"Semmi kétség nincs az Európai Unióban, hogy a 2013-as költségvetésünk hiányszáma 2,7 százalék alatt marad, ezért továbbra is első számú célkitűzésem, hogy kikerüljön Magyarország a túlzottdeficit-eljárás alól" - nyilatkozott december közepén brüsszeli sajtótájékoztatóján Orbán Viktor miniszterelnök, aki már november óta visszatérően az eljárás felfüggesztését emlegeti a magyar gazdaságpolitika első számú feladataként. A kormányfő kívánságát az elmúlt két hónapban kormányzati vezetők - Lázár János Miniszterelnökséget vezető államtitkártól kezdve Varga Mihály IMF-tárgyalásokért felelős tárca nélküli miniszteren át Matolcsy György nemzetgazdasági miniszterig - untig ismételgették. Orbán emberei közül a legmagabiztosabban Szijjártó Péter külgazdasági ügyekért felelős államtitkár fogalmazott, aki január 11-én a HírTV-ben meggyőződéssel állította: "Az elmúlt két és fél év gazdaságpolitikai intézkedései alapján nem férhet kétség ahhoz, hogy az Európai Bizottság idén tavasszal megszünteti a Magyarországgal szembeni túlzottdeficit-eljárást." A felfokozott várakozás részben érthető: idén nyílik először reális esély arra, hogy Magyarország kikerüljön az eljárás hatálya alól. Ezzel együtt a kormány mind az eljárás esetleges felfüggesztésének jelentőségét, mind annak esélyeit alaposan túlbecsüli.
Technikai részletek
A túlzottdeficit-eljárás (Excessive Deficit Procedure - EDP) egy korrekciós eszköz, amivel az Európai Bizottság (EB) és az uniós pénzügyminiszterek tanácsa (Economic and Financial Affairs Council - Ecofin) kényszeríti a tagállamokat fenntartható költségvetési pályára. Az EDP 1999-es bevezetését az uniós tagállamok által 1997-ben elfogadott stabilitási és növekedési paktum tette lehetővé. Ezt az egyezséget a monetáris unió tagállamai eredetileg azért kötötték, hogy biztosítsák a közösség gazdasági stabilitásának fenntarthatóságát, és összhangot teremtsenek az egyes tagországok államháztartási politikája között. A paktum vonatkozó paragrafusa megköveteli a tagállamoktól, hogy a mindenkori éves államháztartási hiányt tartsák GDP-jük 3 százaléka alatt, az ahhoz viszonyított államadósságuk pedig ne haladja meg a 60 százalékot - ellenkező esetben a bizottság kezdeményezheti, az Ecofin pedig elindíthatja a túlzottdeficit-eljárást. (Máig sok kritika éri a bizottságot, amiért nem alkalmazza következetesen az EDP-t; például a 60 százaléknál magasabb államadóssági ráta miatt máig nem indult eljárás egyetlen tagállam ellen sem.) "Ha adott ország a számok szintjén teljesíti az elvárásokat, akkor mindegy, hogy a bizottságnak milyen szubjektív percepciói vannak, nem lesz eljárás. Viszont ha a várható deficit közel van a 3 százalékhoz és a tagország és a bizottság monitoringcsapata között nincs egyetértés a hiány nagyságáról, akkor az eljárás megindításának vagy folytatásának kérdésében megnőhet a bizottság és az adott kormány politikai kapcsolatának szerepe" - mondta a Narancsnak egy, a bizottság belső viszonyait ismerő forrás, aki szerint ha az EB úgy ítéli meg, hogy a büdzsé hiánya középtávon tartható, akkor számszerű elvárásaiból is hajlandó engedni. Híradások szerint Lengyelország esetében például - noha a tavalyi lengyel büdzsé hiánya néhány tizeddel meghaladja a 3 százalékot - a bizottság a tavaszi országjelentésében az EDP felfüggesztését fogja javasolni. Az EB megítélése szerint ugyanis az idén életbe lépő nyugdíjreform nemcsak ebben az esztendőben, de középtávon is rendezi a lengyel költségvetési pályát (2011-ben a lengyel költségvetés még bő 5 százalékos hiánnyal küzdött).
Az eljárás során a főállású bizottsági alkalmazottakból álló országelemző stáb - amely az érintett tagállam összes makrogazdasági és költségvetési jelentéséért felelős - elemzi az előző évi költségvetési adatsort, a hozzáférhető információk alapján áttekinti a tagállam aktuális és következő évben várható költségvetési pályáját. A bizottság monitoringtevékenységében korábban részt vállaló forrásunk az elemzőmunkát úgy írta le, mint ami "jóval körültekintőbb és több szempontot mérlegel egy átlagos pénzpiaci szereplő által készített belső felhasználású elemzésnél. Alaposságukat tekintve ezek a jelentések a jegybanknál készülő előrejelzésekhez hasonlíthatóak."
