A demokrácia lényege a szabad politikai verseny, és nem a megegyezések erőltetése. Éppen ezért tartja a konszenzuskényszerre szorító kétharmados törvények jelenlegi rendszerét abszurdnak Sólyom László, az Alkotmánybíróság volt elnöke, nemzetközileg elismert jogászprofesszor. Úgy véli, a rosszhiszeműségre és kölcsönös vádaskodásokra épülő politika ugyanakkor sehová nem vezet, s előbb-utóbb maga alá temeti azokat, akik képtelenek e gyakorlattól megszabadulni.
Sólyom László: Az biztos, hogy idealistán gondolkodtunk a jövőről 1989-90-ben, de visszatekintve nagyon sokra becsülöm az akkori naiv, nem elemző, eszményített, voltaképpen ideologikus jövőképet. Ez sok embert megérintett, sőt cselekvésre indított. A legszebb emlékeim a kerekasztal-tárgyalások előtti időkből valók: soha annyi egyenes, jó szándékú és bátor emberrel nem találkoztam, mint akkor. Nem osztom tehát azt a véleményt, hogy nálunk a rendszerváltás a társadalmat hidegen hagyta volna. Igaz, hogy a lelkesedés nem sokáig maradt meg: ezek az emberek idővel a háttérbe szorultak, sokan csalódtak is, és átadták a helyüket azoknak, akik a politikát hivatásul vagy megélhetésül választották. Mondok egy példát az eszmék hatására. Akkoriban komolyan gondoltuk az Európába való hazatérést. Ennek folytán mindenki európai módon akart viselkedni, s ezzel bizonyítani, hogy valójában mindig is a Nyugathoz tartoztunk, amelynek értékeit, íme, az elmúlt negyven évben is megőriztük. Több külföldi politológiai munka hivatkozik a kilencvenes évek elején magyar országgyűlési képviselőkkel készített interjúkra, akik elmondták, hogy egyes dolgokat azért nem mernek megtenni, mert úgy vélik, az nem volna európai. Ez az igényesség mintha eltűnt volna.
MN: Mikor érezte először, hogy a gyakorlat nem az önök hajdani elképzeléseit igazolja vissza?
SL: Annyira nem voltam politikusalkat, hogy már az meglepett, amikor a kerekasztal időszakában az ellenzéki pártok elkezdték egymás között a hatalmi harcot. Amikor már esély nyílt arra, hogy valamelyikük hatalomra kerül, mindegyik párt annak a jövőnek kezdett dolgozni, amit magának képzelt el. E tapasztalatok nagyban hozzájárultak ahhoz, hogy 1989 nyarán megkezdtem a kivonulást a politikából. Legföljebb azt tudtam elképzelni, alkotmánybíró leszek, mert az autonóm terület. Különösen a politikai harc során alkalmazott eszközök ráztak meg: az a hihetetlen méltánytalanság, amivel a felek egymást kezelték. Ekkor kezdődött az antiszemitázás, a kommunistázás, a nemzet vagy a demokrácia kisajátítása a saját párthívek számára. Az öv alatti módszerek vezettek oda, hogy oly sok tisztességes ember fordított hátat a közéletnek. Ha elfogadom is, hogy mindez együtt járhat a politikával, akkor is az a véleményem: a magyar értelmiség levizsgázott. Legrosszabb reflexei kerültek elő. Az ellenség elvakult üldözése sokszor az ötvenes évek újságjait idézte fel bennem. Volt még egy elkeserítő tapasztalatom, amiről eddig nem beszéltem, de most már talán nem sértek vele senkit: a jobboldal mérhetetlen felkészületlensége. Bizony, üresek voltak a fiókok, nem rejtőztek bennük a nagy művek kéziratai, amelyeket a kommunisták nem engedtek kiadni. A baloldalon sem volt koncepció; de az a magyar társadalomban még évtizedekig megélhet a rutinból. Az európai rendszerváltások nagy dilemmája az volt, hogyan egyeztethető össze a korszerűség azzal, hogy a demokrácia "helyreállításához" szükségképpen negyven évvel ezelőtti kapcsolódási pontokat és viszonyítási alapot kellett keresni. Más azonban egy, a jövőre nézve is ígéretes megoldás beágyazása a hagyományba, és más az emlékekre és nosztalgiára való hagyatkozás. Az előbbire - sikeres - példa a hagyományos magyar parlamentáris kormányzás újjáélesztése, amely 1946-on át 1848-ra nyúlik vissza. Viszont az ún. történelmi pártok sok megnyilatkozását az utóbbihoz sorolom.
