Az Európai Bizottság tagjai csak a legritkább esetben alkalmaznak nyílt fenyegetést a tagállamokkal szemben. Vera Jourová cseh igazságügyi biztos most kivételt tett, és néhány héten belül kétszer is kilátásba helyezte a hazánknak járó EU-s támogatások leállítását. Decemberi budapesti látogatásakor a biztos úgy fogalmazott, hogy az Európai Ügyészségben való részvétel „szerepet játszhat a strukturális alapokról szóló majdani tárgyalásokon”. Március 7-én a Spiegelnek jelentette ki – Lengyelországra és Magyarországra utalva –, hogy az uniós pénzek a jövőben nem lesznek függetlenek a jogállamiság és az alapjogok tiszteletben tartásától.
Meggyengített együttműködés
Jourová nem a jelenleg is érkező pénzekre, hanem az unió következő, 2020 utáni költségvetésére célzott, a veszély mégis azonnali, hiszen a 2020–2027-es pénzügyi ciklus tárgyalásai az év vége felé elkezdődnek. Ekkorra születhet megállapodás a Jourová egyik legfontosabb projektjének számító Európai Ügyészi Hivatalról is (European Public Prosecutor’s Office – EPPO). Magyarország és Lengyelország az uniós ügyészség hangos ellenzői közé tartozik, ami különösen azért bosszanthatja a brüsszeli döntéshozókat és a többi tagállamot, mert a két ország az uniós alapok nettó haszonélvezője. Az EPPO első számú feladata pedig éppen az uniós pénzekkel elkövetett csalások feltárása és üldözése lesz.
| ||
„A közös Európai Ügyészi Hivatalnak köszönhetően az együttműködő tagállamok egyesült erőkkel nyomoznak csalásokkal, pénzmosással, drog- és fegyverkereskedelemmel kapcsolatos ügyekben.” Jean-Claude Juncker bizottsági elnök március elején kiadott fehér könyve öt forgatókönyvet vázol az EU jövőjéről. Az idézett mondat az uniós zsargonban csak „többsebességes Európának” nevezett szcenárió része, és minden bizonnyal a dokumentum leggyorsabban megvalósuló javaslata lesz. A kormány- és államfők alkotta Európai Tanács ugyanis március 9-én rábólintott, hogy 17 tagállam a többiek beleegyezése és részvétele nélkül is életre hívhassa az EPPO-t.
Az uniós ügyészség lehetőségét először a 2009-es lisszaboni szerződés villantotta fel. A szöveg figyelembe vette, hogy a büntetőjogi együttműködés meglehetősen érzékeny terület, így a normál – minősített többségen alapuló – jogalkotási procedúrától eltérően a tagállamok egyhangú támogatásához kötötte az EPPO létrehozását. Az uniós jog azonban azt is megengedi, hogy legalább kilenc tagállam saját hatáskörben, úgynevezett megerősített együttműködés keretében fogadjon el a részt vevő országokra kötelező szabályokat. Pontosan ez történt az EPPO-val is; mivel nem sikerült mindenki számára elfogadható kompromisszumot kötni, 17 tagállam a megerősített együttműködés aktiválását kérte és kapta meg az Európai Tanácstól.
Nagy-Britannia, Írország és Dánia kimaradása nem meglepő, ők eleve opcionálisan vesznek részt a közös bel- és igazságügyi politikákban. Az EPPO egyértelmű ellenzői közé tartozik még Svédország, Hollandia, Málta, Magyarország és Lengyelország. Portugália és Ciprus egyelőre nem hozott végleges döntést, Olaszország pedig azért vonakodik, mert a javasoltnál erősebb EPPO-t szeretne kevesebb nemzeti és több európai szintű döntési jogosítvánnyal. Jelen állás szerint tehát 17 és 20 közötti tagállam vesz majd részt az EPPO-ban, melynek hatáskörei némileg szűkebbek lesznek a Juncker által vizionáltnál: csak az unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények, azaz az uniós forrásokkal elkövetett csalások és az áfacsalások ügyében indíthat nyomozást. (Az áfacsalások azért sértik az unió pénzügyi érdekeit, mert a tagállamok részben áfabevételeik alapján fizetnek be az uniós büdzsébe, azaz ha kevesebb áfát szednek be, kisebb lesz az EU költségvetése is). Az ügyészséghez csatlakozó tagállamok között ez év végéig megszülethet a végleges megállapodás, amire még az Európai Parlamentnek is igent kell mondania. A várakozások szerint az EPPO 2019-ben kezdheti meg működését.
