„Ha egy jól működő demokráciában a bírói függetlenség garanciáit biztosító szervezetrendszerben történne, csak üdvözölni tudnám a külön közigazgatási bíróságok létrehozását – mondja egy lapunknak nyilatkozó alkotmányjogász. – Magyarországon persze mindenki tudja, mire megy ki a játék, kik fognak vezető pozíciókba kerülni, és milyen ítéletek fognak születni.”
Ligeti Miklós, a Transparency International jogi igazgatója is úgy látja, összefér a jogállami és demokratikus elvekkel, ha eltérő típusú ügyekben más és más bíróság ítélkezik. „Ám a mai Magyarországon már inkább érték, hogy az egységes bírói szervezet méreténél fogva is jobban ellenáll a kormányzati támadásoknak” – mondja Ligeti. Számos jogásszal beszéltünk a közigazgatási bíróságok „megújításának” tervéről, és a legtöbben azt mondták: a vázolt rendszernél még a Handó Tünde – Szájer József fideszes EP-képviselő felesége – által vezetett Országos Bírósági Hivatal (OBH) túlhatalma is jobb. Többen félve említették: a kormány fokozatosan kiszorítaná a Kúriát a közigazgatási bíráskodásból, ami még azzal együtt is veszteség lenne, hogy a legfelső bírói fórum a közelmúltban nem egy szakmailag nehezen védhető döntést hozott.
A közigazgatási eljárások és perek szabályainak felülvizsgálata több mint egy éve zajlik, de csak a nyáron vált világossá, hogy a kormány a közigazgatási bíráskodás szervezetrendszerét is radikálisan átszabná. A kiszivárgott törvénytervezetek a megyei közigazgatási és munkaügyi bíróságok helyett 2018 januárjától regionális közigazgatási bíróságokat hoznának létre, és egy országos illetékességű közigazgatási felsőbíróságot is felállítanának. A reform folyományaként sok bírót kellene áthelyezni, és tömeges méretekben lenne szükség újak kinevezésére is. Az utánpótlás a kormány elképzelései szerint részben a közigazgatásból – az önkormányzati, kormányhivatali, hatósági, minisztériumi alkalmazottak köréből – érkezne.
A közigazgatási bíróságok ítélkeznek a politika számára legfontosabb ügyekben. Ellenőrzik az adóhivatal, a Médiahatóság, a Versenyhivatal és a Közbeszerzési Hatóság döntéseit, de foglalkoznak választási jogsértésekkel is. A közérdekű adatigénylések eddig nem tartoztak a közigazgatási bíróságokhoz, de a kormányban felvetődött, hogy ezt a hatáskört is az újonnan felálló testületekhez telepítse. A tervezet politikai vitákat gerjesztett, szokatlan módon még az OBH is éles hangvételű, 32 oldalas bírálatban kelt ki a kormány szándékai ellen.
Az átalakításhoz a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata kell, így a kormánypártoknak szükségük van legalább két ellenzéki képviselő támogatására. Az Igazságügyi Minisztérium szeptember elején ötpárti egyeztetést tartott a témában, erre az MSZP el sem ment, az LMP és a Jobbik egyelőre nem támogatta a javaslatot. Az ellenzék attól tarthat, hogy ha a kormány kétharmaddal felállítja az új bíróságokat, azok tényleges szerepkörét feles törvényekkel bármikor bővítheti.
Kéne egy kis szakértelem
Kevesen vitatják, hogy a közigazgatási jogviták eldöntéséhez speciális bírói ismeretek kellenek. A közigazgatási ügyek különböznek a polgári peres eljárásoktól: itt nem mellérendelt felek vitatkoznak egymással, hanem az alárendelt helyzetű állampolgár támadja a végrehajtó hatalom valamely döntését. Ez lehet egy építési engedély megtagadása, egy szociális lakásbérleti szerződés felmondása, de egy tüntetés előzetes megtiltása vagy egy közbeszerzési eljárásban hozott döntés is. Az OBH összefoglalója szerint Magyarországon jelenleg 232-féle közigazgatási peres ügytípus van.
Handó Tünde OBH-elnök azonban úgy látja: a különálló közigazgatási bíráskodás 2013 elején egyszer már létrejött Magyarországon. Ekkor helyezték át a törvényszékek közigazgatással foglalkozó bíráit a megyei munkaügyi bíróságokra, ezzel megszülettek az első fokon eljáró közigazgatási és munkaügyi bíróságok. Handóék szerint szükségtelen ezt a rendszert működésének első éveiben újrarajzolni, ezzel csak 2018-ban 56 milliárd forint pluszköltséget vállalva. Bár a kormány azzal érvel, hogy az EU majd’ minden tagállamában léteznek külön közigazgatási bíróságok, Szente Zoltán alkotmányjogász, közigazgatási jogi szakértő szerint a legtöbb országban ezek a rendes bírósági szervezetrendszeren belül helyezkednek el.
