Interjú

"Megtanultuk a választási rendszer játékszabályait"

Tordai Csaba alkotmányjogász

  • B. I.
  • 2006.05.11 00:00

Belpol

Mi az összefüggés Tölgyessy Péter hajdani balatoni vakációja és a bonyolult választási rendszer között? Miért akarja a politika újra meg újra átalakítani? Egy készülő alkotmánykommentár választójogi részének a szerzőjét kérdeztük.

Magyar Narancs: Milyen a jó választási rendszer?

Tordai Csaba: Két fő követelményt szoktak emlegetni: az egyik, hogy az elnyert mandátumok száma minél inkább igazodjon a leadott szavazatok számához, a másik pedig az, hogy a rendszer segítse elő a parlamentben egy stabil kormánytöbbség létrejöttét. Különösen a diktatúrából a demokráciába való átmenet idején erősödik fel ez utóbbi igény, mivel az állandó kormányválságok anarchiához és az erős kéz politikáját hirdető, tekintélyelvű pártok megerősödéséhez vezethetnek. Sokak szerint az 1989-es, hasonló félelmek miatt kiugróan aránytalan a magyar választási rendszer. Kétségtelen, az első két voksoláson hatalmas különbségek voltak egy-egy párt választási eredménye és parlamenti ereje között: az MDF 1990-ben a szavazatok 24,73 százalékával a mandátumok 42,49 százalékát szerezte meg, a szocialista párt pedig 1994-ben a szavazatok egyharmadával abszolút többséget szerzett az Országgyűlésben. A mostani választásokon a győztes párt csak 5,6 százalékkal jutott több mandátumhoz, mint amennyi egy teljesen arányos rendszerben járt volna neki.

MN: Ezek szerint csökkent a választási rendszer aránytalansága.

TCS: Míg a kilencvenes évek elején valóban a magyar volt az egyik legaránytalanabb választási rendszer Európában, mára ez megváltozott. Megtanultuk a választási rendszer játékszabályait. Nyilván a választó is azt szeretné, ha a szavazata a legjobban hasznosulna, a pártok pedig maximalizálni szeretnék mandátumaik számát, viselkedésüket e két követelményhez igazítják. Nagyon jól mutatja ezt, hogy mennyire lecsökkent a bejutási küszöb alatt végző pártokra leadott voksok aránya: míg 1990-ben 16,48 százalék listás szavazat veszett így el, addig 2006-ban már csak 3,21. Az is jelentősen csökkenti az aránytalanságot, hogy a két nagy párt 40 százalék fölötti eredményt ér el, vagyis a jelentős számú egyéni győzelem arányaiban annyira nem dobja meg egy párt mandátumainak számát, mint az első két választáson. Mindenesetre a magyar választási rendszer arányossága ma már az európai átlag környékén van.

MN: Mindebből az is következhet, hogy a kétpártosodás, az erőkoncentráció nem pusztán egy-két politikus mániája, hanem a választási rendszer is erre szorítja a politika szereplőit.

TCS: Egy létrejövő demokráciában nagyon sok olyan pártkezdemény kialakul, amely idővel eltűnik, ebben nincs semmi rendkívüli. A parlamenti pártok száma ugyanakkor nem változott radikálisan: 1990-ben, 1994-ben és 1998-ban hat párt, 2002-ben három - az MDF elvégre nem önállóan jutott be - került az Országgyűlésbe, idén pedig négy. Ez azért nem olyan nagy mozgás. Az erőkoncentráció persze nyilvánvaló: míg 1990-ben a legerősebb pártok sem szerezték meg a választók egynegyedének a bizalmát, ma már egyértelműen két nagy párt uralja a politikát. Nyilván részben a parlamenti választási rendszer miatt is. De a kétosztatúság kialakulásában az igazi főszerepet az 1994 óta érvényesülő, egyfordulós önkormányzati választási rendszer játssza.

MN: Merthogy az döntően a többségi elvre épül?

