A magyar közoktatás iskolafenntartási és -finanszírozási rendszere mély szerkezeti válságban van. Ez a válság egyszerre érinti az oktatás költséghatékonyságát, az oktatás általános színvonalát, valamint a megfelelő minőségű oktatási szolgáltatásokhoz jutás egyenlő esélyeit. Az itt következő írás ebből a bonyolult szövevényből egyetlen problémát emel ki. Azt, hogy a magyar közoktatás iskolafenntartási intézményrendszere nincs összhangban a magyar közoktatás egyik legalapvetőbb sajátosságával: a szabad iskolaválasztással. Fő állításom az, hogy ez a meg nem felelés a közoktatás rendszerének súlyos torzulásaihoz vezet.
*
A baj alapvetően az önkormányzati iskolafenntartással, pontosabban annak a szélsőségesen decentralizált működési módjával van. Magyarországon a rendszerváltás után kialakult az önkormányzati iskolafenntartásnak és iskolafinanszírozásnak egy rendkívül széttagolt, széteső rendszere. Az önálló iskolafenntartó önkormányzatok mellett az iskolákat működtető önkormányzati társulásokat, egyházakat, alapítványokat, egyesületeket is beleszámítva az iskolafenntartó intézmények száma Magyarországon elérheti a háromezret. Az 5,3 milliós Dániában az iskolafenntartó municipalitások száma mindössze 270. A különbség tehát egy nagyságrendnyi.
A magyar iskolafenntartási rendszer nagyon liberalizált, az iskolaválasztást teljesen szabaddá tevő rezsim keretei között működik. Ez azért problematikus, mert ez a két dolog nincs egymással összhangban. Nem a szabad iskolaválasztás modelljét kérdőjelezem meg, hanem amellett szeretnék érvelni, hogy a szabad iskolaválasztás általános működéséből adódó következményeket az iskolafenntartás intézményrendszerének konzekvensen le kellene vonnia. Ez ma távolról sincs így. Miközben a szabad iskolaválasztás a rendszer szinte minden szereplőjét érinti, ezzel a ténnyel a mai széttagolt önkormányzati iskolafenntartási rendszer nem tud mit kezdeni, pontosabban becsukja a szemét a következmények előtt, és úgy csinál, mintha azok nem is léteznének.
Az első probléma, hogy ilyen körülmények között nem lehetséges következetes esélyegyenlőségi politikát folytatni, és az állításom az, hogy elvileg sem lehet. Nem arról van szó, hogy az önkormányzatok vagy a kormányzat rosszul teszik a dolgukat, hanem hogy az adott körülmények között ezt nem is lehet jól csinálni.
A második probléma, hogy az adott keretek között nem lehetséges hatékony minőségbiztosítási és elszámoltathatósági rendszert működtetni. Erről is azt állítom, hogy elvileg sem lehetséges, tehát a rendszerben van a hiba, nem az emberekben.
A harmadik probléma az, hogy a jelenleg adott rendszerben nincs intézményes biztosíték arra, hogy a legrászorultabb gyerekek iskolái pedagógiailag megújuljanak, és ezen belül a kulcserőforráshoz, a jó tanárokhoz vagy a hiányszakmákban dolgozó tanárokhoz hozzájussanak.
*
A szabad iskolaválasztás azt jelenti, hogy a családoknak megvan a joguk rá, hogy gyerekeiket ne kizárólag a körzeti iskolájukba járassák, hanem bármely más iskolába is beírathassák. Az iskolai körzethatárokat átlépő napi ingázás ma Magyarországon nagyjából az általános iskolába járó gyerekek 25-30 százalékát érinti (több százezer tanulót). E mobilitás sajátos esete az, amikor a tanulók iskolakörzetek közötti ingázása egyszersmind települések és önálló iskolafenntartó önkormányzatok iskolái közötti mozgást is jelent. Tipikus jelenség, hogy egy nem túlságosan nagy földrajzi egységen belül számos egymástól elkülönült falusi és városi önkormányzati iskolafenntartó van, és a falvakból jelentős mértékű a környező városokba vagy a nagyobb falvakba irányuló tanulói mobilitás. Az ingázás köztudott módon szelektív. A városi iskolákba vagy a jobb lehetőségeket biztosító nagyobb falvak iskoláiba átingázó tanulók többnyire inkább az iskolázottabb helyi középosztály gyermekei; a szegényebb, rosszabb lehetőségű falvak iskoláiba bennragadó tanulók, akik gyakran nem tudnak élni a szabad iskolaválasztás lehetőségével, többnyire szegény, iskolázatlan szülők gyermekei. A probléma veleje közgazdaságtani szempontból egy externáliaprobléma: az iskolafenntartók közötti ingázásból adódó előnytelen következményeket nem az összes érintett szereplő viseli, hanem egyoldalúan az egyik szereplő kénytelen ezt tenni. Ez nem azért van így, mert rosszak azok, akik a rendszert működtetik, hanem mert maga a rendszer van rosszul megkonstruálva. A rendszer rossz, nem a rendszerben működő szereplők motivációjával van baj. A szereplők racionálisan igazodnak mindazokhoz a keretekhez, amelyek számukra adottak és egyénileg megváltoztathatatlanok.
