Az önkormányzatok és a költségvetés: Az aprót tartsa meg!

szerző
Bogár Zsolt
publikálva
2002/50. (12. 12.)
Twitter megosztások száma
Google +1
Egyéb megosztás

Az önkormányzatok finanszírozása mindig is politikai csatározások tárgya volt. Ellenzékben az összes párt rettenthetetlen önkormányzatbarát, és a pénzelosztás decentralizálásáról szónokol, kormányra kerülve azonban a források központosítását és újraelosztását preferálja. Idén a költségvetési vitában különösen éles csatározás folyt e kérdésben, miközben - politikai színezettől függetlenül - mindenki a támogatási rendszer reformját sürgeti.

Az önkormányzatok finanszírozása mindig is politikai csatározások tárgya volt. Ellenzékben az összes párt rettenthetetlen önkormányzatbarát, és a pénzelosztás decentralizálásáról szónokol, kormányra kerülve azonban a források központosítását és újraelosztását preferálja. Idén a költségvetési vitában különösen éles csatározás folyt e kérdésben, miközben - politikai színezettől függetlenül - mindenki a támogatási rendszer reformját sürgeti.Az "aranykor" az első helyhatósági választás utáni két évre esett, vélik egyes, a kezdetektől polgármesterkedő településvezetők. Több pénz maradt helyben, és a forrásokat is szabadabban használhatták az önkormányzatok. A helyben kivetett személyi jövedelemadó (szja) például egészében a saját bevételt gyarapította (jelenleg a következő költségvetés 12,5 százalékról 40-re emeli a helyben maradó szja arányát).

Rosszmájú értelmezés szerint ez nem az Antall-kormány tudatos politikáját dicséri - az első kabinet csupán híján volt a szükséges pénzügytechnikai ismereteknek. E feltevést azzal támasztják alá, hogy mind az MDF-kormány, mind utódai szabotálni igyekeztek a vagyonjuttatásról szóló azon törvény végrehajtását, amely még 1989-ben a jogelődnek tekintett tanácsokhoz rendelte az állami tulajdonban lévő belterületi földeket, illetve hasonló értékben üzletrészt biztosított a magánosítás utáni gazdasági társaságokban. A törvény végrehajtása nemcsak az önkormányzatok gazdasági függetlenségét alapozta volna meg, hanem ellenőrizhetőbbé vált volna a privatizáció és az új tulajdonosok működése az egykori állami vállalatok területén.

A hazai és az uniós gyakorlat szerint az addíciós elvnek megfelelően az önkormányzatoknak önrészt kell igazolniuk a fejlesztési pályázatokon való részvételhez: saját vagyon nélkül gyakorlatilag nulla a forrásszerző képességük. A polgármesterek ezért úgy gondolják, hogy a kormányzatnak az elmaradt vagyonjuttatást a költségvetésen keresztül kellene pótolnia - így az önkormányzatok legalább a fejlesztési pénzekért folyó verseny startjánál ott lehetnének.

Pluszteher

Az 1990-es önkormányzati törvény európai viszonylatban is példátlanul széles körben fogalmazta meg a helyi erők feladatait: az önkormányzatokra bízta az egészségügyi, sport- és oktatási intézmények többségének, a helyi közlekedésnek a működtetését - beleértve komplett kórházakat, közép- és felsőfokú iskolákat. A jogszabályok ugyanakkor nem fektetnek le minőségi sztenderdeket: az állam az önkormányzatokra hagyja, hogy a feladatokat milyen szinten teljesíti, és a végrehajtást sem ellenőrzi vasszigorral. A szűkös források miatt a közszolgáltatásokon nyilván ott spórolnak, ahol csak bírnak, így a lakosságnak, amely lakóhelyén találkozik az állami szolgáltatások többségével, nemigen lehet túl pozitív képe a gondoskodó államról.

