Halmai Gábor: A "többség zsarnoksága" ellen (Az Alkotmánybíróság mint politikai döntéshozó)

publikálva
1999/5. (02. 04.)
Twitter megosztások száma
Google +1
Egyéb megosztás

Az Alkotmánybíróság kilencéves működése alatt példátlan, hogy a testület egy hónap leforgása alatt hat indítványt kapott ellenzéki pártoktól, valamennyit a közelmúlt általuk elveszített parlamenti csatái után. Vagyis arról van szó, hogy az MSZP és az SZDSZ - más eszköze nem lévén - három-három beadványával az alkotmányvédő testület előtt veszi fel az utóvédharcot az általa alkotmánysértőnek ítélt kormányzati szándékok megtorpedózásáért. Ezzel az alkotmánybírákat óhatatlanul abba a helyzetbe kényszerítik, hogy ők mondják ki a végső szót olyan kérdésekben, amelyeknek a törvényhozási alkufolyamatok során kellett volna eldőlniük.

Az Alkotmánybíróság kilencéves működése alatt példátlan, hogy a testület egy hónap leforgása alatt hat indítványt kapott ellenzéki pártoktól, valamennyit a közelmúlt általuk elveszített parlamenti csatái után. Vagyis arról van szó, hogy az MSZP és az SZDSZ - más eszköze nem lévén - három-három beadványával az alkotmányvédő testület előtt veszi fel az utóvédharcot az általa alkotmánysértőnek ítélt kormányzati szándékok megtorpedózásáért. Ezzel az alkotmánybírákat óhatatlanul abba a helyzetbe kényszerítik, hogy ők mondják ki a végső szót olyan kérdésekben, amelyeknek a törvényhozási alkufolyamatok során kellett volna eldőlniük.

Tekintsük át a "feljelentett" ügyeket. Az MSZP egyik indítványa a nyugdíjemelések elmaradását kifogásolja, midőn a nyugellátásról szóló törvénynek a költségvetés általi módosítását kéri megsemmisíteni. Mint tudjuk, a módosítás értelmében a nyugdíjakat nem az 1998-as nettó keresetnövekedés, hanem az 1999-re tervezett fogyasztói árnövekedés mértékének megfelelően 11 százalékkal kell emelni. A szocialisták szerint ez sérti a jogbiztonság elvét, a szerzett jogokat, a tulajdonhoz és a szociális biztonsághoz való jogot, valamint a diszkrimináció tilalmát. Az MSZP megtámadta a költségvetési törvénynek azt a passzusát is, amely előírta az önkormányzatok állami támogatás és hozzájárulás előirányzata 1,9 százalékának zárolását, amivel így a központi költségvetés általános tartaléka növekszik. Az indítvány szerint ez ellentétes az önkormányzatok önálló szabályozási és gazdálkodási jogával. Az SZDSZ egyik panasza a magánnyugdíjról szóló törvény azon módosítása ellen irányul, mely a magánnyugdíjpénztárba való befizetés szabályait akként változtatta meg, hogy felemelte a járulékköteles jövedelem után nyugdíjbiztosítási járulékként befizetendő összeget. Az indítványozók szerint ez sérti a jogbiztonság és a szerződéses szabadság alkotmányos elvét, továbbá a diszkrimináció tilalmát és az emberi méltósághoz való jogot. A szabaddemokraták másik indítványa nem törvényhozási aktust támad, hanem a kormánypártoknak azt az elhatározását, hogy ritkítják a parlament plenáris üléseit. A beadvány érvelése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességben vétkes az Országgyűlés, amiért a házszabályban nem teremtett garanciákat arra nézve, hogy a parlamenti ülések gyakorisága ne legyen a mindenkori többség kénye-kedvére bízva. A két ellenzéki párt harmadik indítványát egyaránt a parlamenti többségnek az a döntése motiválta, mellyel a közszolgálati médiumokat felügyelő kuratóriumok összetételét úgy alakította, hogy a kormányt támogató pártok delegáltjai kétharmados többségbe kerültek, ami a műsorok alkotmánysértő befolyásolásának veszélyét idézi fel az indítványozókban. De tulajdonképpen az indítványdömping részét képezi a köztársasági elnök kérelme is, melyben az úgynevezett maffiaellenes törvénycsomag egyes rendelkezéseinek a kihirdetés előtti alkotmánybírósági felülvizsgálatát kezdeményezte. Az államfőnek a törvény aláírása előtti alkotmányossági kételyei elsősorban azzal függenek össze, vajon egyes, az alapjogokat korlátozó rendelkezések elfogadásához nem lett volna-e szükség minősített, kétharmados szavazatarányra. Lényegében ugyanez az aggály fogalmazódott meg az SZDSZ-nek az állampolgári jogok országgyűlési biztosához minap írott levelében az adórendőrségről szóló törvényi rendelkezésekkel összefüggésben. A levélírók arra kérik az ombudsmant, hogy kezdeményezze az Alkotmánybíróságnál az alkotmány értelmezését arról, hogy átemelhetők-e egy kétharmados törvény rendelkezései egy másik törvénybe anélkül, hogy azt a jelen lévő képviselők kétharmada szavazná meg, ahogy az történt a rendőrségi törvény passzusaival az adórendőrségi törvény elfogadásakor.

