A kétszintű bankrendszer megszületését követően, 1989-ben megalapították saját bankjukat, a Magyar Takarékszövetkezeti Bankot (Takarékbank), 1990-ben pedig létrehozták önálló érdek-képviseleti szervezetüket, az Országos Takarékszövetkezeti Szövetséget (OTSZ).
A takarékszövetkezetek többsége - versenyképessége és biztonsága növeléséért - ekkoriban kötelezte el magát a korlátozott integráció mellett. 1993-ban 235 takarékszövetkezet - a magyar állam aktív részvételével és az Európai Unió PHARE programjának támogatásával - integrációs szerződést kötött. Az integráció részben a takarékszövetkezetek meglévő központi szerveire, az OTSZ-re és a Takarékbankra, részben pedig az újonnan létrehozott Országos Takarékszövetkezeti Intézményvédelmi Alapra (OTIVA) épült. Az OTIVA, az Országos Betétbiztosítási Alap (OBA) mellé lépve, növeli a takarékszövetkezeti betétesek biztonságát, de tevékenysége a takarékszövetkezetek stabilitását és a válsághelyzetek megelőzését is szolgálja. Az OTIVA megalakulásához az állam 2,7 milliárd forint névértékű ún. konszolidációs kötvény rendelkezésre bocsátásával, a tagok egyszeri befizetéssel járultak hozzá; az utóbbiak azóta éves tagdíjat fizetnek. A Takarékbank pedig központi banki funkciókat kapott: segíti, összehangolja és hatékonyabbá teszi a takarékszövetkezetek üzleti tevékenységét. Elsődleges ügyfelei maguk a takarékszövetkezetek. A 2008-ban elindított TakarékPont-hálózatba tartozó takarékok egységes arculattal és termékkínálattal léptek az ügyfelek elé; s a bank napokban lemondott elnök-vezérigazgatója pedig nemrég úgy nyilatkozott, hogy készül a szorosabb együttműködést megalapozó új integrációs szerződés is.
Kényszerintegráció
A szektort belülről jobban ismerők tudnák megmondani, hogy mi volt az akadálya eddig az integráció elmélyülésének: bizonyára túl erősek voltak azok, akiknek fontosabb volt a saját szerepük és egyéni érdekük, mint a szektor egészének az érdeke. Ilyen helyzetben természetesen fontos katalizáló szerepe lehet az államnak: szakmai és pénzügyi segítséget nyújthat, sőt akár pressziót is gyakorolhat (például a bankrendszer biztonságának erősítése érdekében szigoríthatja a működési feltételeket).
A kormány most ennél radikálisabb utat választott. Az Országgyűlés által elő-ször a múlt hónap 27-én, majd pedig - a köztársasági elnöki visszaküldés után - július 5-én lényegében változatlan tartalommal elfogadott törvény kényszerintegrációt rendel el. Ezzel a törvény az integráció eddigi folyamatának a jogállamiság szempontjából talán leglényegesebb elemét, annak önkéntességét szüntette meg. Azt az önkéntességet, amely nem csupán egy fontos szövetkezeti alapelv, hanem a tulajdonhoz való jogból [Alaptörvény, Szabadság és felelősség, XIII. cikk (1) bekezdés] és a vállalkozás szabadságából [Alaptörvény, Alapvetés, M) cikk (1) bekezdés] folyó alkotmányos követelmény is.