Miközben tehát a kevés pénz miatt csorbul az önkormányzati autonómia, a széles feladatkör a gazdaságosság és a minőség rovására túldimenzionálja ennek jelentőségét: például a legkisebb települések elöljárói utolsó leheletig ragaszkodnak iskolájukhoz még akkor is, ha helyben nem képesek megfelelő szintű képzést biztosítani. Érthető érzelmi és presztízsokokból a települések vezetői nem hajlandók lemondani a saját jogú intézményekről, de a szubszidiaritás uniós elve, amire a legtöbbször hivatkoznak, nem úgy érvényesül megfelelően, ha minden feladat teljesítését és a szükséges források elosztását a legalsó területi szintre viszik, hanem a feladatokat ott kell ellátni, ahol ez optimálisan megoldható. Politikai okokból eddig egy kormányzat sem merte vállalni, hogy a szervezeti hatékonyság érdekében nyíltan korlátozza az önkormányzati autonómiát. Sokan épp a történelmi félmúlt miatt riadnak vissza ettől: hasonló megfontolásból működtek a két háború közti körjegyzőségekre települt szocialista társközségek, közös tanácsok, de a helyi szintű integráció elősegítésére most az EU lehet az inspirátor. Zongor Gábor, a Települési Önkormányzatok Országos Szövetségének (TÖOSZ) főtitkára szerint a támogatási rendszer felülvizsgálata előtt pontosan meg kellene állapítani, hogy mik azok a közszolgáltatások, amelyek állampolgári alanyi jogon járnak, és mi az a minimum szolgáltatási szint, amit mindenkinek teljesítenie kell - ezt követően lehetne csak hitelesen kiszámolni, mibe kerül mindez. Nem az elosztási módokon vagy új területi szinteken kellene agyalni elsősorban, hanem a jogszabályokban meghatározható jogos szükségleteket megfogalmazni a teljes településirányítási struktúrára.

Az önkormányzatok anyagi terhei a közfeladatok drágulásával folyamatosan növekedtek, és ezzel nem tartottak lépést a bevételek. A törvény szerint pluszfeladatokat csak úgy róhat az Országgyűlés az önkormányzatokra, ha ezekhez a forrást is biztosítja. A kérdés látszatra pofonegyszerűnek tűnő megítélésében a 2/1997-es alkotmánybírósági határozat precedens értékű döntést hozott. Az indítvány az 1992., 1993. és 1994. évi költségvetések vizsgálatát kérte mulasztásos alkotmányellenesség tárgyában. Az indítványozók szerint e büdzsék többek között nem biztosították a köztisztviselők és közalkalmazottak bónusz illetményeinek (13. havi fizetés, jubileumi jutalom) fedezetét. Az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította, mondván, csupán a tevékenységek ellátását szabályozó feltételek váltak terhesebbé, de ez nem járt a feladatok kibővülésével. Alkotmányjogilag tehát a közalkalmazotti bérek idei 50 százalékos emelésével előállt helyzet sem támadható azzal, hogy e mellé nem rendeltek megfelelő forrást. A törvényileg túlságosan szélesre szabott, de konkrétan nem körülírt feladatok így váltak az önkormányzati autonómia csapdájává: szinte nincs olyan helyi szintű közszolgáltatás, amit ne lehetne részben az önkormányzatokra lőcsölni.

Mínuszpénz

Az önkormányzatok bevételeinek növekedése az elmúlt 12 évben nem követte az államháztartás növekedését. Míg az államháztartás bevételeinek reálértéke a 2002-es költségvetési előirányzat szerint megfelel az 1991. évinek, az önkormányzatoké nem éri el az akkori érték 89 százalékát. Az önkormányzat feladatainak ellátásához a forrásokat saját bevételekből (helyi adók, vállalkozásból, önkormányzati vagyonból származó bevétel, illetékek, bírságok stb.), átengedett központi adókból (pl. az szja meghatározott hányada), más gazdálkodó szervektől átvett bevételekből (például az egészségbiztosítási alaptól érkező pénzek), központi költségvetési normatív hozzájárulásokból, valamint támogatásokból (cél- és címzett támogatás, önhibájukon kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok támogatása) teremti meg. Miközben az állami hozzájárulás mértéke a helyi költségvetésekben az összes önkormányzatra vetítve folyamatosan csökkent és ma már alig harminc százaléka az összes bevételnek, a működésre fordított kiadások aránya szinte változatlan: eléri az összbevételek 70 százalékát - vagyis a működtetés költségeit egyre nagyobb arányban állja saját bevételeiből az önkormányzat.