A kormány visszatérő érve, hogy a megyei közigazgatási és munkaügyi bíróságokon túl kevés bíró foglalkozik közigazgatási ügyekkel, ezért az ítéletek szakmaisága megkérdőjelezhető. Ezt ügyvéd forrásaink visszaigazolják. „Nem csoda, ha egy vidéki bíró megrémül, amikor egy multinacionális vállalat hatalmas perértékű áfaügye kerül elé, hiszen sosem ítélkezett még hasonló volumenű jogvitában” – mondja egyikük. „Speciális területeken, például energiaügyekben nemritkán tapasztalom, hogy a bíró a per folyamán tanulja meg a fogalmakat, talán ő ért a legkevésbé a kérdéshez az egész tárgyalóteremben” – mondja egy másik ügyvéd. Ám ezt a problémát a jelenlegi bíróságok megerősítésével, a nagyobb téttel bíró vagy bonyolultabb ügyek magasabb szintre helyezésével is kezelhetné a jogalkotó.
Szintén kormányzati toposznak számít, hogy a közigazgatási bíráskodást a közigazgatásból érkező szakemberekkel kell erősíteni. Ennek elvben lehet értelme, de árnyoldalai is vannak. Egy közigazgatási ügyekkel foglalkozó bíró szerint eddig is sokan érkeztek hozzájuk az államapparátusból, van olyan bíróság, ahol a bírák fele dolgozott korábban a végrehajtó hatalomban. A beilleszkedés nem mindig egyszerű: vannak, akik elhagyják a pályát, mert a bírói működés nagyon más készségeket igényel, mint a közigazgatás. Arra is volt példa, hogy kimutatták a volt közigazgatási dolgozó bírói alkalmatlanságát, pedig ilyesmi kinevezett bírákkal a legritkább esetben fordul elő.
Ezért aggályos, hogy a kormány tervezete kifejezetten a közigazgatási felsőbíróságra ültetne bírósági tapasztalattal nem rendelkező korábbi köztisztviselőket, a bírói kar felét velük töltené fel. „Ez a megoldás teljesen ismeretlen a bírói szervezetben, és ami szokatlan, az sosem tesz jót a bírói függetlenségnek. Lehet persze közigazgatási szakembereket behozni, de nem kvótával, és főleg nem egyből a felsőbb bírósági szintre” – mondja Ligeti Miklós. „Valószínűleg olyanokat fognak kinevezni, akik nem egyértelműen kormánypártiak, korábban nem kerültek a sajtó vagy a közvélemény érdeklődésének középpontjába. De minthogy tízéves közigazgatási gyakorlatot írtak elő, minimum a középvezetői szint lehet érintett, és aki onnan érkezik, az már megtanult együtt élni a rendszerrel” – véli alkotmányjogász forrásunk.
A közigazgatási bíráskodás „megújításával” szembeni gyanút az is táplálja, hogy a kormány a közérdekű adatok kiadásáért indított pereket is az új bíróságokhoz helyezné. Pedig korábban az adatpereknek semmi közük nem volt a közigazgatási bírákhoz, a rendes bíróságokon, a polgári perek szabályai szerint zajlottak. Ligeti Miklós szerint azért sem lenne logikus ez a lépés, mert az esetek egy részében nem állami szerv az alperes, hanem közpénzeket felhasználó vállalat vagy alapítvány. A jogviták természete is más: nem egy állami döntés törvényességének megítéléséről van szó, hanem annak eldöntéséről, hogy egy adat közérdekű-e.
Úgy tűnik, ebben a részkérdésben a kormány is habozik: míg egy augusztusi keltezésű minisztériumi előterjesztés a közigazgatási bíróságokra telepítené a közérdekű adatpereket, egy az átlátszó.hu-n kiszivárogtatott törvénytervezet nem számol ezzel. Nem egészen világos, hogy melyik dokumentum keletkezett hamarabb, és hogy jelenleg mi a kormány álláspontja. Mindenesetre Trócsányi László igazságügyi miniszter a Népszabadságnak adott interjújában azt ígérte: az adatigénylésekkel összefüggő keresetek maradnak a rendes bíróságokon.
Szuperbíróság
„Olyan Magyarországon sosem fordult elő, hogy egy bíróság tetejére odaraknak egy vezetőt úgy, hogy a bírói státuszok jelentős része még nincs betöltve. Ez elképesztő hatalmat összpontosít az elnök kezében” – így jellemzi bíróként dolgozó forrásunk a közigazgatási felsőbíróság felállításának tervét.