MN: Az ön által említett naivitás mennyiben befolyásolta a jogalkotást? Lát-e tíz-egynéhány év után olyan pontokat, amelyeket időszerű lenne a mai realitásokhoz igazítani? Hogy egy örök témával példálózzak: a pártfinanszírozás szabályozását nem volna-e ideje megváltoztatni?
SL: 1989-ben eleve kettéváltak a tárgyalások. Egyrészt az volt a kérdés, hogy a közelgő szabad választásokon hogyan szerezhetnének legalább reális esélyt az új pártok. A kampányhoz már akkor is sok pénz kellett. Az MSZMP pedig taktikázásba kezdett: mindenkit elismert támogatandó formációnak, majd - a kormányon keresztül - csekély összegeket juttatott. Tíz ember összeállt, pártot alapított, és arra már lehetett egy Wartburg-kiutalást kapni, hiszen pártautóra szükség van a demokráciához. Szétaprózni és koncot dobni - miközben folytak az emlékezetes vagyonkimentési botrányok. Az MSZMP nem volt hajlandó elszámolni a vagyonával, s ez az utódpárt idején különböző törvények, számvevőszéki jelentések és alkotmánybírósági határozatok közben lassan érdektelenségbe süllyedt. A jövőre nézve azonban a pártok már akkor megállapodtak a mai költségvetési támogatás rendszerében, amelyben a pártpénzügyek nyilvánosságának elve és gyakorlati átláthatatlansága egyaránt benne van. Feltételezem, hogy az elmúlt években számos közéleti botrány mögött valóban pártpénzmozgások álltak. Maga a pártfinanszírozás ugyanakkor mindenhol megoldhatatlan feladat. Ez persze nem azt jelenti, hogy a szabályozáson nem lehetne vagy kellene finomítani; főleg a pénzügyek nyilvánossága és az esélyegyenlőség területén.
MN: Vagyis az alapelvek rendben vannak, az esetleges részleteket pedig koronként kell a valósághoz igazítani? Áll ez általában az alkotmányra is?
SL: Persze. Egy alkotmányt, főleg ha sokáig él, időnként módosítani kell. Új alkotmányra azonban csak olyankor van szükség, ha az alkotmány identitását kell megváltoztatni. Ekkor az alkotmány újnak minősül, még ha formailag csupán módosították is: a mi alkotmányunk a példa erre. Az alapos korszerűsítésre az én példaképem a svájci alkotmányrevízió. Lassan, több évtized alatt végezték el: kivettek egy fejezetet, újraszabták, visszatették, s maga az alkotmány mindvégig szilárdan állt, voltaképpen észrevétlenül modernizálták. Csakhogy ezt a folyamatot komoly elméleti munka előzte meg. Nálunk viszont kampányszerű felbuzdulásként jön elő a téma. 1994 és 1998 között például rengeteg pénzt áldoztak az új alkotmány előkészítésére: több száz tanulmányt írattak. Végül semmi nem lett az alkotmányból, és az elmélet számára is alig maradt tanulság. De ha meghozták volna az új alkotmányt, nem hiszem, hogy érezhető hatása lett volna: újat nemigen lehet mondani a jelenlegi alkotmányhoz képest; az alkotmány azonossága nem változott volna. Minden ilyesfajta akció a politika nyilvánvaló pótcselekvése.
A konkrét esetre, a pártfinanszírozás esetleges reformjára viszszatérve: erre tett kísérlet a pártok körüli alapítványokról szóló új törvény is. Ez újabb lehetőség a pénzszerzésre. Ami rendben is volna, ám a törvényhozásban bent lévő pártok nagyon sokat adnak maguknak, míg a többieket mostohán kezelik. Ez pedig a status quo fennmaradását segíti. Kíváncsi vagyok, az Alkotmánybíróság hogyan határoz a törvény sorsáról. A kérdés komoly: a pártok esélyegyenlőségének alapelvéről van szó. A demokrácia ma a pártok uralmát jelenti, hiszen a rendszert pártok működtetik. Ez egyébként nem új jelenség, az ezt leíró első klasszikus munka éppen száz éve, 1903-ban jelent meg. A párturalom azért elviselhető, mert négyévente választások vannak, s a pártok szabadon versenyeznek egymással. Ezért mindig fenn kell tartani az új alapítások és az újrakezdés esélyét.