Nyugaton a saját bevétel jelentős mértékű, ám ott kevesebb feladat megszervezésére kell ezt költeniük, és erősebb ipari háttérrel, magasabb iparűzési adóbevétellel számolhatnak az önkormányzatok. A Budapest és jó néhány versenyképes nagyváros bevételeit összegző statisztika erősen kozmetikázza a magyar rögvalóságot. A honi 3200 önkormányzat döntő hányada az átlagnál jóval kevesebb saját bevétellel rendelkezik, és az átlagnál nagyobb mértékben függ az állami támogatásoktól. Az önkormányzatok egyharmada önhibáján kívül hátrányos helyzetű település: a talpon maradásra alig van pénzük, nemhogy fejlesztésre. Számítások szerint ehhez jön most 700, a közalkalmazotti bérkiáramlás miatt "bérhikis"-nek elkeresztelt önkormányzat.

Pénzügyi szakértők úgy látják: az elmúlt tizenkét évben a bevételeket tekintve óriási próbatételt jelentett az 1995/96-os és az Orbán-kormány alatti forráskivonás, illetve -átcsoportosítás. Mivel a hatalom szívesen központosítja, majd újraosztja a forrásokat, egy-egy rossz költségvetési módosítás miatt simán padlót foghat számos önkormányzat.

Szabadon megszabva

Minden költségvetési évben hangos polémia zajlik az önkormányzati támogatások szabad felhasználásáról és a hozzáférés módjáról. A pénzek nagyarányú megcímkézése élből csorbítja az autonómia elvét, egyúttal jól szemlélteti az aktuális kormányzat újraelosztó mániáját és bűvészi képességeit. Állandó mérce ebben az szja, amelynek felhasználása 1994-ig teljesen az önkormányzatra volt bízva; aztán a hányad rohamosan csökkent, és mindenféle kötelességvállalás fedezetéül szolgált. Példa erre az Orbán-kormány 30 milliárdos vonzatú közoktatási törvénymódosítása, amit nem külső forrásból, hanem az önkormányzati pénzek átcsoportosításával, a helyben maradó szja visszaszorításával, a szabadon felhasználható hányad 5 százalékra való csökkentésével oldottak meg. Az ellenzék szerint a Medgyessy-kormány szintén trükközik: látszólag nagyobb pénzt hagy az önkormányzatoknak, demokratikus gesztussal visszaállítja a 40 százalékos szja-hányadot, amelynek már 10 százaléka "szabadon" felhasználható, és a bérigény kielégítésére egyéb forrásokat hagy helyben (gépjárműadó 100 százaléka, megemelt iparűzési adó, helyi illetékek megnövelt hányada, helyben kiszabott és beszedett díjak, bírságok). Egyszerre tűnik ez az önkormányzati finanszírozási rendszer demokratizálódásának és a források radikális növelésének. (Az önkormányzatoknak jövőre 354 milliárd forinttal jut több.) Megvalósulni látszik tehát a kormányprogram, csakhogy a támogatás lényegében "előre címkézett": nem közvetlenül, de végső soron adott célra érkezik; és nem elégséges, így nem kíméli az önkormányzatok fejlesztésre szánt forrásait sem. Nyilvánvalóan a költségvetés teherbíró képessége a döntő szempont, de a preferenciák megállapításakor az önkormányzatiság eddig sosem került ki győztesen.