A törvény megszünteti az integrációs szerződést, és bevezeti a kötelező tagságot. Minden ún. szövetkezeti hitelintézet kötelezően az integráció tagjává válik; aki megtagadja az ehhez szükséges együttműködést, annak megvonják banki működési engedélyét, pénzügyi biztost rendelnek ki hozzá, és elrendelik a végelszámolását. A "szövetkezeti hitelintézet" fogalmát, azaz az integrációban részt vevők körét trükkösen határozták meg. A takarékszövetkezeteken és a hitelszövetkezeteken felül ide tartoznak azok a részvénytársasági formában működő bankok is, amelyek a korábbi években takarékszövetkezetből alakultak bankká, és az OTIVA tagjai maradtak; nem tartozik viszont ebbe a körbe az a takarékszövetkezet, amelynek jelenleg elbírálás alatt álló átalakulási kérelme van a PSZÁF előtt, feltéve, hogy az év végéig az engedélyt meg is kapja. (Az origo.hu információi szerint jelenleg két takarékszövetkezetnek van ilyen kérelme, és ezek közül egynek van esélye az engedélyre, annak, amelyiknek a fő tulajdonosa egyúttal a Videoton futballcsapat tulajdonosa is.)
A törvény indokolása a szakmai kamarákat hozza fel példaként arra, hogy a kötelező tagság elve megfelel az európai közjogi hagyományoknak. Ám a kamarai tagság nyilvánvalóan nem fogadható el precedensként. A kamarák nincsenek állami tulajdonban; egyetlen kamarai tagság sem eredményezi azt, hogy a tagok olyan mértékben elveszítik önállóságukat, mint az e törvény által létrehozott integráció esetében; és a kamarák jogilag szabályozottan és megfelelő jogorvoslati rendszerrel működnek, szemben az integrációs szervek szinte korlátlan hatalmával.
Az integráció államosítása
A törvény alapján az OTIVA és a másik három kisebb intézményvédelmi alap megszűnik, helyükbe lép az Integrációs Szervezet. A szövetkezeti hitelintézetek és a Takarékbank mellett az Integrációs Szervezet tagja lesz a Magyar Fejlesztési Bank (MFB) is. Ez utóbbi hozzá fog járulni a Szervezet induló vagyonához: ennek mértéke elvileg annyi, amenynyit az általa szerzett jogok érnek. Ebből egymilliárd forint biztos, az ezen felüli összeget független könyvvizsgálók által elvégzett értékelés alapján fogják meghatározni. Ez azonban nem lesz könynyű feladat, hiszen az Integrációs Szervezet nem profitorientált piaci intézmény, és az abban való tagság nem forgalomképes; az pedig, hogy mennyit ér az a befolyás, amelyet az Integrációs Szervezeten keresztül lehet gyakorolni a Takarékbankra, szintén nem tartozik a szokásos vagyonértékelések körébe. Ezenfelül az MFB vagyoni hozzájárulásába tudják be az állam által korábban teljesített vagyoni hozzájárulásokat, és így adódik össze az a vagyoni érték, amelynek arányában alakul az MFB, illetve a többi tag szavazati joga.
Az Integrációs Szervezet alapszabályát maga a törvény határozza meg, az első igazgatóság tagjait pedig az MFB bízza meg. Feltehetőleg a jövőben ezeket az MFB hozzájárulása nélkül nem is lehet megváltoztatni: az integráció tehát elveszíti önkormányzó jellegét. A törvény indokolása szerint az Integrációs Szervezet jelentős autonómiával rendelkezik, de ez az autonómia a valóságban azt jelenti, hogy az állam, az MFB uralkodó tagságán keresztül, teljes mértékben diktál az egész szövetkezeti hitelintézeti szférának.
Ugyanez érvényesül az integráció másik központi szervénél, a Takarékbanknál is. A jelenlegi takarékszövetkezeti integrációban részt vevő takarékszövetkezetek 60 százalék feletti részesedéssel rendelkeznek a Takarékbankban, valamint olyan elsőbbségi részvényeik vannak, amelyek biztosítják azt, hogy stratégiai kérdésekben az egyetértésük nélkül ne lehessen dönteni. A takarékszövetkezeti kontrollt biztosítja az a szabály is, amely szerint a legfontosabb kérdésekben való határozathozatalhoz háromnegyedes többség szükséges.