TCS: Igen. A nagyobb településeken, ahol tízezernél több ember él, az önkormányzati kép-viselők hatvan százalékát egyfordulós, relatív többségi egyéni körzetekben választják: az nyeri el a mandátumot, aki a legtöbb szavazatot szerzi, függetlenül attól, hogy 21 vagy 70 százalékkal a legjobb. Bár a vesztesre leadott szavazatok a kompenzációs listán mandátumot eredményeznek, a képviselői helyeknek csak a negyven százalékát töltik be így, vagyis azé a képviselő-testületi többség, aki megnyeri az egyéni kerületeket. Ez arra kényszeríti a pártokat, hogy önkormányzati szinten már a választások előtt szövetségeket kössenek, egyszerűen ezt szűrik le az egyes választások tapasztalataiból. Budapest VI. kerületében például 1998-ban az SZDSZ külön indult közepesen erős, 10-15 százalékos pártként, míg a jobboldal a Fidesztől a kisgazdákig összefogott, közösen állított polgármesterjelöltet, egyéni jelölteket. Taroltak a kerületi egyéni választókörzetekben, jobboldali többség lett a közgyűlésben és jobboldali lett a polgármester is - holott a kerületiek többsége a baloldalra szavazott. Budapest II. kerülete viszont hagyományosan jobboldali hely, 2002-ben mégis szocialista polgármestert választott és baloldali többség lett a közgyűlésben, mivel a MIÉP külön indult, az SZDSZ és az MSZP pedig együtt. A pártok középszintű vezetőinek a politikai reflexeibe egyre jobban beleivódik, hogy az önkormányzati választásokon együtt kell indulni a sikeres szereplés érdekében. Márpedig ha e készség a pártok középszintjein ennyire evidens, az előbb-utóbb kőkeményen kihat az országos politikára is.

MN: Vagyis ön szerint az országgyűlési és az önkormányzati választási rendszer közötti feszültség lényegibb probléma, mint az, hogy 386 vagy 286 országgyűlési képviselő ül-e az Országházban?

TCS: A magyar demokrácia megújulási képességét hosszú távon biztos, hogy jobban veszélyezteti.

MN: Akkor a választási rendszer reformja ürügyén zajló vitákban miért nem hallani erről?

TCS: A politikai viták mindig arról szólnak, ami érdekli a választókat, ez egy parlamenti demokráciában teljesen természetes. Márpedig az mindenki számára érthető tételmondat, hogy elborzasztóan sok a parlamenti képviselő. Nagyon erős az a választói vélekedés, hogy üresek a széksorok, a képviselők nem dolgoznak meg a pénzükért, sokkal kevesebb is elég lenne belőlük. Megjegyzem, Magyarországon egykamarás a parlament, tehát nincs felsőház, így nemzetközi összehasonlításban nem kiugróan magas az országgyűlési képviselők létszáma.

MN: A létszámcsökkentésnél milyen szempontokat kell figyelembe venni? Egy korábbi cikkünkben (lásd: Sokan, nem elegen, Magyar Narancs, 2005. szeptember 1.) arra jutottunk, hogy a pártok egy rakás tervezetet elővezettek már, s ez ügyben - akár saját korábbi véleményükkel szemben is - mindegyikük képviselt már mindenféle nézetet.

TCS: A létszámcsökkentés önmagában szakmailag értelmetlen problémafelvetés. Akármennyire mérsékelhető a képviselők száma, de annak következményei vannak a választási rendszerre nézve. Például abban, hogy maradjon a vegyes rendszer - tehát legyenek egyéni és listás képviselők is -, a jelek szerint konszenzus van a pártok többsége között; egyedül az MDF mondja azt, hogy tisztán listás szavazás kell. Ám Magyarországon a kizárólagosan listás rendszernek kicsi legitimitása lenne, mert elvárják a választók, hogy nekik legyen képviselőjük, azaz igénylik az egyéni választókerületet.

MN: Így viszont már van egy sarokpont, mert az egyéni körzetek száma a végletekig nem csökkenthető.

