmai minőségéért is. Ezért az általa jelölt elnökön kívül delegálhat a pemcs-be ún. IH-tanácsadót is, aki a szaktárca sokszor széthúzó, az alá tartozó részterületek eltérő érdekei miatt gyakran eltorzuló javaslataival szemben az EU normáinak megfelelően a társadalom érdekeit képviseli. Az intézményi korszerűsítést előkészítő pemcs-ben az IH-tanácsadó 2009-ben Bugarszki Zsolt volt, aki az évek óta zajló kettős beszédhez és a minisztérium hintapolitikájához nem kívánt asszisztálni. Véleményét a pemcs ülésein is elmondta, majd a reakciók után - "Zsolt, le kellene szállnod a földre, ez a mai magyar realitás, csak a nagy létszámú intézmények működőképesek" - jelezte, hogy a társadalmi vitánál fel fogja hívni a civil szervezetek figyelmét a szakmai ellentmondásokra. A kitagoláson dolgozó pemcs másik IH-tanácsadója Sziklai István volt, aki korábban az SZMM munkatársaként a pályázat keretét adó operatív program tervezésében is részt vett. A szakmai fordulatot (hogy ti. a kitagolás eredeti terve a nagy intézmények megmaradásával az ellentétébe fordul) szintén elfogadhatatlannak tartotta, de a kiírás megvétózását ő sem vállalta (a pemcs-ben nincs szavazás, hanem konszenzussal kell elfogadni a szövegtervezetet). Egy vétónak ugyanis megvan az a kockázata, hogy az erre a területre szánt forrásokat a kormány átcsoportosíthatja - márpedig a semminél valóban jobb, ha a meglévő intézményeket csinosítgatják. A forráselvonás pedig korántsem pusztán elméleti lehetőség. A pályázói érdektelenség miatt éppen ez történt a közintézmények akadálymentesítéséről szóló pályázatnál: a forrásokat áttették a Gazdaságfejlesztési Operatív Programba. Nota bene: a kitagolásra rendelkezésre álló pénz korábban éppen azért csökkent, mert abból különítettek el az akadálymentesítésre is.
Túlzás volna ugyanakkor azt feltételezni, hogy az efféle "félrecsúszásokat" az intézményes működés úgymond magától korrigálja. Az általunk megkérdezett egykori IH-szakértők nem tudták megmondani, vajon miért éppen őket kérték fel az adott feladatra, majd azután miért nem hívták őket többé, továbbá a felkérésekre vonatkozó NFÜ-eljárásrend sem ismert. Ha éppen más ül az adott pemcs-ben vagy nem elég hangosak a fogyatékosokat képviselő civil szervezetek, már javában épülnének az új mamutintézmények (a pályázat-előkészítés menete nem nyilvános). Mindenesetre ekkor úgy tűnt, sikerült a káros folyamatot megállítani, és adott a lehetőség az európai pénzek európai normáknak megfelelő felhasználására. Ám a pályázat azóta sem jelent meg. Csaknem másfél éve, túl egy kormányváltáson is, a magyar államigazgatás még mindig ugyanazokat a köröket futja: a pályázat előtt álló akadályok nem változtak, elhárításukra szintúgy nem mutatkozik képesség. (Cikkünk következő részében ezeket vesszük sorra.)
Távol és elzárvaA probléma gyökere az ötvenes évekbe nyúlik vissza, amikor is az "új társadalom" számára értéktelen, értelmi fogyatékosoknak minősített, halmozottan fogyatékos vagy mentális problémával élő embereket kitelepítették az ország peremvidékein lévő kastélyokba, kúriákba, volt laktanyákba. A helyzet azóta sem javult, csak az elkülönítés mechanizmusai változtak: központi ukáz helyett immár a fogyatékos személy családjának kell lehetetlen döntést hoznia. Például gyermekét az egyik ilyen távoli és zsúfolt intézetbe küldi, ahol esetleg a sajtótudósításokból sejthető - de zártságuk miatt persze alig bizonyítható - rettenetes viszonyok uralkodnak, és ahonnan ő nagy valószínűséggel már sosem tér haza. Vagy az egyik szülő otthon marad a fogyatékos gyermekével, azaz elveszíti a munkáját, a család jó eséllyel elszegényedik, a tartós elszigetelődés és a belső konfliktusok állandósulása pedig biztosra vehető. Jól érzékelteti a bentlakásos otthonokkal szembeni averziókat, hogy az érintett családok háromnegyede még így is inkább az önkéntes bezárkózást választja (a témáról részletesen lásd: Az elzárás politikája, Magyar Narancs, 2009. november 19.). A rendszerváltás óta létrejött ugyan néhány lakóotthon, de ezek - a Soros Alapítvány programjában megvalósult kivételeket leszámítva - általában nem integrált lakhatást biztosítanak, hanem a meglévő intézmények udvarán, padlásterében alakítottak ki kisebb létszámú helyiségeket; s így a kedvezőbb körülmények inkább a jutalmazás-büntetés eszközeiként funkcionálnak. A tömegintézményekben átlagosan százharmincan élnek, de van 700 fős komplexum is, és mindössze a lakók egy százaléka él 20 főnél kisebb intézményben. A legsikeresebben Budapest deportál: egy kivétellel valamennyi intézménye a várostól 200-300 kilométerre található. Ha a családtagokhoz közel, normál lakókörnyezetben, lakásokban, családi házakban lehetne megoldani a fogyatékos emberek lakhatását, és ott kaphatnák meg a szükséges, egyénenként különböző szociális szolgáltatásokat, az a közhiedelemmel ellentétben nem "csak" emberiességi okból volna előrelépés. Ez volna az egyik legfontosabb feltétele annak, hogy idővel esélyük legyen a nyílt munkaerőpiacra kilépniük, ami Nyugat-Európában és Amerikában teljesen természetes, sőt akár pusztán makrogazdasági szempontból is magától értetődik. Az integrációnak a társadalom mentális állapotára gyakorolt hatásáról, a toleranciának az élet minden területén hasznosuló fejlesztéséről már ne is beszéljünk. |
Akiknek jó ígyA jelenlegi intézmények vezetői - mint általában az adott struktúra alkotói - kevés kivételtől eltekintve nem partnerek a számukra presztízst és hatalmat biztosító szisztéma megváltoztatásában. Az intézményeket fenntartó megyei önkormányzatok létének pedig mára az egyik legfontosabb fundamentuma a különböző szociális, oktatási és kulturális intézmények működtetése, mely hálózat amputálásában így szintén aligha érdekeltek. Ehhez jön még az a tény, hogy a bentlakásos intézmények nagy része a foglalkoztatási problémákkal leginkább sújtott régiókban - Észak-Magyarország, Észak-Alföld, Dél-Alföld, Dél-Dunántúl - található, ahol ezen intézmények az ott dolgozóknak stabil munkahelyek, ezáltal a lokális társadalmi béke zálogai (az intézmények történeti és szociológiai hátteréről lásd: Verdes Tamás: A ház az intézet tulajdona, Esély, 2009/4.). Azok az intézményvezetők és fenntartók pedig, akik legjobb meggyőződésük szerint mégis támogatnák a kitagolást, érthetően félnek a bizonytalanságtól: a leendő struktúrának hiányzik a jogszabályi alapja, nem látszik a finanszírozás, a megfelelő személyi és tárgyi feltételek biztosítása, továbbá az átállás szakmai megalapozása. |
(A cikk elkészültét a Társaság a Szabadságjogokért [TASZ] jogvédő szervezet Oknyomozó programja tette lehetővé.)