MN: Ha ön még alkotmánybíró volna, miként határozna?
SL: Az esélyegyenlőség erősítése mellett volnék. A politikai élet trendjei változók: az, hogy most a kétpártiság felé haladunk, nem jelenti azt, hogy ez így is marad. Ahogy a tömegpártok helyébe választási pártok léptek, jöhetnek újfajta pártok is. Vagyis nyitva hagynám a kapukat a változás lehetősége előtt. A választók pedig eldönthetik, mi a jobb nekik.
MN: Az utóbbi öt évben egyre többet hallani a konszenzusos demokrácia végéről s ennek borzasztó következményeiről.
SL: Ugyan miért kellene mindenáron konszenzus egy demokráciában?
MN: Például a kétharmados törvények rendszere miatt, ez ugyanis a kölcsönös és józan belátás képességére épít. A politikai szereplők konszenzusra szorítása mennyiben az adott kor, azaz 1989 terméke? Mondjuk, az attól való félelemé, hogy az MSZMP túl erős marad, s jobb, ha az ellenzék a tárgyalásokon eleve fékeket épít az alkotmányba?
SL: Az 1989-es szocialista alkotmánykoncepció vezette be az alkotmányerejű törvény fogalmát, az állam egyes alapintézményei szabályozásának részletezésére. Az alkotmányerejű törvény elfogadásához az összes képviselő kétharmadának szavazata kellett. Ilyen törvény szólt volna az alapvető jogok legfontosabb biztosítékairól és korlátozásuk módjáról is. A kerekasztal csak arról tárgyalt, mely intézmények részszabályai kerüljenek alkotmányerejű törvénybe - például a képviselők jogállása vagy az állami tulajdon. Döbbenetes, hogy az az előírás, amely szerint az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat kizárólag alkotmányerejű törvény állapíthat meg, 1989. szeptember 4-től kezdve jelent meg munkaanyagként szolgáló minisztériumi szövegtervezetekben, anélkül, hogy a változás a kerekasztal-tárgyalásokon szóba került volna. Pedig jószerivel nincs olyan területe az életnek, ami ne érintene alapjogot; vagyis e szabály alapján az ellenzék gyakorlatilag minden kérdésben vétójogot kapott. A kormányozhatóság érdekében ezen változtatni kellett. Bár ahogyan ez módosult, az végképp nem volt konszenzusos módszer. Antall József és Tölgyessy Péter összeült és megkötötte a paktumot, amiről pártjaik sem tudtak, nem is szólva a többi parlamenti pártról. Antallt a saját pártja felelősségre akarta vonni, koalíciós partnerei a kormányból való kilépéssel fenyegetőztek. Nem látták, hogy ez döntő jelentőségű esemény volt, amit én mindmáig Antall József egyik legnagyobb tettének tartok. Antall és Tölgyessy kompromisszuma egy álkonszenzusos, a kormányzást ellehetetlenítéssel fenyegető helyzetet oldott meg; valójában helyreállította a normális parlamentáris rendszert. A paktum szövege egyébként a szabályt a szocialisták nyakába varrja, s valószínű is, hogy akkor már ők látták szükségét egy ilyen biztosítéknak. Antall József adott egy személyi pozíciót, egy alkalommal átengedte a köztársasági elnök tisztségét az ellenzéknek, s cserébe egy mindenkorra működőképes alkotmányos struktúrát kapott. A megegyezés lényege az volt tehát, hogy meghatározott intézményekre és csak néhány alapjogra redukálja az - immár átkeresztelt, alkotmányi rangjukat elvesztő, továbbá csupán a jelen