Az új törvény azonban megfosztja őket a Takarékbankban meglévő tulajdoni részesedésüktől, domináns szerepüktől. Előírja ugyanis, hogy a Takarékbanknak új alapszabálya lesz, ennek tartalmáról azonban nem tudunk semmit, mert azt az Integrációs Szervezet igazgatósága fogja elkészíteni, és a részvényesek kötelesek lesznek az első közgyűlésen változtatás nélkül elfogadni. Ha nem fogadják el, elveszítik részvényeiket. Ezen a közgyűlésen megszűnik a Takarékbank vezetőinek jogviszonya is.
A Takarékbank jelenlegi alaptőkéje (jegyzett tőkéje) 2,7 milliárd, saját tőkéje 15,5 milliárd forint. A törvény alapján a Magyar Posta közel 655 millió forint értékben tőkét emel a Takarékbankban (azaz ekkora értékben új törzsrészvényt bocsátanak ki a számára): a közvetlen tulajdonrésze így közel 20 százalék lesz. A közel 20 százalék részesedés a jegyzett tőkéből azt is jelenti, hogy a posta e tulajdonrész arányában lesz tulajdonosa a Takarékszövetkezet 15,5 milliárdos saját tőkéjének, azaz vagyonának is. A posta így jelentős nyereségre tesz szert (a 655 milliós tőkeemelés fejében több mint 3 milliárdos sajáttőke-részt kap) - és a tőkeemelés egyúttal csökkenti a korábban kibocsátott részvények értékét is. Ez a tranzakció piaci körülmények közt elképzelhetetlen lenne: viszont épp ekkora tőkeemelésre van szükség ahhoz, hogy a megemelt saját tőkéjű Takarékbankban az MFB és a posta, azaz az állam 50 százalék fölötti tulajdoni arányt érjen el.
A törvény tehát "gondoskodik" arról, hogy a Takarékbank "kisrészvényesei", azaz a takarékszövetkezetek együtt is kisebbségbe kerüljenek; de ezen felül is korlátozza tulajdonosi jogaikat. A szövetkezeti hitelintézetek számára egy-egy 2000 forint névértékű "elsőbbségi részvény"-t bocsátanak ki "ingyen", a Takarékbank alaptőkén felüli vagyona terhére. Ennek fejében kötelesek meglévő elsőbbségi részvényeiktől megválni, azt viszont majd csak a jelenleg nem ismert új alapszabályból fogják megtudni, hogy a cserébe kapott új részvényhez milyen jogok kapcsolódnak. Egyúttal megszűnik a minősített döntéshozatal: még azokban az esetekben is elegendő lesz az egyszerű többség, amelyekben a Gt. általános szabályai is minősített többséget kívánnának.
A kormány a tagság és a betétesek biztonságával indokolja az integráció államosítását. A Lehman-bankház 2008-as csődje után több országban is előfordult, hogy az állam tulajdonosként beszállt jelentős bankokba. Ám az állami részvétel ilyenkor mindig az egész bankrendszer és azon keresztül a gazdaság biztonságát fenyegető vészhelyzet elhárítását szolgálta. Az Egyesült Államokban ráadásul az állam szavazati jogot nem biztosító részvényeket kapott, tehát nem vált jogosulttá arra, hogy beleszóljon a bankok irányításába, és egyértelműen meghatározott feltételekkel biztosította a bankok, illetve részvényeseik számára, hogy pénzügyi helyzetük rendeződése esetén visszavásárolják az állami részesedést. Nálunk nem áll fenn olyan veszélyhelyzet, amely az államosítást legitimálná, a takarékszövetkezeti szektorban nem következett be tőkevesztés, amit pótolni kellene. A kormány valódi célja nem is ez, hanem a tulajdonosi kontroll megszerzése.
A hitelintézetek önállóságának felszámolása
A törvény olyan integrációt hoz létre, amely lényegében felszámolja a takarékszövetkezetek jogi, gazdálkodási és működési önállóságát. E hitelintézetek nem csupán kényszerűen az integráció tagjaivá, hanem lényegében a Takarékbank fiókjaivá válnak.