A baj abból származik, hogy a szelektív elvándorlásból adódó gondokat nem az érintett teljes területi egység felelőssége kezelni. Teljes területi egységnek azt a területi egységet nevezem, amely viszonylag zártnak tekinthető a tanulók napi ingázása, illetve településközi mobilitása tekintetében. Ha van három település, és az egyikből a másikba, a másikból az egyikbe, valamint az egyikből és a másikból egy harmadikba ingáznak át naponta a gyerekek, akkor azt mondom, hogy ez a három település együttesen jelentsen egy olyan értelmes területi egységet, amelyen belül a szabad iskolaválasztás rezsimjében közös felelősséget kellene vállalni minden problémáért. Közösen, kivétel nélkül az összes keletkező és felmerülő problémáért. Függetlenül attól, hogy ez a három település jelenleg három különböző önkormányzatot, három különböző iskolafenntartót jelent.
Ezzel szemben most mi történik? Az összes negatív következményt az a kibocsátó település viseli, ahol nagy számban laknak alacsony iskolázottságú, szegény, hátrányos helyzetű családok gyermekei.
Ezekből hármat fogok kiemelni.
*
Az első következmény: a közoktatási törvény esélyegyenlőségi sztenderdje elvileg sem kérhető számon. A közoktatási törvény kimondja, hogy egy adott iskolafenntartó hatáskörén belül nem lehet olyan iskolarendszert fenntartani, amelyben az iskolák vagy tagiskolák között 25 százalékot meghaladó mértékben vannak különbségek a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók arányában. (A közoktatási törvény szerint halmozottan hátrányos helyzetű az a tanuló, aki után a családja rendszeres gyermekvédelmi támogatást kap, és egyik szülőjének az iskolai végzettsége sem magasabb a 8 osztálynál.) Ez rendben is lenne. Ez a klauzula azonban jogilag a szóban forgó esetre nem értelmezhető. Hiába, hogy ebben a településegyüttesben tipikusan kialakulnak jóval nagyobb különbségek, ha mindenki széttárja a kezét: "mi közünk hozzá, az egy másik város, egy másik falu, egy másik világ" - holott egymástól gyakran csak pár kilométernyire vannak. Hogy a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók magas arányban járnak a "B" falu iskolájába, az épp annak a következménye, hogy a "B" faluból az "A" városba elvándoroltak a középosztály gyerekei. Mivel intézményesen nincs közös felelősség, holott evidens módon közös a probléma, a városi iskola és a városi önkormányzat potyautasként élvezi a könnyebben tanítható diákállomány előnyeit, a falusi iskola pedig egyoldalúan viseli e szelektív elvándorlás minden hátrányát. A duális helyi iskolarendszer működtetésének törvényi tilalma nem terjed ki az iskolai mobilitás révén egymással a valóságban szoros kapcsolatban álló települések körére.
A második következmény: a közoktatás minőségbiztosítási és elszámoltathatósági sztenderdjeit a megfelelő válaszreakció reményében többnyire nem nagyon lehet számon kérni a szelektív elvándorlás következtében leromlott falusi iskolán, illetve falusi önkormányzaton. A közoktatási törvény előírásai értelmében a tartósan alulteljesítő iskolának, illetve az iskola fenntartójának intézkedési tervet kell készítenie a megújulásra. Annak az intézményes feltételei azonban teljesen kidolgozatlanok, hogy ezek az erőforrás-hiányos falusi iskolák hogyan jussanak hozzá a megújuláshoz szükséges pénzhez, tudáshoz, szakértelemhez. Emiatt a rossz teljesítményről szóló adatok közzététele csak arra elegendő, hogy még inkább elriassza a szóban forgó iskolától a középosztályi családok gyerekeit, ami tovább súlyosbítja az érintett falusi iskola gondjait.
A megoldáshoz közelebb vezetne, ha közös felelősség terhelné az érintett településcsoport egészét. A megfelelő teljesítményt ekkor úgy lehetne számon kérni a leromlott falusi iskolán, hogy annak felelősségében az érintett település-együttes többi települése mint közös iskolafenntartó is osztozna vele. Itt nemcsak arról van szó, hogy a de facto kapcsolatok de jure leképeződésének hiánya miatt méltánytalan a kudarcok egyoldalú számonkérése egyetlen szereplőn, hanem arról is, hogy a nagyobb területi egység - a rendelkezésére álló több erőforrás birtokában - nagyobb eséllyel lenne képes a minőségi megújulásra - ha ezt hatékonyan számon kérik rajta.