Nem lehet azt állítani, hogy teljesen precedens nélküli lenne a politika aktorainak az a törekvése, hogy az Alkotmánybíróságot használják döntőbíróként politikai viták eldöntéséhez. Sőt az alkotmányvédő szerveknek ez a funkciója bizonyos fokig következik is az alkotmánybíráskodás eszméjéből, melynek első megnyilvánulása az amerikai bíróságoknak az a joga, hogy konkrét ügy kapcsán kimondhassák a törvények alkotmányba ütköző voltát. Erre mondta az amerikai demokráciát a 19. század elején tanulmányozó francia Alexis de Tocqueville, hogy ez a legerőteljesebb akadály, amit valaha is szembeszegeztek a politikai csoportosulások a "többség zsarnokságával". Századunk Európájának diktatórikus hagyományoktól mentes, boldogabb országaiban, mint Anglia, Svájc, a Benelux vagy a skandináv országok, szintén elegendő volt a rendes bíróságoknak a konkrét ügyek eldöntése kapcsán érvényesülő ellenőrzése a törvényhozói többség esetleges zsarnokságával szemben. A fasiszta és kommunista diktatúrák bukása után azonban már a parlamentek törvényeit absztrakt módon is felülvizsgáló, erősebb "fékekre és ellensúlyokra" volt szükség. Így jöttek előbb a második világháború után Németországban és Olaszországban, majd a 70-es évek második felében Spanyolországban és Portugáliában, végül a 90-es évek elején az egykori szocialista tábor országaiban - köztük Magyarországon is - a bírósági szervezetrendszertől elkülönült alkotmánybíróságok.

A magyar alkotmánybírák ugyanakkor kezdettől fogva igyekeztek megszorítóan értelmezni a politizálással járó hatásköreiket. Elsősorban a még el nem fogadott törvényjavaslatok előzetes ellenőrzését és az elvont alkotmányértelmezést, melyek során a testület akarata ellenére sem volt elkerülhető az azonnali politikai hatás. Az előbbi tekintetében az első önkorlátozást tartalmazó határozat 1991-ben született, 52 ellenzéki képviselőnek az első kárpótlási törvény még meg nem szavazott változata ellen benyújtott indítványa kapcsán. Az alkotmánybírák azzal az indokolással tagadták meg a hatáskör gyakorlását, hogy azzal a testület beavatkozna a törvényhozás még le nem zárult folyamatába. Az indokolás értelmében ez a beavatkozás mindaddig fenyeget, amíg a törvényjavaslat végleges változata ki nem alakul, ez pedig a módosító indítványokról való szavazás befejezése és a zárószavazás elrendelése előtti időpillanat. 1997-ben, a képviselői összeférhetetlenségről szóló törvény vitájakor viszont az Alkotmánybíróság volt kénytelen védelmébe venni a kisebbség jogát a zárószavazás előtti előzetes normakontrollra, amit a kormányzó pártok azzal lehetetlenítettek el, hogy az indítványozási szándék ismeretében is megszavazták a zárószavazás elrendelését. Az alkotmánybírósági feddésre a kormánypártok azzal feleltek, hogy 1998 elején - mint az ellenzék obstrukciós eszközét - megszüntették az intézményt. Akkor még feltehetően nem tudták, hogy ezzel valójában öngólt lőttek, hisz most ellenzékként nem tudják megakadályozni az általuk alkotmányellenesnek tartott törvények hatálybalépését, legfeljebb akkor, ha a köztársasági elnököt meg tudják győzni arról, hogy a kihirdetés előtt forduljon az Alkotmánybírósághoz. Ahogy az most történt a maffiaellenes törvénycsomag esetében, bár hivatalosan és paradox módon a kormány kérése alapján.

