Változik az uniós támogatások elosztása

A jobbnál is jobb

  • Mészáros Bálint
  • 2013. március 7.

Belpol

A következő költségvetési ciklusban az eddigiektől eltérő módon és célokra költené el a kormány az Európai Uniótól érkező eurómilliárdokat. A változtatások részben jó irányba mutatnak, de a többségük mégis inkább olyan, ami még a pozitív hatásokat is lenullázhatja.

Januárban kormányhatározat született arról, hogy átszervezik az uniós támogatások elosztását végző rendszert. A regionális felzárkóztatási források menedzselésében annyi az unió szervezeti elvárása, hogy a pénzeket az operatív programokban megjelölt és előzetesen Brüsszellel egyeztetett célokra lehet csak elkölteni, és az egyes programok végrehajtását - a pályázati kiírástól az elbíráláson át a projekt ellenőrzéséig - külön irányító hatóságok végezzék. A szervezetrendszerre ezen túl sem európai előírás, sem egységes gyakorlat nincs. Magyarországon az irányító hatóságok először az operatív programok témaköreinek többé-kevésbé megfeleltethető minisztériumokhoz kerültek, míg a közöttük biztosítandó koordinációra 2004-ben létrehozták a Nemzeti Fejlesztési Hivatalt (elődje az előcsatlakozási alapok idején a Miniszterelnöki Hivatal részeként működött). A második Gyurcsány-kormány idején ebből alakították ki Bajnai Gordon irányításával a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséget (NFÜ), és ide vonták össze az irányító hatóságokat. A mostani terv lényege, hogy a következő, 2014-2020-as uniós költségvetési ciklusra ismét a szaktárcáknál legyenek az irányító hatóságok, míg az NFÜ-nek csökkentett, egyelőre nem tisztázott szerepkört szánnak.

Miért így?

Az olyan mértékű szervezeti koncentráció, mint az NFÜ 2006-os felduzzasztása, Európában nem jellemző, és nálunk is elsősorban politikai oka volt. Gyurcsány Ferenc azzal kezdte második ciklusát, hogy ragaszkodik a költségvetési stabilizációhoz és a szerkezeti reformokhoz, amelyek - kezdetben legalábbis - komoly megszorításokhoz vezetnek, ezért az elvonások részbeni kompenzálását a felgyorsított uniós forráslehívástól remélte. A pénzfelhasználás hatékonysága az összevonás következtében valóban megnőtt, hiszen bármilyen, a pénzlehívást akadályozó (például jogszabályi) probléma esetén azonnali kormányzati beavatkozásra nyílt lehetőség. A domináns szemlélet szerint viszont csak az számított, hogy a pénzeket gyorsan és szabályosan kell megszerezni. Ha kétség merült fel, hogy egy esetleges utóellenőrzésen nehéz lenne megmagyarázni, miképpen harmonizál az uniós szabályokkal és célokkal a program, akkor előzetes brüsszeli konzultációk helyett inkább elvetették a projektet, és kerestek helyette mást. Pedig az értelmes pénzköltés időigényes szakpolitikai alapozást igényel, vannak kockázatai - viszont sokkal nagyobb megtérüléssel kecsegtet. Ám az eredményesség kívánalmánál többet számított a pénzköltés sebessége. Ezt támogatta az adminisztráció is: és még a sokat szidott uniós túlbürokratizáltság sem volt elegendő ahhoz, hogy meg lehessen állapítani, vajon egy-egy társadalmi csoport, régió vagy iparág helyzete az elköltött százmilliárdok hatására mennyiben változott, egyáltalán javult-e.

Ebből a szempontból tehát egyáltalán nem lenne rossz ötlet, hogy a szakpolitikai tervezést végző minisztériumokhoz kerüljön vissza a pályázati kiírás és a projektek kiválasztása: akkor talán kevesebb olyan egészségügyi és oktatási intézményt újítanának fel milliárdokért, amit néhány év múlva úgyis bezárnak. Persze e szervezeti átalakítás egy olyan országban, ahol energetikai cégek állami megvásárlásától kezdve a felsőoktatási keretszámokig mindent egy személyben a miniszterelnök dönt el, aligha old meg bármit is. A hozzáértő változtatással szembeni kétségeket erősíti az is, hogy a 2010-es kormányváltáskor egyszer már belefogtak az átalakításba. A pályázatok kiírása egy teljes évig szünetelt, a programok leálltak, az NFÜ vezetőit és a külső szakértőket lecserélték - majd az uniós költségvetési ciklus egyhetedének elpazarlása után minden a régi rend szerint folytatódott, csak már a "saját" embereikkel.