A jelentések egyesítését követően a bizottság dönt arról, hogy mit ajánl az Ecofin figyelmébe: az eljárás megszüntetését, hatályban tartását, esetleg új szakaszba léptetését és büntetés kiszabását.
Damoklesz csorba kardja
Az eljárás kényszerítő erejét elvileg az biztosítja, hogy jogalapot teremt bizonyos közösségi juttatások felfüggesztéséhez. A gyakorlat ugyanakkor azt mutatja, hogy az EB eddig nem tudta az EDP-t hatékony "fegyelmező" eszközként használni, még a legkevesbé fegyelmezett Magyarország esetében sem. Magyarország 2004-es uniós csatlakozása óta folyamatosan túlzottdeficit-eljárás alatt áll, ami egyedülálló és megismételhetetlennek látszó rekord. Kilenc év alatt a bizottság öt ajánlásában négy (egyre későbbi) határidőt szabott meg az államháztartási hiány rendezésére, de Magyarország nemhogy három egymást követő, de egyetlen esztendőben sem tudta 3 százalék alatt tartani költségvetése hiányát. 2004 után a velünk egy időben csatlakozott országok közül több kelet-európai tagállam - Csehország, Lengyelország, Szlovákia - ellen is indult eljárás, de velünk ellentétben ők legalább rövidebb-hosszabb periódusokra ki tudtak kerülni a hatálya alól.
Ezzel együtt is tavaly év elejéig egyszer sem fordult elő, hogy fegyelmezetlen költségvetési politikája miatt a bizottság konkrét forrásmegvonással sújtotta volna valamely tagállamot. (Egy lapunknak neve mellőzését kérő nyilatkozó uniós szakértő szerint ebben szerepe lehetett annak, hogy a 2000-es évek elején főleg a frissen csatlakozott országok kerültek az eljárás hatálya alá, amelyekkel szemben az EB - épp a felzárkóztatást szem előtt tartva - sokáig elnéző maradt.) Ezért aztán nemzetközileg is jelentős hullámokat vert, hogy tavaly február végén Olli Rehn pénzügyi, és Johannes Hahn regionális ügyekértfelelős biztos bejelentette: az EB kezdeményezi a Magyarország számára 2013-ra előirányzott kohéziós források közel egyharmadához - mintegy 500 millió euróhoz, majd' 144 milliárd forinthoz - való hozzáférés felfüggesztését.
A bizottság elemzőmunkáját közelről ismerő forrásunk szerint a döntésben hivatalosan nem lehetett szerepe annak, hogy Magyarország ellen immáron kilenc éve zajlik az eljárás, "a bizottság ugyanis az egyes határidőkig terjedő költségvetési szakaszokat nem korábbiakkal összevetve, hanem önmagukban értékeli". Informátorunk ugyanakkor egyetértett azzal, hogy politikailag nehezen védhető lépés lett volna az EB részéről, ha nem épp a legfegyelmezetlenebb tagállamot bünteti elsőként.
Ideális áldozat
A 2009 elejétől Európába is begyűrűző gazdasági válság okozta káosz egyszerre bizonyítéka és részben eredménye is annak, hogy a túlzottdeficit-eljárás mára súlytalan intézmény lett. Görögország és az európai valutaközösség krízise, a tagállamok hirtelen megnövekedett államadósság-állományának problémája rávilágított, mennyire nincsenek a bizottságnak hatékony eszközei a költségvetési fegyelmet tartani képtelen országokkal szemben. Jelenleg ugyan az unió 27 tagállama közül 20 túlzottdeficit-eljárás alatt áll, ám 18 esetében a tanács bőven a válság kirobbanása után döntött az eljárás megindításáról. A bizottság (a magyar uniós szemeszter során megvitatott) hatos jogszabálycsomag, vagyis az új gazdasági kormányzás stratégiájának elfogadásával 2011 végén elismerte: e fronton az európai közösség kudarcot vallott, és az EDP aktuális formájában alkalmatlan a költségvetési fegyelem betartatására. Szigorításokat léptettek életbe, így például tavaly óta az eljárás során az EB "az adósságkritériumot az eddigieknél hangsúlyosabban, a deficitmutatóval azonos súllyal veszi figyelembe", és az EDP ma már olyan esetekben is alkalmazható, amikor a referenciaértéket meghaladó államadósság nem csökken az elvárt ütemben.