TCS: Világosan látszik, hogy 150 alá nem nagyon lehet levinni. Részben azért, mert nagyok lesznek a választókerületek, részben azért, mert az ország településszerkezete olyan, hogy nem tudom a választókerületi központok számát 150 alá csökkenteni.

MN: 1989-ben milyen szempontok szerint döntöttek a 176 egyéni körzet mellett?

TCS: A kerekasztalnál 1989-ben 152 egyéni választókerületben állapodott meg az MSZMP és az ellenzék, és a mostaninál kicsivel több országos listás mandátumban. Ám a rendszerváltozás előtti utolsó Országgyűlés ezt nem volt hajlandó megszavazni, mert a képviselők azt gondolták, hogy független jelöltként nagy számban nyernek majd egyéni mandátumot. Egyébként is enyhe sértettség uralta azt az Országgyűlést, mondván, az ő feladatuk nem más, mint a Nemzeti Kerekasztalnál hozott döntések automatikus törvényerőre emelése - és ezen a ponton megmakacsolták magukat. Komoly veszélynek tűnt, hogy emiatt végül nem megy át a választójogi törvényjavaslat az Országgyűlésen. Úgyhogy lázas sietséggel olyan kompromisszum született, mely szerint az egyéni jelöltek számát megemelték 176-ra, az országos listás mandátumok száma pedig az eredetileg tervezett 70-ről 58-ra csökkent. És bár októberre aprólékosan elkészítették az eredetileg tervezett 152 országgyűlési egyéni választókerület pontos beosztását, a törvényhez kellett igazítani a térképet. Nem kis részben ennek köszönhető, hogy jó néhány helyen furák és területileg aránytalanok lettek a kerületek, például Pest megyében vannak szigetszerű, területileg nem összefüggő egységei az egyik körzetnek. Az is a gyors újrarajzolás következménye, hogy a választópolgárok számában több mint kétszeres az eltérés a Veszprém megyei 6. (Veszprém) és a fővárosi 25. körzet (XVII. kerület) között (27 ezer, illetve 65 ezer). Egy széteső államigazgatás rohamtempóban rajzolta meg ezeket a térképeket, és azok tartalmát egy minisztertanácsi rendelet hirdette ki 1990 első napjaiban.

MN: Ezt a rendeletet bármelyik kormány módosíthatná, nem?

TCS: Persze, de ez csak elvi lehetőség, bár a magyar történelemben nem ismeretlen a gerry-mandering, a kormánypártoknak kedvező körzetrajzolás gyakorlata. Ma már egy ilyen kísérletnek az Alkotmánybíróság (AB) útját állná. Amikor megtámadták a körzetbeosztást rögzítő minisztertanácsi rendeletet a lakosságszám aránytalanságai miatt, akkor az AB többek között azt is kimondta: ha bármelyik kormányt választási földrajzozáson kapja rajta, akkor az új rendeletet azonnal megsemmisíti.

MN: Akkor ez így marad az idők végezetéig?

TCS: Az AB 2007 júniusáig adott időt a kormánynak arra, hogy a választásokat követően újrarajzolja a körzethatárokat és kiküszöbölje a kirívó aránytalanságokat.

MN: Jó az, hogy ilyen horderejű kérdésben a kormány dönthet?

TCS: Alkotmányossági szempontból aggályos, hogy a választójogi törvény semmi érdemi fogódzót nem ad a kormánynak, és nem korlátozza a mozgásterét. Persze az nem lehet megoldás, hogy minden egyes választókerületi határmódosítás kétharmados törvényt igényeljen. Képtelenség lenne például, hogy ha egy település megyét vált, akkor ahhoz kétharmados törvényt kelljen alkotni. De akár kétharmados többséggel is megszabhatná a parlament mondjuk a körzetek minimum és maximum lélekszámát, vagy meghatározhatná, hogy a körzethatár-felülvizsgálat milyen lépésekben történhet. Járható út az is, ha a kormányrendeletet még a hatálybalépése előtt bármelyik választópolgár megtámadhatja az AB előtt, valahogy úgy, mint ahogy a népszavazási kezdeményezéseknél az ma is érvényesül. De ezek csak elméleti fölvetések.