A mostani változtatási szándék javára írható, hogy a 2007-2013-as uniós pénzügyi ciklusból hátralevő időt már nem érinti, a 2014-től kezdődő hétéves időszak szervezeti és programszintű megtervezése tehát együtt haladhat, elméletileg kapkodás és presszió nélkül. Nagyon valószínű, hogy a minisztériumok lobbizása miatt alakult ez így: a hátralevő időben a keretet már nem fogják kimeríteni - bár a végső, totálisan értelmetlen pénzkiszórás lehetőségeit azért nem becsülnénk alá -, ezért a tárcák nem akartak részbeni felelősséget vállalni azokért az irányító hatóságokért, amelyek az időszak nagy részében nem hozzájuk tartoztak. Igaz, így az új szisztémával párhuzamosan a maihoz hasonló szervezetet is fenn kell egy darabig tartani, hiszen az n+2-es szabály szerint a mostani ciklus kifizetései 2015-ig tartanak, az elszámolások pedig 2017-ig.

Csak erre ne

Ennél is lényegesebb azonban, hogy a kormány a 2014-2020-as ciklus fejlesztési céljaiban a korábbiaktól eltérő arányokat látna szívesen. Mint a Nemzetgazdasági Minisztérium államtitkára, Cséfalvay Zoltán bejelentéséből tudható, a források 40 százaléka menne a humánerőforrás, az infrastruktúra, a környezetvédelem és az energiahatékonyság fejlesztésére, míg a gazdaságfejlesztés - az eddigi 16 százalék helyett - 60 százalékot kapna. A szándék nem új keletű: a gazdaságfejlesztés már az első Orbán-kormánynak is a vesszőparipája volt, és az Új Széchenyi Terv is feszt erről beszél. A nagyotmondás most is könnyen tetten érhető, hiszen az uniós szabályok szerint a pénzek 60 százalékát nem is lehet erre költeni (a Kohéziós Alapból és az Európai Szociális Alapból finanszírozott, nem gazdaságfejlesztési célú pályázatoknak összeg szerint eleve legalább 50 százalékot kell elérniük). De egyébként sem elképzelhető, hogy miközben a hazai fejlesztésekre szinte kizárólag uniós forrásból van lehetőség, mostantól az utakra, az iskolafelújításra, a környezetvédelemre vagy a képzésekre szánt pénzeket megkapják a vállalkozások.

A kinyilvánítás egyébként sem jelent semmit, hiszen bár a ciklus 2014. január elsejével kezdődik, az Európai Bizottság a lényeges tartalmakat az 2014 tavaszán felálló új kormánnyal akarja megtárgyalni, akárkik is alkotják majd. Ez év végére persze készen lesznek az ideiglenes tervek, január elején pedig elkezdődik a pénzosztás, de amolyan kísérleti jelleggel: sok pályázó között osztanak el összességében kevés pénzt, nem túl bonyolult célokra. A következő hét évre szóló keret nagysága még nem dőlt el, de valószínűleg a jelenlegi összeg (22,5 milliárd euró + 4 milliárd vidékfejlesztésre) negyedével-ötödével fog csökkenni. Sajnálatos módon a keretösszeget befolyásolja az adott ország növekedési potenciálja (nekünk, ugye, olyanunk nincs), valamint kormányának a lobbiereje (ami nálunk negatív).

Az eddigi tapasztalatok alapján viszont egyértelmű, hogy közvetlen gazdaságfejlesztésre jó volna inkább a korábbiaknál is kevesebbet költeni. A vállalkozások termelőkapacitásának bővítésére (gépbeszerzés, informatikai fejlesztés stb.), az innovációra vagy az üzleti, piaci tanácsadásra fordított támogatás eleve ellentmondásos tevékenység, hiszen az nem is nagyon különbözik az unióban amúgy szigorúan tiltott versenytorzító állami támogatástól. A skizofrén helyzet miatt az unió a fejlettebb régiókban eleve kisebb arányú támogatást tesz lehetővé, illetve az exporttevékenységet általában nem végző kis- és középvállalkozások számára teszi elérhetővé. A helyi piacra termelő kkv-k pedig a támogatások hatására nem feltétlenül találkoznak nagyobb fizetőképes kereslettel, de ha mégis, a nemzetgazdaságra nézve abban sincs sok köszönet. A támogatás célja persze az, hogy a hatására megvalósuló többletberuházás többlettermelést és -foglalkoztatást eredményezzen, ami az ország növekedését és foglalkoztatási mutatóit is javítja. Az első, 2004-2006 közötti fejlesztési terv elemzései szerint (és semmi nem utal arra, hogy a mostani, második fejlesztési terv ebből a szempontból másmilyen lenne) a gazdaságfejlesztésre fordított támogatás gyakorlatilag kidobott pénz.