Az integráció két csúcsszerve a takarékszövetkezetek működésének szinte egészét átfogó kötelező szabályzatokat ír elő számukra, még alapszabályaikat is újraírják, amit a takarékok kötelesek minden szó nélkül elfogadni. Korlátozzák gazdálkodási lehetőségeiket, nagyobb ügyleteket csak központi hozzájárulással köthetnek, és meghatározzák üzletpolitikájukat. A takarékszövetkezeti vezetők kinevezéséhez is a központ hozzájárulása kell. A szabályok megsértése esetén pedig jogosultak kizárni őket az integrációból, ami a halálos ítéletükkel egyenlő.
A gazdasági önállóság megszűnését eredményezi az a szabály is, amely szerint az integráció tagjai egyetemlegesen felelnek egymás tartozásaiért. Ennek alapján például egy szabolcsi takarékszövetkezet teljes vagyonával, közvetlenül és korlátlanul felel egy zalai takarékért, és a nála sokszor nagyobb Takarékbank minden kötelezettségéért is. Ez alapvető változás a jelenlegi helyzethez képest, amikor kötelezettségük csak arra terjed ki, hogy az integráció javára teljesítsék az előírt befizetéseket. A kölcsönös egyetemleges felelősség vagyoni, gazdasági értelemben egyetlen egységgé teszi az integráció tagjait. Az egész értelmét megkérdőjelezi ugyanakkor az, hogy az egyetemleges felelősség a tag kizárásával megszűnik, a kizárásnak pedig az egyik lehetséges oka a tag pénzügyi helyzetének romlása. Az integráció helytállása, az általa nyújtott védelem tehát éppen abban az esetben nem érvényesül, amikor arra a legnagyobb szükség lenne.
Az integráció tagjaivá váló szövetkezeti hitelintézetek teljes alávetettségét mutatja az is, hogy semmilyen jogorvoslati eszközzel nem rendelkeznek az integráció szervei által hozott kötelező, elmarasztaló vagy akár kizáró határozattal szemben. Míg az állami bankfelügyelet a törvényes működést ellenőrzi és a törvénysértéseket szankcionálja, mégpedig úgy, hogy határozatai ellen a bírósághoz lehet fordulni, addig az integráció szervei maguk állapítják meg a játékszabályokat, maguk ellenőrzik és szankcionálják azok betartását, anélkül, hogy döntéseik ellen bírósághoz vagy bármely egyéb jogorvoslati fórumhoz lehetne fordulni.
Az eljárási demokrácia hiánya
A demokratikus jogállamiság [Alaptörvény, Alapvetés B) cikk (1) bekezdés] fogalmába az európai mérce szerint beletartozik az, hogy döntéseket az érintettek bevonásával kell hozni. A takarékszövetkezetek nagy hagyományokkal rendelkező, sajátos szakmai, szervezeti, működési, gazdálkodási formát jelentenek. Elkülönült érdekkel és érdekképviselettel rendelkező szervezett közösséget alkotnak. Szükséges és lehetséges lett volna érdemi egyeztetést folytatni velük a törvényjavaslat benyújtását megelőzően. Annál is inkább, hiszen ők maguk is az integráció elmélyítésére, piaci pozíciójuk erősítésére törekednek. Céljaik tehát egyeznek az állam által meghirdetett célokkal. Ezzel szemben a kormány teljes titokban készítette elő a törvényt. A takarékszövetkezetek csak akkor szereztek róla tudomást, amikor már benyújtották az Országgyűlésnek; és pár nap múlva az Országgyűlés már el is fogadta azt. Persze, ha a kormány az integráció alatt a takarékszövetkezetek bedarálását érti, a demokráciát pedig a hatalmát korlátozó fölösleges teketóriázásnak tartja, akkor a helyes eljárás valóban a szektor meglepetésszerű erőszakos lerohanása volt.
A szerző jogász, a PHARE program jogi tanácsadójaként részt vett az 1993-as integrációs szerződés előkészítésében.