MN: Az esetenkénti aránytalanságon kívül más probléma is van az egyéni választókerületekkel?

TCS: Az egyik legnagyobb gond az, hogy pusztán az 1990-es minisztertanácsi rendelet alapján nem rajzolható meg pontosan a körzethatár. Az lenne a normális, ha a rendelet szövegét követve egy térképen pontosan ki tudnánk jelölni egy adott választókerület határait. A kistelepüléseknél ez még rendben is van, de a többkörzetes településeken - tehát jellemzően a nagyvárosoknál - sok esetben az 1990 előtti tanácstagi választókerületi beosztásra utalva határozza meg a rendelet a körzethatárokat. Így viszont nem azonosítható, hogy a rendelet a város melyik részéről is beszél. Manapság szokásjogi alapon működik az egyéni választókerületi rendszer, és nincs is baj addig, amíg nincs szükség új szavazókörre. De már gond lehet abból, ha terjeszkedik a település, vagy ha a szavazókör lélekszáma mondjuk a beköltözések miatt akkorára nő, hogy azt fel kell osztani. Ha hivatalosan ellenőrizni akarom, hogy hol húzódnak a körzethatárok, akkor a megyei levéltárakból ki kell keresni a tanácsi vb-titkárok 1985-90 közötti iratait, és megnézni, hogyan húzták meg anno a tanácstagi választókerületek határait. Szerintem elképesztő, hogy a hatályos jogszabályból nem rekonstruálható egy adott országgyűlési választókerület.

A területi aránytalanságnak azonban csak az egyik eleme, hogy 1990-ben nagy különbségek lettek az egyéni választókerületek között. Másik, ugyanilyen súlyú kérdés, hogy azóta jelentős népességmozgások történtek az országban. Ezt sem a területi listás mandátumok, sem az egy megyére jutó egyéni mandátumok száma nem követte. Pest megyében 1990-hez képest 200 ezerrel több választópolgár él, az arányosság jegyében nőnie kellene mind az egyéni kerületi, mind a területi listáról kiosztható mandátumok számának. Más országokban, például az Egyesült Államokban 10 évenként felülvizsgálják a rendszert.

MN: Térjünk vissza arra, hogy legfeljebb 150-re csökkenthető az egyéni választókerületek száma. Innen hogyan tovább?

TCS: Sok választás nem marad: egy érdemi létszámcsökkentéshez a listás mandátumok számát is mérsékelni kell. A kérdés csak az, hogy a területi listáét, amelyre a választópolgárok közvetlenül szavaznak, vagy az országos listáét, ahonnan az egyéni kerületben és a területi listán nem hasznosuló szavazatokkal lehet képviselői helyet szerezni.

MN: Ha csökkentenénk a listás mandátumok számát, akkor nem nőne a rendszer aránytalansága?

TCS: Nem feltétlenül. A területi lista, amely a vegyes választási rendszeren belül elvileg éppen az arányos elemet képviselné, e feladatának csak korlátozottan képes megfelelni. A legtöbb megyében nagyon kevés a megszerezhető mandátumok száma, és ez a választási rendszer aránytalanságát erősíti: Nógrádban például, ahol négy területi listás képviselőt lehet választani, egy 15 és egy 30 százalékot szerző párt egyaránt egy-egy mandátumot szerezhet meg. Kétszeres a különbség, a mandátumszám mégis azonos. Még egyszer, ez elvileg az arányos eleme a magyar választási rendszernek. Ha megnézzük a mostani választásokon országosan 5 és 6,5 százalékos eredményt elért két pártot, azt látjuk, hogy például az MDF, amelynek országosan nagyjából egyenletesen megvolt az 5 százaléka, mindösszesen kettő darab területi listás mandátumot tudott megszerezni, pedig egy arányos mandátumelosztás mellett a 152 területi listás mandátumból neki körülbelül nyolc járna. De látták ezt már a rendszer megalkotásakor, 1989 nyarán is.