Nyílt pályázat

Zongor Gábor, a TÖOSZ főtitkára szerint felül kellene vizsgálni a pályázati úton kínált támogatások hozzáférési módját. Míg a normatív költségvetési hozzájárulás egységes elvek alapján a lélekszám, korcsoport, ellátottak figyelembe- vételével sarokszámokat állapít meg (és így nem lehet súlyozni pártpreferenciák szerint a települések között), a pályázati rendszer számos visszaélés, illetve hátrány forrása lehet. A kormánypárti önkormányzatok pédául rendre korábban értesülnek a pályázati lehetőségekről. Az Orbán-kormányzat alatt a cél- és címzett támogatások híresültek el: ahol jobboldali volt a polgármester, a település nagyobb eséllyel pályázhatott. Zongor szerint érdemes lenne központilag finanszírozni egy olyan projektet, amely az 1990 után pályázati úton nyerhető támogatások kedvezményezetteit nézné végig. Ilyen kutatások nem készültek, pedig csak így lehetne érdemi ítéletet alkotni az évtizedes gyakorlatról. Fura, de a jelentkezők nagy száma ellenére az elbírálás után is marad pénz a kasszában: a pályázók egy része képtelen ténylegesen előteremteni az önrészt, vagy sokszor csak olyan számviteli-pénzügyi machinációk segítségével, hogy a közpénz a különböző csatornákon többször átszíneződik, mire célba ér. Önrész hiányában a győztes kihirdetése ellenére sincs kifizetés. Szita Károly (Fidesz) kaposvári polgármester, az országgyűlési önkormányzati bizottság elnöke szerint a pályázati feltételeket meg lehet úgy szabni, hogy az elkülönített alap elégséges legyen a pályázók igényeinek kezelésére, de a pályázati kritériumok miatt nem tud az öszszes valós igény megjelenni. "Látszólag a forrás nem bizonyul kevésnek, de a probléma ettől még nem szűnik meg" - mondta.

Szokatlan módon mind a hat települési önkormányzati szövetség aláírta azt a közös nyilatkozatot, amely állást foglal a költségvetés önkormányzatokat érintő fejezeteiről. (Lásd A vita tárgya című keretes anyagunkat.) A dokumentum többek között azt javasolja, hogy a bérfejlesztések finanszírozása 100 százalékban a központosított előirányzatból történjék. Szerintük ez lenne az egyedüli garancia arra, hogy csakúgy, mint 2002 szeptembere-decembere között, a bérfelzárkóztatás ténylegesen megvalósuljon.

Toller László (MSZP) Pécs polgármestere úgy látja: a nagyvárosokban rendkívül sok tapasztalat gyűlt össze a vagyongazdálkodást érintő pénzügyi technikákat illetően, ami tanulságul szolgálhatna a kisebb önkormányzati társulásoknak és az alakuló kistérségeknek. Véleménye szerint azonban az éves költségvetésen belül az önkormányzatok finanszírozását érintő problémákat nem lehet megoldani, erre - az Állami Számvevőszékhez hasonlóan - csak a kidolgozás küszöbén álló közigazgatási reformban lát esélyt. Lamperth Mónika belügyminiszter november 22-i sajtótájékoztatóján e munkálatokról elmondta: a szakmai műhelyek és a politika egyetért abban, hogy az átalakításnak a kistérségre és a régióra kell fókuszálnia, illetve a kistérségi és regionális fejlesztési tanácsok révén decentralizáltan kell a forrásokat rendelkezésre bocsátani. Az önkormányzati költségvetésekről csak annyit árult el, hogy emelkedni fognak a saját bevételek, de ehhez szükség van az adórendszer felülvizsgálatára. Az előkészítési folyamat részletei, mint például a preferált intézmények (kistérség, régió) illetékessége és kapcsolata a hagyományos közigazgatási egységekhez (megye), lényegében homályban maradtak. Kérdés, a tervezés folyamán behatárolták-e, hogy milyen szolgáltatások illetik meg a településen (kistérségben, régióban) élőket, és mik lesznek az önkormányzatok konkrét feladatai. Nem derült ki, hogy a területi struktúra újrarajzolásával csak a felépítményt kezdték megtervezni, vagy rakják már az alapokat is. Lamperth Mónika szerint a 2004-es költségvetésben mindenesetre felismerhetők lesznek már az önkormányzatok finanszírozásának új elemei is.