A harmadik, szintén rendszerszerű következmény, hogy az érintett falusi iskolák intézményesen nem juthatnak hozzá a környékbeli városok minőségi pedagógiai kínálatához (a nagyobb tanárkínálathoz). Sporadikusan és nem rendszerszerű elvek alapján hozzájuthatnak ugyan, de ennek nincs szisztematikus mechanizmusa. Gondoljunk csak bele, milyen abszurd az a rendszer, amelyben alsó tagozatos gyerekek tízezrei naponta 5-10 kilométert tesznek meg az egyik településről a másikra, ha az iskolájukba el akarnak jutni, ugyanakkor az intézményrendszer nem teszi lehetővé, hogy ezt a távolságot ellenkező irányban felnőtt emberek - a tanárok - rendszeresen megtegyék. Az egymástól szigetszerűen elkülönülő iskolafenntartó önkormányzatoknak most semmifajta közös felelősséget nem kell vállalniuk a szomszédos önkormányzat területén lakó gyerekekért és az ott működő iskolákért - jóllehet tanulóik egy része épp e településekről jár be hozzájuk. A pedagógusok foglalkoztatása ebben a jelenlegi - teljesen elrontott - rendszerben nem közös felelősség, hanem az elkülönült iskolafenntartó önkormányzatok jogköre. Annak pedig, hogy egy pedagógus Szolnokról átingázik-e a nem túlságosan távoli Jászladányba, hogy valamiféle minőségi pedagógiai szolgáltatást nyújtson az ottani leromló iskolának, nincs rendszerszerű megoldása. A szélsőségesen decentralizált intézményrendszerben nincs olyan szereplő, amely jogosult lenne arra, hogy egy önkormányzat településéről egy másik önkormányzat településének iskolájába irányítson át tanárokat.
*
Összefoglalva: az önkormányzati iskolafenntartás mélyreható reformjára van szükség Magyarországon, amely tudomásul veszi a szabad iskolaválasztás rezsimjének következményeit, és nem úgy próbál ezektől megszabadulni, hogy bedugja a fejét a homokba. Ez a reform pedig nem más, mint az ésszerű ingázási távolságokon belüli települések közös iskolafenntartói kötelezettsége. Ez kötelező kistérségi iskolafenntartást jelent. Svédország, Dánia a legjobb példa erre: a hasonlóan széttagolt önkormányzati iskolafenntartási rendszerről viszonylag rövid idő alatt áttértek a települési szintnél nagyobb területi egységeket - a mai magyar mértéknek megfelelően nagyjából kistérségi tankerületi léptékű - decentralizáltan működtető rendszerre.
Mindehhez három kiegészítő megjegyzést tennék.
Egy. A felsoroltak mellett számos egyéb érv is felhozható a kötelező kistérségi szintű iskolafenntartás mellett. Ezek közül a legfontosabbak arról szólnak, hogy a jelenlegi rendszerben csaknem lehetetlen a hatékony és igazságos iskolafinanszírozás éppúgy, mint a tanári erőforrások hatékony allokációja. E két problémáról alapos érvelést találhatunk a Zöld Könyv a magyar közoktatás megújításáról című könyvben (Budapest, 2008., 10. fejezet, szerzője Varga Júlia).
Kettő. Az, hogy a szabad iskolaválasztás által egymáshoz kötött települések együttesének kellene közös felelősséget vállalnia az adott körzeten belül élő minden gyerekért, a pedagógusokért, illetve az iskolák működtetéséért is, csak szükséges, de nem elégséges feltétele a fenti problémák megoldásának. A nagyobb területi egység is tud erősen részrehajló iskolapolitikát folytatni. Az ország északkeleti megyéiben például vannak olyan, több iskolát is működtető kisebb városok, ahol a halmozottan hátrányos helyzetű tanulók szegregációját mérő index értéke kicsi, miközben ugyanazon régió más kisvárosaiban a szegregációt mérő disszimilaritási index értéke igen nagy (a 0,5 értéket is eléri). E településeken a tanulók 50 százalékát kellene az iskolák között átmozgatni ahhoz, hogy az adott település átlagának megfelelő halmozottan hátrányos helyzetű tanulói arány valósuljon meg a város minden egyes iskolájában vagy tagiskolájában. Ezek a városok szélsőségesen szegregáló helyi iskolarendszert tartanak fenn. Ez a körülmény ugyanakkor azt is mutatja, hogy van manőverezési lehetőség, mert lehet egy rendszert így is működtetni, meg az ellenkezőjeképpen is.
Három. Az előbbi probléma felveti egy hatékonyan működő, komoly ellenőrzési és szankcionálási jogosítványokkal rendelkező, független oktatási hatóság szükségességét. Az Oktatási Hivatal létrehozása fontos lépés volt ebben az irányban. Az Oktatási Hivatal hatásköreinek jelentős kiterjesztése (szakfelügyeleti funkciók, az iskolák és iskolafenntartó kistérségi tankerületek működésének rendszeres monitorozása) nélkül azonban aligha lehet a húsz éve tartó iskolafenntartói szétaprózódás csapdájából kikerülni.
A szerző közgazdász.