lévő képviselőket számításba vevő - "kétharmados" törvények körét. A kétharmados törvények alkalmazási körét azután az Alkotmánybíróság értelmezése tovább szűkítette - legalábbis az én időmben. Azzal ugyanis semmi baj, ha az ún. organikus törvényeket kétharmados többséggel hozza meg az Országgyűlés. De hogy egy állami szerv vagy egy alapjog minden részletszabályához is kétharmad kelljen, az abszurd. Ez a szisztéma zsarolási eszköz a mindenkori ellenzék kezében, amivel az rendszeresen él is. Vagyis nem látom, miért lenne a kétharmados törvények túlhajtott rendszere az alkotmány dicsérendő eleme, mint az úgynevezett konszenzusos demokrácia biztosítéka. A demokráciának nem az a lényege, hogy mindenáron konszenzus legyen, hanem az, hogy politikai verseny legyen. Aki a többséget a választásokon megkapja, az kormányoz. Konszenzus a demokráciában egy dologhoz kell: az alkotmányhoz. Azt valóban az alapértékekben és a politikai berendezkedésben való közmegegyezés élteti és legitimálja. Ezért mindazoknál a törvényi rendelkezéseknél, amelyek ennek az alkotmányi alapvető egyetértésnek a körébe vonhatók, jogos megkövetelni az ellenzék hozzájárulását is. Tartozzon kétharmados törvényre például a rendőrség vagy a fegyveres erők feladatának meghatározása, a velük való rendelkezés, tevékenységük korlátai és hasonlók - de miért kellene ahhoz konszenzus, hogy milyen a sapkán a zsinór? Ám a jelenlegi értelmezés szerint ha egyszer (véletlenül) bármi lényegtelen rendelkezés kétharmados törvénybe került, azt már csak minősített többséggel lehet megváltoztatni - így a sapkazsinór színét is. A kétharmad a maga konszenzuskényszerével politikai fegyverré vált. Volt eset, amikor az ellenzék hangoztatta is, hogy teljesen egyetért a törvényjavaslattal, de egyéb politikai sérelmei megtorlásaként mégsem szavazza meg.
MN: Vagyis nem a józanságra szorít, mint azt esetleg jóhiszeműen feltételezték annak idején.
SL: Nem bizony. A kétharmados kérdések körét ráadásul nem elvi alapon határozták meg az 1990-es MDF-SZDSZ-paktum megkötésekor. Például az élethez való jog, a személyi szabadság (a habeas corpus), a méltósághoz való jog nem tartozik konszenzusra, mint ahogy a tulajdonhoz való jog sem, míg az előbbiek fontosságához nem mérhető médiatörvény igen. Vagyis maga a megegyezés nagyon is az adott kor aktuálpolitikai lenyomata.
MN: Nem volna ideje felülvizsgálni a rendszerváltozás eme "termékét"?
SL: Nem hiszem, hogy bárki megváltoztatja, mert mindenki arra gondol, milyen jól jön ez ellenzékben. Ráadásul ezeket a törvényeket csak alkotmánymódosítással lehet kiemelni a kétharmados körből, ami újabb biztosíték arra, hogy minden marad a régiben. A helyzetet alkotmánybírósági értelmezés oldaná csak, hogy tudniillik mi az, ami feltétlenül e körbe tartozik. Ezt én a fenti elvi alapon szűkíteném; de erről a bíróságon belül is mindig nagy viták voltak.
MN: Az ön által vezetett Alkotmánybíróságra bevett jelző lett az "aktivista", amely a törvényeket nemcsak értelmezte, de lényegében alkotta is. Az ön után következő, Németh János elnökölte testület felfogása eltérő volt. Szükségképpen alakult ez így?