Lesz még rosszabb is

A támogatásnak ugyanis vannak olyan nem szándékolt hatásai, melyek sajnos "fő hatássá" lépnek elő. Az egyik a holtteher-hatás, amikor a támogatások olyan beruházásokat eredményeznek, amelyek a támogatások nélkül is megvalósultak volna. A másik a helyettesítési hatás: a támogatott vállalkozásnak nő a termelése és több alkalmazottat foglalkoztat, de közben az ugyanazon a piacon versenyző más vállalkozások "összemennek". A két hatás együtt olyan jelentős, hogy a támogatásnak csak a 10-15 százaléka hasznosul. A legmegdöbbentőbb megfigyelés, hogy bár a támogatott vállalkozások termelése és foglalkoztatása jobban bővül, mint az átlag, semmivel sem jobban, mint a szintén pályázó, csak éppen a támogatást el nem nyert vállalkozásoké. Magyarán az ügyesebb kkv-k egyébként is költenének fejlesztésre, de ha már így alakult, inkább a holland és svéd adófizetők pénzéből, mint a sajátjukból.

A nemzetközi kutatásokból az is megérthető, hogy mindennek dacára az Orbán-kormány miért erőltetné mégis az uniós források gazdaságfejlesztési célú felhasználását. Az EU-transzferek makrohatását elemző tanulmányok élesen elkülönítik a közösségi típusú beavatkozások (oktatás, infrastruktúra, környezetvédelem stb.) és a magánvállalkozások támogatásának a hatásait. Az előbbiek az első három évben a GDP-t és a foglalkoztatást igen komolyan növelik, majd a hatás csökken, de a mérsékeltebb szint is pozitív (bár van, aki ezt is vitatja). A vállalkozások támogatása a GDP-nek és a foglalkoztatásnak kezdetben szintén erőteljes lökést ad, de a lendület hamarabb kifullad, és a csökkenés a negatív szintig folytatódik, azaz rosszabb lesz a helyzet, mint támogatás nélkül lett volna. Habár hosszabb távon kifejezetten árt a gazdaságnak, a gazdaságfejlesztés az első egy-két évben látványosabb eredményt produkál - ami a jövőfelélésre fogékony politikusoknak persze nagyon vonzó lehetőség. Ami mégis az efféle pénzköltés mellett szólhatna - sajnos csak elméletileg -, hogy minél nagyobb egy projekt, annál biztosabban jelenik meg a korrupció. Amiről a bennfentesek egyébként azt tartják, hogy korábban volt respektje az uniós pénzeknek, és inkább a hazait "illett" ellopni. Aztán lezajlott a tanulási folyamat - magyar ember gyorsan tanul -, és kiderült, hogy az uniós auditok nem is annyira veszélyesek, szorgos népünk hamar rájött, mit nem vesznek észre sohasem. Az utóbbi két évben annyi a változás, hogy immár nem néhány, hanem csak egyetlen körhöz tartoznak azok a pályázók és kivitelezők, akik általában nyernek.

A folyamatokra rálátó forrásunk szerint a gazdaságfejlesztésben az unió egyre inkább az ún. Jeremie-típusú támogatásokat preferálja: hogy ti. ez nem ajándék pénz, hanem hitel, a támogatás hitelgarancia és kockázatitőke-alapok bevonásával valósul meg. A hiteleket közvetlenül a pénzintézetek nyújtják, amelyek egymással is versenyeznek, és a kockázatok egy részét is ők vállalják - azaz a projekteket is komolyabban veszik, mint az állami pénzosztók. Az aktuális magyar kormány bankfóbiája miatt azonban az áttérés nehézségekbe ütközhet. De az is elképzelhető, hogy az együttműködési készség bizonyítékaként mégis ebbe az irányba mozdul, csak éppen a neki kedves ("magyar") bankok lesznek a kedvezményezettek. Annál hervasztóbb dolgot pedig nehéz elgondolni, mint hogy a magyar kormány az európai adófizetők pénzéből teszi végképp tönkre a hazai bankrendszert.

Neked ajánljuk