A magyar kormány több ellenérvet is felhozott az EPPO-val szemben. Trócsányi László igazságügyi miniszter és munkatársai fájlalták az új hivatal hatáskörének kiterjesztését az áfacsalásokra, ellenezték a létező uniós szervek, az OLAF és az Eurojust gyengítését, és emlékeztettek, hogy az EPPO magyarországi meghonosításához alkotmánymódosításra lenne szükség. Az Európai Ügyészség támogatói szerint ezek inkább csak ürügyek. „Magyarország a nemzeti szuverenitásra meg a szubszidiaritás elvére hivatkozik, de nem kétséges, hogy valójában attól rettegnek, az EPPO a végére járhatna az intézményesített korrupciónak” – véli Jávor Benedek, a Párbeszéd európai parlamenti képviselője. Erősen fogalmaz Csonka Péter, az Európai Bizottság igazságügyi igazgatóságának munkatársa is. „Az EPPO egzisztenciális veszélyt jelent azokra a cégekre, amelyek az igazságos verseny körülményei között nem állnák meg a helyüket, csupán a trükkös, személyre szabott közbeszerzéseken tudnak érvényesülni” – mondja az EPPO-javaslat egyik kidolgozója.
Puhult
Az uniós pénzekkel kapcsolatos visszaélések ügyében jelenleg az Európai Csalásellenes Hivatal, az OLAF járhat el. Lehetőségei azonban korlátozottak, tulajdonképpen nem klasszikus nyomozást, hanem adminisztratív eljárást folytat, kénytelen a tagállami hatóságoktól bekért dokumentumokra és meghallgatásokra hagyatkozni. Vádat sem emelhet, csupán ajánlásokat fogalmazhat meg a tagállamoknak. „Ezekből Polt Péter legfőbb ügyész sajátos ízléssel válogat. Az látszik, hogy például a belvárosi Budapest Szíve programnál vagy a Tiborcz István volt cége által elnyert közvilágítási tenderek ügyében semmilyen előrelépés nem történt” – mondja Jávor. „A 4-es metróról készült OLAF-jelentésben sincs semmi olyasmi, amit magyar vizsgálatokból korábban ne tudtunk volna. Magyarországon mégis lezárták a nyomozásokat. Az EPPO értelme pont az lenne, hogy megtegye a tagállami hatóság helyett, amire az nem alkalmas vagy nem hajlandó” – magyarázza Ligeti Miklós, a Transparency International Magyarország jogi igazgatója.
Éppen ezért Brüsszelben az volt az eredeti elképzelés, hogy a tagállami hatóságoktól független EPPO dönthessen a nyomozati cselekményekről és a vádemelésről. Erre biztosíték lett volna az ügyészség hierarchikus felépítése és kizárólagos hatásköre az unió pénzügyi érdekeit sértő vagy az azokhoz közvetlenül kapcsolódó bűncselekményeknél, így a megvesztegetésnél és a kenőpénz elfogadásánál is. „Ezeken a pontokon azonban a tagállamok némileg puhítottak a bizottság még 2013-ban előterjesztett javaslatán” – mondja Csonka Péter.
Az európai főügyész és helyettesei, valamint a tagállamonként legalább két kiküldött ügyész közé a jogszabálytervezet tárgyalásai során újabb szintek épültek be. A tervezet mai állapota szerint az EPPO összes tagállamot reprezentáló kollégiuma dönthetne menedzsment jellegű kérdésekben és az általános szakmai irányvonalakról, a legérzékenyebb döntések (nyomozások megindítása és lezárása, vádemelés) pedig a legalább háromfős állandó tanácsokban születnének. A tanácsban hivatalból helyet kapna a bűncselekménnyel érintett tagállam kiküldött ügyésze, de leszavazható lenne. Fontos garancia, hogy amennyiben a nyomozást vezető kiküldött ügyész nem megfelelően végzi a munkáját, a tanács el is vehetné tőle az ügyet.