MN: Akkor miért alakult így?

TCS: Az MSZMP-nek mindegy volt, hogy a választópolgárok megyei vagy országos listára szavaznak-e. Az Ellenzéki Kerekasztal (EKA) a történelmi pártok kérésére azonban többségi szavazással úgy határozott, hogy megyei szintű listákat szeretne. A választási rendszer belső összefüggéseit az EKA-n belül Tölgyessy Péter értette a legjobban. Amikor az EKA ezt a döntését meghozta, Tölgyessy éppen a Balatonon töltötte a szabadságát. Miután szembesült ezzel, megpróbálta újra elővenni a témát, de hiába érvelt, hogy ez így nem jó, inkább országos lista kellene, a kerekasztal nem változtatott álláspontján. Igaz, néhány korrekciós elem bekerült a választójogi törvénybe, de ezek nem változtattak érdemben a területi lista aránytalanságán. A végül megvalósult országos lista sem az, amire Tölgyessy gondolt, hiszen arra nem szavazhatnak közvetlenül a választópolgárok, csak kompenzálni próbálja az egyéni kerületek és a területi listák aránytalanságát.

MN: A kisebb Országgyűléshez akkor el kellene törölni a megyei listát?

TCS: Ez az egyik lehetőség. Ennek viszont az az ára, hogy a választópolgár csak egyéni jelöltre szavaz, és a vesztes jelöltekre leadott voksok kerülnek fel a maihoz hasonló országos listára. Ha arányosabb választási rendszert szeretnénk, akkor a 150 egyéni képviselőhöz körülbelül 120 főnek kell jönnie az országos kompenzációs listákról, ez együtt 270 fős parlamentet eredményezne.

MN: Elvben elképzelhető olyan rendszer, amely megőrzi az egyéni jelöltre és a listára adott szavazatot, de megszünteti a területi lista aránytalanságát?

TCS: A német választási rendszer átvételével ez megoldható. A választópolgár itt egyéni jelöltekre és pártlistákra is szavaz, de az egyes pártok mandátumainak a számát a listás voksok alapján számítják ki. Az arányosan szétosztott helyekből levonják az adott párt által megnyert egyéni választókerületek számát, és a maradékot töltik fel a párt listáiról. Ha valamelyik több egyénit nyert, mint amennyi neki a listás szavazatok arányában járna, akkor azokat megtarthatja pluszmandátumként. A példa kedvéért tegyük föl, hogy a magyar parlament 300 fős. A 300 mandátumot szétosztom az országosan leadott listás szavazatok arányában. Az egyik párt listán 50 százalékot szerez, ezzel összesen 150 mandátumra lesz jogosult. Megnyer a 150 egyéni kerületből mondjuk 100-at, vagyis a listájáról 50 helyet tölthet be. Ez a rendszer viszont csak akkor működik, ha nagyjából azonos az egyéni és a területi listás mandátumoknak a száma, máskülönben sok pluszmandátum keletkezne, ami megőrizné a jelenlegi rendszer aránytalanságát. Korábban már volt róla szó, miért nem lehet 150-nél kevesebb az egyéni kerületek száma, vagyis a német rendszer átvételével nem tudom háromszáz fő alá lenyomni a parlament létszámát.

MN: És maradna a kétfordulós választás?

TCS: Lényegében mindegy volna. A fordulók száma akkor döntő jelentőségű, ha az egyéni győzelmeken múlik a kormánytöbbség. Ameddig az a párt vagy koalíció jut hatalomra, amelyik megnyeri a legtöbb egyéni kerületet, addig elengedhetetlen a két forduló fenntartása: így biztosítható, hogy azok győzzenek a választásokon, akik mögött ott áll a szavazók többsége. Egy arányosabb választási rendszer esetén viszont az egyéni választókerületeknek inkább a képviselő helyi kötődése szempontjából van jelentőségük, de az itt aratott győzelmek nem tudják torzítani a választói akarat érvényesülését. Ha a magyar választási rendszer az arányosság irányába változna, majdnem mindegy lenne, hogy egy- vagy kétfordulós a választás.