A politikai hatások szempontjából veszélyes másik hatáskör, az alkotmány egyes rendelkezéseinek elvont értelmezése tekintetében pedig már 1990-ben megszületett az első önkorlátozó döntés, amelyben a bírák elutasították az akkori pénzügyminiszter alkotmányértelmezésre irányuló indítványát, mondván: ha kiterjesztően értelmeznék ezt a hatáskörüket, az könnyen olyan helyzetet idézne elő, hogy az illetékes jogalkotó szervek nem csupán törvények, hanem kormányrendeletek, sőt miniszteri rendeletek megalkotása előtt is "alkotmányértelmezést" kérnének. Ez pedig - érveltek kompetenciájuk megszorító értelmezése mellett a bírák - oda vezetne, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalná a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is, és - az alkotmányban rögzített államszervezeti elvekkel szöges ellentétben - egyfajta "alkotmánybírósági kormányzás" alakulna ki. Sajnálatos módon az azóta eltelt években a taláros testület számos esetben mégsem tudott ellenállni az értelmezés kísértéseinek. Gondoljunk csak a köztársasági elnök alkotmányos hatásköreivel kapcsolatos alkotmányértelmező határozatokra, amelyek hiányzó ("láthatatlan") alkotmányos szabályokat pótolva, a médiaháború kellős közepén óhatatlanul politikai viták eldöntésének részesévé tették a testületet. Gyakorlatilag ugyanez történt 1997-ben is, midőn az akkori ellenzéki pártok egyikének kérésére az ombudsman által benyújtott alkotmányértelmezési indítványra a bírák állást foglaltak az akkori kormány kétségkívül alkotmánysértő akciójáról, amellyel saját népszavazási kezdeményezésével meg akarta előzni az előbb indult lakossági aláírásgyűjtés nyomán kiírandó referendumot a földkérdésben. Ugyanakkor az a tény, hogy az Alkotmánybíróság a tartalmilag helyes elvont alkotmányértelmezést a "folyamatban lévő ügyekre is irányadónak" minősítette, árulkodik az alkotmánybírák megengedhetetlen szándékáról a konkrét ügy befolyásolására, ami viszont a szándéktól függetlenül óhatatlanul közvetlen állásfoglalást jelent az adott politikai vitában.