Bogár Zsolt

A vita tárgya

"Az ellenzék helyében én örülnék, hogy a közalkalmazottak már idén szeptembertől 50 százalékkal magasabb bért kapnak, és jövőre 354 milliárd forinttal több jut az önkormányzatoknak az Orbán-kormány utolsó költségvetési évéhez képest" - mondta lapunknak Toller László, Pécs első embere az önkormányzati támogatásokat érintő ellenzéki kritikára válaszolva. Szita Károly kaposvári polgármester öröme nem maradéktalan, mert megítélése szerint a kormányzat a béremelések fedezetét - ígéretével szemben - nem száz százalékban biztosítja. "A szükséges 240 milliárd forintból mindössze 117 milliárd áll jövőre az önkormányzatok rendelkezésére, Kaposváron is körülbelül egymilliárd hiányzik a normatívából. A kormányzat ajánlata sem elégséges: mintegy hétszáz településen kevés lesz az szja szabadon felhasználható részének felemeléséből, a gépjárműadó- és az illetékadó-többletből származó pluszbevétel. A költségvetési fejezet a helyi iparűzési adó 20 százalékos növekedésével számol, ami különös, hiszen a legtöbb önkormányzat az adónem törvényileg maximált 2 százalékos adókulcsával dolgozik, ilyen mértékű növekményt pedig lehetetlen érvényesíteni. De a nagyobb önkormányzatok is csak saját fejlesztési forrásaikból tudják biztosítani a béremelés áthúzódó hatásait. Az önkormányzatok így arra a postásra emlékeztetnek, aki kap egy üres borítékot, de a küldeményt neki kell előteremtenie." Toller szerint a szegény önkormányzatoknak berendezett hárommilliárdos, "felül nyitott" alap a garancia arra, hogy a bérkifizetések mindenhol a terv szerint történjenek.

A kormányzat egy benyújtott módosító indítványnak köszönhetően a nagyobb városok kiadásain is enyhít: az iparűzési adóerő-képességet csak 80 százalékig veszi figyelembe. (Az iparűzési adóerő-képesség mérését az előző kormány találta ki: alapja az önkormányzat forrásszerző képességét megbecsülő fiktív szám, amelyet levonnak a "gazdagabb" településeket illető normatívából. Szándéka szerint az önkormányzatok közötti hatalmas különbségeket mérsékli, illetve kifejezi a tehetősebbek szolidaritását a gyenge forrásszerző képességűekkel. A megállapított értékek körül állandó a vita.) Wekler Ferenc (SZDSZ) 30 milliárdos, és a Fidesz több elemből álló, 60 milliárdos költségigényű módosító indítványa annyit azért jelez, hogy a "bérhikis" alapot a belügyminiszter már meghirdetésekor úgy rendezte, hogy azt igény szerint bővíteni lehessen.

szerző
Bogár Zsolt
publikálva
2002/50. (12. 12.)
Twitter megosztások száma
Google +1
Egyéb megosztás
Cimkék:
Ezt már olvasta?

Legfrissebb Narancs

„Nem kérünk bocsánatot”
Interjú „Tibi atyával”
Interjú Palkovics Lászlóval
Mi lesz az MTA-intézetekkel?
Évadnyitó melléklet
Jordán Adél, Carly Wijs, Pintér Béla színháza
Tartalomjegyzék Legfrissebb Narancs

best of Narancs

Narancs vélemény

Kis-Magyarország

Kultúra