Míg az általános szabályok szerint a bírák kinevezéséről kis túlzással egyedül dönt az OBH elnöke, a közigazgatási bírákat a tervezet szerint egy hatfős bizottság nevezné ki, melyben a közigazgatási felsőbíróság elnöke, két közigazgatási bíró és az igazságügyi miniszter képviselője leszavazhatná az OBH és a Kúria elnökét. A felsőbíróság elnöke az ügyek kiosztása és az elnöki, tanácselnöki pozíciók osztogatása révén is érvényesíthetné befolyását. „Ez első ránézésre demokratikusabbnak tűnhet, mint az OBH alá rendelt, monolit rendszer. De ne felejtsük el, hogy a felsőbíróság elnöke bárki lehet, Handó Tünde pedig minden hibája ellenére 20 évig bíró volt, ismeri a szervezetet, tudja, hogy mit csinál” – mondja a nekünk nyilatkozó bíró.
A közigazgatási felsőbíróság maga is nagyon erős jogkörökkel rendelkező testület lenne, egy forrásunk szavaival „állam az államban”. A bírói szervezet átalakításával párhuzamosan készülő új közigazgatási rendtartás és közigazgatási perrendtartás ugyanis főszabállyá tenné, hogy az elsőfokú hatósági döntést rögtön bíróságon lehessen megtámadni (a jelenleg általános hatósági fellebbezés helyett). Szente Zoltán szerint ez a megoldás ellentétes a nemzetközi trendekkel (máshol inkább a bírósági jogviták megelőzésére törekednek), és a hatalmi ágak összemosásához vezethet. Viszont a jelenleginél jóval több bírósági ügyet generál majd, ezzel igazolva a felsőbíróság szükségességét.
A másik oldalról a Kúria felsőbíróságot kontrolláló szerepét is csökkenteni igyekszik a kormányzat. Azokban a közigazgatási ügyekben, ahol a felsőbíróság másodfokon jár el, a tervezet szerint a Kúria csak akkor fogadhat be felülvizsgálati kérelmet, ha a felsőbíróság ítélete ellentmond a korábbi ítélkezési gyakorlatnak. Némileg jobb a helyzet azokban a kiemelt politikai ügyekben, amelyekben a felsőbíróság első fokon jár el (például gyülekezési, választási ügyek, országos illetékességű hatóságok döntései). Itt a fellebviteli kérelmet a Kúria akkor is befogadhatja, ha az ügy különösen nehéz megítélésű, vagy olyan kérdést érint, amelyben nincs kialakult ítélkezési gyakorlat. A Narancs bírósági forrása ezzel együtt úgy látja, egyértelmű kormányzati cél a Kúria kiiktatása a közigazgatási ügyekből. Félő, hogy amennyiben átviszik a bírói szervezetrendszer reformját, később feles törvénnyel tovább szűkíthetik a fellebbvitel és a felülvizsgálat lehetőségét.
„A közigazgatási felsőbíróság létrehozására nehéz más magyarázatot találni, mint hogy a bírák rekrutációján keresztül az ügyek politikai befolyásolása a végső cél” – véli alkotmányjogász forrásunk. Kérdés, hogy a végrehajtó hatalmat erősítő, szembeötlő elemek mikor és miért kerültek a tervezetbe. Úgy tudjuk, Trócsányi László miniszter régi álma a közigazgatási bíráskodás megerősítése, miniszterként ezt tekinti legfőbb küldetésének. Több forrásunk is arra tippel, hogy a kormány politikai érdekeit kiszolgáló részek azért kerültek be az IM javaslatába, mert Trócsányi a kormányon belül szövetségeseket keresett terve várható ellenzőivel, elsősorban Handó Tündével szemben.
Persze mások is érdekeltek a vállalkozás sikerében. Feltűnő, hogy a közigazgatási felsőbíróság elnöke a kiszivárgott tervezet szerint a bírói karon kívülről is érkezhet. Csupán annyi a megkötés, hogy húszéves közigazgatási gyakorlattal vagy „kiemelkedő elméleti tudással” rendelkezzen (a tervezet egy másik változata egyetemi habilitációt említ). Az elnököt ráadásul nem a parlament választja kétharmaddal (mint az OBH vagy a Kúria elnökét), hanem egy eddig nem is létező, ad hoc jelölőbizottság (igazságügyi miniszter, OBH elnöke, Kúria elnöke, Alkotmánybíróság elnöke.)
Sokak szerint a posztot kifejezetten Patyi Andrásra, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rektorára, a Nemzeti Választási Bizottság és az államreform-bizottság elnökére írták ki. Több forrásunk lehetséges befutóként említette Trócsányi miniszter kabinetfőnökét, Hajas Barnabást is. Bár Patyinak anyagi értelemben visszalépés lenne a felsőbíróság, jogászi körökben terjedő pletykák szerint „szinte mániákusan vágyik” egy bírósági elnöki pozícióra. Kérdés ugyanakkor, hogy az NVB botrányt kavart döntései után a kormány bevállalná-e a jelölését.