Az absztrakt alkotmányértelmezések ilyen váltakozóan passzivista, illetve aktivista alkotmánybírósági gyakorlatának ismeretében persze felvetődik a kérdés, vajon miért nem szüntetik meg ezt a hatáskört, ami legalábbis növeli a bírák kísértését a politika területére való elkalandozásra. Miután - ellentétben a törvényjavaslatok megszüntetett előzetes felülvizsgálatával - ezt az eljárást az ellenzék nem kezdeményezheti (legfeljebb más közjogi méltóságok megnyerése útján), a kormányon lévők abban bíznak, hogy saját céljaikra használhatják. Persze az is igaz, hogy az alkotmánybírák más hatáskörök gyakorlása során is politizálhatnak. Például a jogszabályok utólagos alkotmányossági felülvizsgálata során is. Ahogy az történt például a médiaháború idején a Magyar Televízió kormányfelügyeletét szabályozó, 1992-ben alkotmányellenesnek minősített 1974-es kormányhatározat megsemmisítésének az akkori kormánynak kedvező technikája által. Azzal, hogy miután az Országgyűlés az első alkalommal az alkotmánybírák által megjelölt határidőre nem alkotta meg a kormányhatározat alkotmánysértő passzusát felváltó médiatörvényt, másodszor az Alkotmánybíróság már nem tűzött ki időpontot, hanem úgy rendelkezett, hogy az alkotmányellenes határozat azon a napon veszti hatályát, amelyen a médiatörvény hatályba lép. Ezzel a technikával kapcsolatban helyesen állapította meg az alkotmánybírák egyike, hogy az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre arra, hogy az alkotmányellenesnek nyilvánított jogszabályi rendelkezés megsemmisítését egy bizonyosan bekövetkező időpont helyett egy egyáltalán nem feltétlenül bekövetkező feltételhez kösse. Vagyis ebből az következik, hogy az előzetes normakontroll hiányában utólagosként benyújtott mostani ellenzéki beadványok esetében sem kizárt a hatáskörük aktivista felfogása, és ennek nyomán a közvetlenebb politikai hatás. Ha azonban a komoly ember által nem vállalható jóslásba kellene bocsátkozni azt illetően, hogy mi várható a testülettől eddigi gyakorlatuk ismeretében, azt a körülményt sem szabadna figyelmen kívül hagyni, hogy a közelmúltban jelentősen megváltozott a bíróság összetétele, és nem utolsósorban tavaly november óta az elnök személye is. Sólyom László, a távozó elnök egyik utolsó interjújában az új összetételű testület kapcsán két veszélyre hívta fel a figyelmet. Az egyiket abban látta, hogy mérséklődni fog az Alkotmánybíróság aktivitása, a másikat pedig abban, hogy a hatáskört illetően sokkal inkább a törvény betűjéhez ragaszkodó, szűkítő értelmezés fog a testületben többséget kapni. Ezt igazolni látszanak az új elnök, Németh János egyik első nyilatkozatának szavai: "Akik szakmai körökben ismernek, azok tudják rólam, hogy mindig is ragaszkodtam az írott joghoz. Az Alkotmánybíróság működésének kezdetén, a rendszerváltással átalakuló politikai viszonyok azonban valószínűleg több aktivitást követeltek meg az akkori alkotmánybíróktól, mint a későbbi nemzedéktől." Kétségtelen, hogy a rendszerváltás kezdetén nagyobb szükség volt arra, hogy egy aktívabb Alkotmánybíróság szűrje meg az 1989 előtti joganyagot az új alkotmányos szabályok alapján, és ugyanakkor ellenőrizze a még tapasztalatlan parlamentet. Az előbbi folyamat nagyjában-egészében lezártnak tekinthető, és a törvényhozás is rutinossá vált. Látszólag tehát minden feltétel adott ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság tevékenységének súlypontja a törvényhozás folyamatos absztrakt felügyeletéről áthelyeződjék az alkotmányosság konkrét eseteken keresztül történő, amerikai típusú ellenőrzésére. Igen ám, csakhogy az 1998-ban hivatalba lépett új kormány nem is titkolt célja az eddigi, jobbára konszenzusosnak mondható demokrácia felváltása a többségivel, ami - emlékezzünk Tocqueville szavaira - mindig magában rejti a "többségi zsarnokság" veszélyét is. Ilyen körülmények között pedig nem mellőzhető az az ellen intézményesen fellépő alkotmányvédelem és az azt működésbe hozó indítványdömping sem.

publikálva
1999/5. (02. 04.)
Twitter megosztások száma
Google +1
Egyéb megosztás
Cimkék:
Ezt már olvasta?

Legfrissebb Narancs

„Nem kérünk bocsánatot”
Interjú „Tibi atyával”
Interjú Palkovics Lászlóval
Mi lesz az MTA-intézetekkel?
Évadnyitó melléklet
Jordán Adél, Carly Wijs, Pintér Béla színháza
Tartalomjegyzék Legfrissebb Narancs

Kis-magyarország

még több Kis-Magyarország...

Narancs

Blog

még több cikk