SL: Németh János maga hirdette meg és mondta első interjúiban, hogy ők sokkal inkább ragaszkodni fognak a törvény betűjéhez, és az aktivizmussal - az első Alkotmánybíróság munkásságát csak az egyszerűség kedvéért jellemezzük így, mert ez sokkal összetettebb fogalom - fölhagynak. Ez így is történt, de hát megváltozott a kor: más egy alapító időszak, amikor mindent föl kell építeni, és más az, amikor egy már működő rendszerben kell dolgozni. Valamit azért hadd mondjak az "aktivizmusról": nem úgy kell ezt elképzelni, hogy fölkelek reggel, és azt mondom, na, én aktivista leszek. `szintén szólva nem tudom, a frissen megválasztott alkotmánybírák közül tudta-e valaki, mit jelent aktivista alkotmánybírónak lenni. Még annak tisztázásához is hosszú idő kellett, mit jelent alkotmánybírónak lenni. Az első év tele volt erről szóló belső vitákkal. Mindenki lázasan olvasott és próbált tájékozódni. És közben persze jöttek az ügyek, köztük az ország sorsát meghatározó, politikai súlyú döntések, és tudható volt, hogy a rendszerváltás alapkérdéseiről kell határozatokat hoznunk. Az alkotmány nagyon vázlatos volt - vagyis iszonyatos felelősség nehezedett ránk. Úgy éreztem, a felelősségvállaláshoz nem elég a felelősséget csupán felismerni, hanem előkérdések sorát kell tisztázni, köztük értékválasztásokat. Amikor például a halálbüntetés alkotmányosságáról szóló első előterjesztéseket tárgyalni kezdtük, egyikünk sem gondolta, hogy ebből a "láthatatlan alkotmány" lesz - amit azóta a nemzetközi irodalom is aktivista credónak nevez. Egyszerűen el kellett gondolkodni a probléma horderején: hogy jövök ahhoz mint Alkotmánybíróság, hogy élet és halál fölött döntsek? Miért nem a parlament dönt erről? Melyikük döntéséhez milyen indokok szükségesek? Az Országgyűlés bármilyen - praktikus, érzelmi vagy napi politikai - alapon eltörölheti és vissza is állíthatja a halálbüntetést. Az Alkotmánybíróságnak azonban elvi indokokat kell felmutatnia. S így jutottam oda, hogy a halálbüntetés megengedhetőségénél a jog határairól van szó: mi az, ami fölött az állam és a jog már nem rendelkezhet? Az ember élete és eredendően egyenlő méltósága. A láthatatlan alkotmányt az ilyen elvek rendszere alkotja, s ez emeli szilárdan az alkotmányosságot a politikai érdekű törvényhozás fölé. Hasonlóképpen szükséges volt más kérdésekben is az elvi alapok tisztázása és persze a gyakorlati következmények levonása. Ennek vállalása tette azzá az első Alkotmánybíróságot, ami lett. A rendszerváltás szakirodalma aszerint osztályoz, hogy valamely országban a parlament, az államelnök, az alkotmánybíróság, a hadsereg vagy e tényezők valamely kombinációja játszotta-e főszerepet. A dél-afrikai rendszerváltozásban például az alkotmánybíróság és a parlament vitte a prímet. Magyarországot azonban annak példájaként említik, ahol az Alkotmánybíróság volt a rendszerváltás húzóereje. A mi "aktivizmusunk" tehát a kor terméke is. Egy konszolidált periódus alkotmánybíróságának nyilvánvalóan nincs ilyen szerepe, s rá az örökölt elvek finomítása marad.
MN: A modern demokráciákban a végrehajtó és a törvényhozó hatalmi ág mindinkább összefonódik. E tendencia mennyiben növeli a bírói hatalom, az alkotmánybíróság felelősségét?
SL: Rendkívüli mértékben. Azt mondtuk alkotmánybíróként: a bírói függetlenség lényege, hogy a bíróság maga értelmezi a jogot, és ezt nem lehet rajta számon kérni. Végső soron a bíró mondja ki, mi a jog. Az pedig, hogy az alkotmánybíróságok pozitív jogalkotók, Nyugaton tankönyvi tétel. Mi persze nem tankönyvből tanultuk, félig ösztönösen mentünk ebbe az irányba. Egyébként rendkívül érdekes kérdés, hogy a bírói törvényhozás hogyan változtatja a demokratikus viszonyokat. A bíróság ugyanis nem demokratikus szervezet.
MN: Nem beszélve az alkotmánybíróságról.
SL: Az végképp egy arisztokratikus testület, persze ezt a szót most nem államtani értelemben, hanem a szemléletesség kedvéért használva. De egy média- és párttársadalomban már nem arról van szó, mint Rousseau elképzelte, hogy összejövünk a tölgyfa alatt, és kimondjuk a közakaratot. Vagyis olyan ellensúlyra, mint a bíróságok és az alkotmánybíróság, figyelembe véve a demokrácia mindig fenyegető elfajulásait, valóban szükség van.