MN: Egyfordulós választás esetén a visszalépési megállapodások is elveszítenék a jelentőségüket.

TCS: A második fordulós visszalépések fontosságát manapság nagyon eltúlozzák. Például a mostani választásoknál legfeljebb két-három körzetben volt tényleges következménye annak, hogy az MDF visszalépett-e vagy sem. A második forduló sohasem a személyekről szól, hanem arról, hogy a kormány maradjon-e vagy sem. Sokakat meglepett, hogy Gödöllőn a helyi polgármester, Gémesi György elveszítette a mandátumát, mert az első fordulóban még jelentős előnnyel vezetett. Pedig a körzetben leadott listás szavazatok pontosan mutatták: a választókerületben abszolút kiegyensúlyozott a kormányváltást és a kormány maradását akarók száma. Április 23-án Gödöllőn sem a polgármester személye volt a fontos.

MN: Időről időre előkerül a kisebbségek parlamenti képviseletének az ügye is. Az AB szerint tizennégy éve mulasztást követ el a parlament, hogy nem oldja meg a kérdést.

TCS: Válasszuk el egymástól a kisebbségek parlamenti képviseletének kérdését és a kisebbségek kedvezményes mandátumszerzését. A kisebbségek parlamenti képviselete - ebben az általános megfogalmazásban - megoldott ma Magyarországon: a kisebbségekhez tartozó személyek részt vesznek a választásokon, és képviselőik ott ülnek az Országgyűlésben. Nem roma vagy német kisebbségi képviselőként, hanem a szocialista párt vagy a Fidesz frakciójában. Egyszerűen a kisebbségek tagjai önmagukra nem mint politikai közösségre tekintenek, a kisebbségi lét számukra elsősorban a kulturális hagyományokban fejeződik ki. Egy magyarországi német politikai meggyőződése, nem pedig kulturális identitása szerint szavaz. Még leginkább a roma közösségről képzelhető el, hogy politikai alapon is definiálja önmagát. Erre a mostani választáson a Roma Összefogás Párt kísérletet is tett, nyolc megyében tudott listát állítani. Ezekben a megyékben több mint egymillió-háromszázezren adták le a szavazatukat, ebből a párt 4500 voksot sem tudott megszerezni.

A vitatott kérdés az, hogy kell-e és lehet-e valamilyen kedvezményt biztosítani a kisebbségi pártoknak az országgyűlési választásokon. Mindenekelőtt szögezzük le, hogy az AB nem azt állapította meg, hogy az alkotmányból következően kedvezményes országgyűlési mandátumot kell biztosítani a kisebbségeknek, sőt tavaly éppen azt mondta ki a testület, hogy nincs ilyen alkotmányi parancs. Az AB 1992-ben azt kifogásolta, hogy semmilyen képviseletet nem biztosítanak a jogszabályok a kisebbségek számára, de ezt a helyzetet a kisebbségi önkormányzatok felállításával 1993-ban az Országgyűlés orvosolta.

A kisebbségi törvény is csak azt mondja ki, hogy a kisebbségeknek joguk van az országgyűlési képviselethez, a kedvezményes mandátumszerzésről ez a törvény sem beszél. Az a kérdés, hogy akadályozza-e valami, hogy ha lesz egyszer egy kézzelfogható választói támogatással rendelkező kisebbségi párt, akkor az be tudjon jutni az Országgyűlésbe. A választási rendszernek egy ilyen eleme van: az 5 százalékos bejutási küszöb. Azzal maximálisan egyet lehet érteni, hogy ez ne vonatkozzon a kisebbségi jelölőszervezetekre. Sok kisebbségi vezető ezt persze kevesellné, mert világos, hogy ez még nem juttatná be őket. Egy demokráciában viszont a képviselők mögött valódi választói támogatásnak kell állnia, e nélkül nem lehet valaki országgyűlési képviselő.

Neked ajánljuk