Míg a bizottság előterjesztése kizárólagos hatáskört adott volna az EPPO-nak az unió pénzügyi érdekeit sértő és az ezekhez szorosan kapcsolódó bűncselekményekben, a véglegesnek tűnő verzió megosztott kompetenciáról beszél. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az állandó tanácsok dönthetnének arról, adott ügyben az EPPO vagy a nemzeti hatóságok nyomozzanak. Határon átnyúló esetekben a tanács határozhatna arról is, melyik országban folyjon le az eljárás. Az EPPO felállítása természetesen nem érinti a bíróságok függetlenségét, az ítéleteket továbbra is a nemzeti bíróságok hozzák majd meg, részben harmonizált jogszabályok alapján. Az EPPO cselekményei felett ugyanakkor kapna valamennyi kontrollt az EU luxembourgi bírósága is.
Retorzió?
Bár a Transparency International a kezdetektől támogatja az EPPO létrehozását, Ligeti Miklós úgy látja, ez a felvizezett javaslat aligha hoz áttörést. „A bizottság lépést és lendületet veszíthet, ha nem tud egy valóban föderális elképzelést átvinni. A csalások ügye nem kerül fel a közös asztalra, pedig a visszaélések a közös piacot ássák alá” – mondja. Jávor Benedek szerint sem felel meg jelen formájában az eredeti célnak az Európai Ügyészség, de a magyarországi korrupcióüldözés szempontjából némi előrelépést még így is jelentene, amit jelez a kormány ellenállása is.
A magyar korrupciós helyzet brüsszeli megítélése egyébként ellentmondásos. Jávor azt mondja, a kormánynak a korrupció visszaszorítására tett lépéseit – online pénztárgép, EKÁER – elismeri az unió, azt viszont nem veszik észre, hogy Orbánék valójában a korrupció „privatizálása” ellen léptek fel. „Közben az állami korrupció számára paradicsomi állapotokat teremtettek törvényhozással, intézmények megszállásával, közbeszerzések megbundázásával”. A Transparency kvalitatív kutatásai 25 százalékosra becsülik a magyarországi uniós projektek átlagos túlárazottságát, ehhez Ligeti szerint hozzájárul az is, hogy a kormány minél több pénzt szeretne lehívni, ezért az ellenőrzést nem veszi komolyan. A Korrupciókutató Központ egy tavalyi tanulmánya is arra jutott, hogy az uniós finanszírozású projektek korrupciós kockázata magasabb, mint a magyar költségvetési pénzből megvalósulóké.
Az OLAF 2015-re vonatkozó jelentéséből kiderül, hogy a hivatal Románia és Bulgária után Magyarországon indította a legtöbb vizsgálatot, a javaslattétellel lezárt eljárások számában pedig csak a románok előznek meg minket. Az Átlátszó elemzése arra is rávilágít, hogy a magyar hatóságok az uniós átlagnál számottevően lassabban hoznak döntést az OLAF-ajánlásokról, amikor pedig döntenek, az EU-átlagnál jóval nagyobb arányban tagadják meg a vádemelést. Ligeti Miklós úgy látja, hogy egyes ügyek ügyészségi felderítésének elmaradása mögött részben a képességek, a tudás hiánya húzódik meg, részben érvényesülhet egyfajta „öncenzúra” is. Az ügyészség felépítése, az elképesztően szigorú, a vezetői utasítások végrehajtásában meglepően hatékony hierarchia következtében azt sem lehet kizárni, hogy az érzékeny ügyekben „politikailag motivált no go utasítás” döntsön.
Ha létrejön az EPPO-ról szóló megerősített együttműködés, ahhoz Magyarország a későbbiekben is bármikor csatlakozhat. Egyelőre kérdéses, milyen erős lesz a kormányra nehezedő nyomás. Jávor Benedek szerint még német kereszténydemokrata körökben is érzékelhető az a politikai szándék, hogy a nem együttműködő tagállamok kevesebb pénzt kapjanak, a jogok mellett erőteljesebben jelenjenek meg a kötelezettségek is. Csonka Péter úgy látja, Jourová nyilatkozatai azt jelzik, hogy a 2020 utáni büdzsé gyakorlatilag még bármilyen irányban alakulhat. Egy másik bizottsági forrásunk ugyanakkor azt mondja, nem biztos, hogy az uniós támogatások és a korrupció lesz az a terület, ahol a bizottság vagy akár más tagállamok harcosan nekimennek Magyarországnak. Szerinte erre utal, hogy a bizottság februárban közölte: a korábban lefektetett menetrendtől eltérően idén nem ad ki jelentést a tagállamok korrupcióellenes intézkedéseiről.