Barrosóéknak e kényes politikai helyzetben valamiképp demonstrálniuk kellett, hogy a bizottság nem (de legalábbis nem teljesen) impotens. Ezzel párhuzamosan Magyarország majdhogynem felkínálta magát a példastatuálás ideális áldozatának. A 2011-es magyar költségvetés 4,3 százalékos többletet mutatott ugyan, a pozitív végösszeg azonban egyedül a GDP 9,8 százalékának megfelelő magán-nyugdíjpénztári vagyon egyszeri elszámolásának volt köszönhető; a pénztárvagyon államosítása és a szintén nem fenntartható költségvetési bevételként elkönyvelt különadók nélkül viszont brutális, 6 százalékos hiánnyal zárult volna a 2011-es év. (Ráadásul az EB ajánlásával ellenkezően a 2010-es és 2011-es strukturális költségvetési egyenleg a GDP 2,5 százalékával romlott.) Noha a bizottság és az Orbán-adminisztráció viszonya a médiatörvényről, a bírák nyugdíjazásáról vagy épp a jegybanki alkalmazottak jogállásáról folytatott viták puhulásával enyhülni kezdett, a feszültség számos kérdésben fennmaradt. A telekom-, illetve a kiskereskedelmi válságadó vagy az étkezési utalványok ügyében például a kormány nem engedett; ezekben az EB novemberben léptette következő fázisába a kötelezettségszegési eljárásokat.
Jó, jó, de...
A tavaly februári büntetés kiszabása után a magyar kormány nagyon megszeppent. Orbán és Matolcsy a Széll Kálmán Terv 2.0 néven elhíresült konvergenciaprogram április végi beterjesztésével 2012-re 150, 2013-ra 600 milliárdos kiigazításról rendelkezett. A miniszterelnök és lobbicsapata külön is kérlelni kezdte a bizottságot, hogy még nyáron, az ősszel esedékes EDP-felülvizsgálat előtt tekintsék át újra az ország költségvetési kilátásait, és lehetőleg oldják fel a büntetést. A bizottság munkáját Brüsszelből követő informátorunk szerint José Manuel Barroso bizottsági elnök rengeteg kritikával szembesült, amiért a bizottság végül nem tartott ki a döntése mellett, és május végén a forrásmegvonás felfüggesztésére tett javaslatot: e lépés megint rontott a bizottság amúgy sem makulátlan respektjén, hiszen újra nem sikerült demonstrálni az EDP kényszerítő erejét sem. (Szakértő forrásunk érdekes részletkérdésre hívta fel a figyelmünket. Ha az EB helybenhagyja a szankciót, a magyar kormány komoly politikai vereséget szenved ugyan, számszerűsítve azonban ez esetben sem érte volna érdemi veszteség az országot. A bírság összegét az EB a 2013-ig tartó hétéves költségvetési ciklus teljes allokációjának 5,7 százalékában állapítja és vonja meg, ám mivel Magyarország az év végén záruló hétéves periódusban sem tudta kellő hatékonysággal lehívni a kohéziós forrásokat, az országnak megítélt teljes keretöszszeg nagyobb része bennragad az uniós alapokban. Idén döntően a 2011-ben és 2012-ben lehívott források felhasználása zajlik, 2014-től pedig már új költségvetési ciklus kezdődik.)
Orbán kormányára fokozódó nyomás nehezedett: a Narancs értesülései szerint Brüsszelben a magyar kabinet ultimátumot kapott, miszerint ha nem tartják a 2013-as hiánycélt, a bizottság ismét a források befagyasztását ajánlja az Ecofin figyelmébe, és "másodjára már nem lesz elnéző". A kormány ettől ismét megijedt: Magyarországnak ma ezért van egyáltalán esélye kivágni magát a túlzottdeficit-eljárás alól. A magyar kabinet az újabb figyelmeztetésre haptákba vágta magát, és Matolcsy György október elején (a tranzakciós adó bevezetésével) előbb egy 397 milliárdos megszorítást, alig három héttel később pedig (a tranzakciós adó megduplázásával és a bankadó szinten tartásával) egy 260 milliárdos intézkedéscsomagot terjesztett be. Ezzel a kormány nemcsak betömte a lyukat, de egy nagyjából 40-50 milliárd forintnyi puffert is hagyott a büdzsében. A november 7-én publikált előrejelzésében már a bizottság is elismerte, hogy a 2012-es hiány tartható lesz a beígért 2,5 százalékon, és az akkor rendelkezésre álló információk alapján abban is egyetértettek a kormánnyal, hogy a 2013-as deficit sem megy 3 százalék fölé. "A megszorítási kényszer két lehetőséget is teremtett számukra: egyfelől a megszorításokat rá tudják kenni a bizottságra, másrészt tudnak tartalékolni 2014-re és egy lehetséges választási költségvetésre" - vázolta forrásunk a kormányzati körök ősz végi stratégiai megfontolásait.