MN: Ez azt feltételezi, hogy ezeken a helyeken csak makulátlan emberek ülhetnek, ami újabb kérdéseket vet föl. Például ki dönti el valakiről, hogy feddhetetlen, arról nem is beszélve, mi a garancia a makulátlanságra?
SL: Ez a demokratikus rendszer politikai működtetőire hasonlóan igaz kell hogy legyen.
MN: Igen, de a politika szereplőinek az elkötelezettségével mindenki tisztában van. A helyzetet tovább bonyolíthatja, hogy bár a bírói hatalmi ág független a politikától, a bíróság és az ügyészség sokak szerint politikailag elfogult. Önöket is vádolták politikai részrehajlással, amikor egy-egy döntést úgymond túl korán vagy éppen túl későn hoztak meg.
SL: Az igazságszolgáltatás politikai bírálata nagyon káros. Kár, hogy erre már olyan abszurd következmények figyelmeztetnek, mint például hogy a Legfőbb Ügyészség rágalmazásért perli a külügyminiszter-pártelnököt. A politikus azonban tényleg nem mondhat olyat, ami miatt most perel az ügyészség. A stílus maga a politika; s a stílus romlása tény. Még alkotmánybírósági elnök voltam, amikor nemegyszer megállítottak az utcán azzal, hogy borzalmas, ami a parlamentben folyik, tegyek már valamit. Ebben a gesztusban - a megmosolyogtató naivitással együtt is - tetten érhető az emberek azon elvárása, hogy komoly helyeken méltósággal kell viselkedni. Ez nem ájult tekintélytisztelet, hanem annak az igénye, hogy a politika adjon végre magára.
MN: Abban a légkörben, ami az utóbbi fél évtizedet jellemzi, különösen nagy az esélye, hogy a politika olyan szinten nem törődik az intézmények függetlenségével - amelyek egy részének élére a vezetőt épp ő választja -, hogy a jelöléseknél egyre inkább a lojalitás lesz a legfőbb szempont. Az előbb arról beszéltünk, hogy megfelelő helyre a megfelelő ember, ez a demokratikus működés egyik fő garanciája. És ha nem a megfelelő ember kerül az adott helyre? Mit lehet ilyenkor tenni?
SL: A bíróságok annyira "önjáróak", hogy abba nem tud a politika belenyúlni.
MN: És az ügyészség?
SL: A legfőbb ügyészt megbízatása ideje alatt a parlament nem mozdíthatja el a pozíciójából, mandátuma kormányzati cikluson átívelő, vagyis nem függ az adott többség jóindulatától. A minimális jóhiszeműség a közélet valamennyi szereplőjétől elvárható volna; annak a belátása például, hogy amennyiben valaki pozícióba kerül, akkor igyekszik megfelelni alkotmányos szerepének, s nem pártkatonaként fog viselkedni. Nyilván mindenkinek van politikai szimpátiája és nézete, de épp az a feladat, hogy ezt ne engedje érvényesülni egy ilyen poszton. Ennek a képességét viszont senkitől nem volna szabad elvitatni. Az pedig, hogy a politika bízik-e egy független pozíciót betöltő személyiségben vagy sem, teljességgel érdektelen.
MN: Mit gondol, a jóhiszeműség, az tehát, hogy ellenfelemet nem eleve országrontó gazembernek tekintem, csak időleges hiánycikk a közéletben? Vagy másról van szó, arról, hogy valami jóvátehetetlenül elromlott?
SL: A mostani helyzet kontraproduktív. Egy demokratikus rendszert nem lehet tartósan rosszhiszeműségre, állandó gyanakvásra és vádaskodásra építeni. Amelyik politikai erő ezt az utat követi, az hitelét veszti, és ez a választásokon visszaüt. Ha nem először, akkor másodszor. E politikai gyakorlatnak sok vesztese lesz, ezért hosszú távon önmagát fogja korrigálni. Igaz, az önkorrekció, a magunkba nézés igényességet és műveltséget feltételez. Ha valaki számára a hatalomgyakorlás lényege az, hogy ki az én emberem és ki az ellenségé, az kocsmai szint.
MN: A hitelvesztés nem kezdheti ki a rendszer alapjait?
SL: Nem hiszem. Az intézményrendszer a maga szabályai szerint működik. Ami meg a választásokat illeti, az emberek el fognak menni, mint ahogyan eddig is mindig elmentek.
Bundula István