Rehnék ugyanakkor pontosan látták, hogy Orbánék ad hoc intézkedésekkel tömködik a költségvetési lyukakat, és elképzelésük sincs arról, miként lehetne hosszú távon stabilizálni az ország pénzügyeit. Az uniós pénzügyminiszterek többsége úgy ítéli meg, hogy a zömében adójellegű bevételek nem tekinthetők fenntartható költségvetési tételeknek, 2014-es előrejelzésükben ezért már 3,5 százalékos hiányt valószínűsítenek. A jelentés szerint Magyarország bár idén hozza az elvárt számokat, ezt jórészt olyan, nem fenntartható bevételnövelő intézkedésekkel valósítja meg, amelyek középtávon kinyírják az ország növekedési potenciálját - emiatt pedig 2013-ban csak a GDP 0,25 százalékával, és 2014-ben is csupán 1,2 százalékával bővül a magyar gazdaság.
Ki áraz?
Orbán és stratégái viszont lendületesebb gazdasági növekedést várnak 2013-ban, és abban bíznak, hogy az idei büdzsé nem szorul érdemi korrekcióra. A Narancs kormányzati forrásai szerint a miniszterelnök úgy kalkulál, hogy szerény gazdasági növekedés és némi takarékoskodás mellett az év végén képes lesz költségvetési mozgásteret teremteni magának egyes hangulatjavító szociális intézkedések (egy egyszeri nyugdíjjuttatás vagy a beígért pedagógusbér-emelés) megvalósításához. A november második felében elfogadott - a bankadó szinten tartásával, az energiacégek terheinek növelésével és a közműadó központi adónemként történő meghatározásával - újabb, ezúttal 90 milliárdos bevételnövelésről, továbbá a makrogazdasági kilengések ellensúlyozására létrehozott országvédelmi alap 400 milliárd forintra történt felemeléséről már ezen elgondolás jegyében döntött a kormány. Ebben a játszmában a túlzottdeficit-eljárás alóli kikerülésnek inkább politikai jelentősége van. "A kormány abból indul ki, hogy ha kikerül az eljárás alól, azzal érdemben nő a gazdaságpolitika mozgástere. Ez alapvető félreértés: az ország finanszírozhatóságát ugyanis nem a bizottság árazza be, hanem a piac. Tegyük fel, hogy kiengednek minket az eljárás alól. Amint a bizottság megneszeli, hogy a kormány a választások bűvöletében módosítani igyekszik a költségvetést, elengedi a hiányt, és osztogatni kezd, azonnal újraindíthatja az eljárást, nem kell megvárnia az országértékelések következő időpontját" - árnyalta a képet egy a miniszterelnöki kabinetmunkában tapasztalt forrásunk, aki szerint az eljárás esetleges felfüggesztése csupán "egy politikai lehetőség a kormánynak arra, hogy végre sikert mutasson fel a választók előtt, abból ugyanis nem sok van".
Az idei és a jövő évi hiánycélt - s így az eljárás esetleges, május elején esedékes megszüntetését - nemcsak a gazdasági növekedés elmaradása, de a költségvetés bizonytalansága is megkérdőjelezi. Három hét telt el az évből, de a büdzsé már most több sebből vérzik. Az e-útdíj tenderének csúszásával "megspórolható" lesz ugyan a rendszer kiépítésének legalább 35 milliárd forintos költsége, de ezzel egy időben kiesik a büdzséből a díjbefizetésből betervezett 75 milliárd forint. Kérdéses, mikor indulhatnak el az online szerencsejáték-piacra kirótt új adóterhek beszedéséhez szükséges engedélyeztetési eljárások, és hogy ebből mekkora bevételt realizálhat idén az állam. Hónapokkal késik továbbá a pénztárgépek és az adóhivatal közötti online kapcsolat kiépítése, amitől Matolcsy miniszter legkevesebb 90 milliárdos plusz áfabevételt remélt. További nem bekalkulált tízmilliárdokat emészthet fel az önkormányzatok adósságainak átvállalása és a nyugdíjplafon eltörlése. Ráadásul a kormány a költségvetést 287 forintos árfolyamon állította fel, ma viszont a piacon csaknem 300 forintot kérnek egy euróért. Ha pedig a hamarosan döntést hozó Európai Bíróság elmarasztalja Magyarországot a telekomadó miatt, az több mint 190 milliárd forint visszafizetésre kötelezné a magyar államot. Ezzel nemcsak az országvédelmi alap szállhat el hirtelen, de pillanatok alatt összeomolhat a költségvetés is. Még csak január közepe van, és már legkevesebb 400 milliárd forint inog a rendszerben: és ha ennek akár csak a fele is valószínűnek látszik, májusi értékelésekor a bizottság nem csupán a 2014-es prognózist, de a 2013-as büdzsé stabilitását is okkal kérdőjelezi majd meg. Ebben az esetben pedig a túlzottdeficit-eljárás hatályban maradása lesz a magyar gazdaságpolitika legkisebb gondja.
