Bár a túlóratörvény („rabszolgatörvény”) vitte el a show-t, a december 12-i botrányos parlamenti ülésen a fideszes többség egy – akkor és ott – kisebb felháborodást kiváltó, de nem kevésbé fontos jogszabályt is megszavazott: a közigazgatási bíróságok létrehozásáról szólót. Ha minden a kormány tervei szerint halad, 2020-tól az új bíróságok feladata lesz a hatósági döntések felülvizsgálata, így ők mondhatják ki a végső szót számos politikailag érzékeny kérdésben. A közigazgatási bíróságokhoz tartoznak majd egyebek mellett a választási, népszavazási, gyülekezési, adóhatósági, közbeszerzési, versenyhivatali és médiahatósági ügyek.
Az ügycsoport politikai jelentősége a bírók megkérdőjelezhetetlen függetlenségét indokolná, a most elfogadott törvény értelmében mégis a kormány egyik tagja, az igazságügyi miniszter lesz a különbíróságok igazgatási vezetője. Trócsányi László miniszter rendkívül széles jogköröket kapott: ő határozhatja meg a közigazgatási bíróságok létszámát és költségvetését, érdemi korlátozás nélkül dönthet bírók és bírósági vezetők kinevezéséről, fizetésemeléséről. „A bírói függetlenség ma a jogállamiság egyik utolsó bástyája Magyarországon. Az önkéntes igazodás valamilyen mértékig biztosan jelen van, de a rendszerszintű politikai befolyásolásnak eddig ellen tudott állni a bírói kar. A közigazgatási bíróságokon ez aligha lesz így” – mondja Víg Dávid, az Amnesty International újonnan kinevezett magyarországi igazgatója, aki a közelmúltig a Magyar Helsinki Bizottság munkatársaként foglalkozott az igazságszolgáltatás függetlenségével.
A bírói önigazgatás formálisan az új rendszerben is megmarad, ám az Országos Közigazgatási Bírói Tanács (OKBT) inkább véleményező, tanácsadó testület lesz, ajánlásaitól a miniszter bármikor eltérhet. Valamivel erősebb jogosítványai vannak a rendes bírósági szervezetben az Országos Bírói Tanácsnak (OBT), de ezeket jelenleg csak korlátozottan tudja gyakorolni, mivel Handó Tünde, az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke tavasz óta nem tekinti legitimnek az elvben őt ellenőrizni hivatott testületet. Az OBH és az OBT közt kialakult patthelyzet kezd a bírók és a többségében Handó szövetségeseinek számító bírósági vezetők közötti ellentétté alakulni. Ugyanakkor éppen a mai állapot tarthatatlansága magyarázza, hogy a bírók elsősorban Handó Tünde, és nem az újabb kormányzati beavatkozás ellen tiltakoznak.
| ||
Nem vállalták
A Handó vezetési módszereivel szembeni ellenérzéseket az OBT póttagjainak megválasztására összehívott október 9-i bírói küldöttértekezlet engedte szabadjára. Azóta a Magyar Bírói Egyesület (Mabie) honlapján körülbelül 400 bíró emelt szót az értekezleten tapasztalt szabálytalanságok miatt, melyek elég nyilvánvaló módon az OBH-elnök és a bírósági vezetők összehangolt akciójáról árulkodnak (hogy az arányokat is érzékeltessük, a bírói kar összlétszáma 2017 végén 2862 fő volt). Válaszul Nyíri Beáta, az Egri Törvényszék elnöke és Gerber Tamás, a Budapest Környéki Törvényszék elnökhelyettese a tiltakozó közlemények eltávolítására kérték a Mabie elnökét, mert szerintük a nyilvános vita árt a bíróságok megítélésének.
Szerencsére a bírói egyesület honlapján nemcsak a közlemények maradtak fenn, de a szóban forgó küldöttértekezlet jegyzőkönyve is. Kafkai olvasmány. Az értekezletet azért hívták össze, mert a Handó vezette hivatalt ellenőrző OBT létszáma 15 főről 11-re csökkent, és egy híján lemondott az összes póttag is. Handó arra hivatkozva tekinti működésképtelennek a testületet, hogy a lemondásokkal megszűnt a közigazgatási és munkaügyi bíróságok képviselete. A jogszabályok alapján valószínűleg nincs igaza, mindenesetre, ha a póttagválasztás sikeres lett volna, a megválasztott 13 póttagból négy automatikusan taggá válik, és ez a fals jogi érv is összeomlik, így Handónak el kellene fogadni a hatalmát korlátozó OBT létezését.
Már az gyanús volt a küldöttértekezleten megjelenteknek, hogy a legtöbb bíróság az elnökét vagy az elnökhelyettesét delegálta, és az előzetesen összeállított OBT-jelöltlistán is többségében bírósági vezetők szerepeltek. A résztvevők a helyszínen is próbáltak jelölteket állítani, de nem kapták meg az ehhez szükséges egyharmados támogatást, az előre legyártott listán szereplő 13 jelölt pedig egyenként úgy nyilatkozott, hogy nem vállalja a jelöltséget. A póttagválasztás így eredménytelenül zárult, vagyis Handó Tünde továbbra is hivatkozhat az OBT foghíjasságára. Az értekezlet végén Balla Lajos, a Debreceni Ítélőtábla elnöke azt is megszavaztatta a küldöttekkel, hogy szólítsák fel lemondásra az OBT már megválasztott tagjait. Erre a tiltakozó bírók szerint hatásköre sem volt a gyűlésnek, a szavazás ráadásul kézfeltartással történt, senki nem ellenőrizte, hogy tényleg megvolt-e a szűk többség.
„A küldöttértekezlet 130 bíróját méltatlan helyzetbe hozták. Egy részük aktívan részt vett az ülés meghekkelésében, a többiek pedig kénytelenek voltak asszisztálni ehhez a komédiához” – mondja egybehangzóan Vadász Viktor és Matusik Tamás. Mindketten az OBT megmaradt 11 tagja közé tartoznak. Hozzáteszik: azért indultak az idén januári választáson, mert fontosnak tartják az egyszemélyi vezető, a parlament által kilenc évre választott Handó Tünde hatékony felügyeletét, és ezt korábbi összetételében az OBT nem igazán látta el. Pedig az OBT-nek egyetértési joga van például akkor, amikor az OBH-elnök bírói vagy bírósági vezetői kinevezéseknél el akar térni a helyi bírósági testületek véleményétől.
A 2018 januárjában felállt új OBT és Handó viszonya azután mérgesedett el, hogy a bírói tanács vizsgálni és bírálni kezdte az OBH-elnök kinevezési gyakorlatát. Handó ugyanis, amikor a helyi bírók véleményezése után nem a neki kedves jelölt végez az élen, gyakran eredménytelenné nyilvánítja a bírói és vezetői pályázatokat. Ilyenkor lehetősége nyílik egy évre, pályázat nélkül megbízott vezetőt ültetni az adott bíróság élére, az üresen maradt bírói helyre pedig szintén pályázat nélkül beoszthat valakit az OBH-ban dolgozó bírók, azaz saját munkatársai közül (a HVG szerint a közelmúltban így lett a Székesfehérvári Törvényszék bírája Gulyás Géza, a Miniszterelnökséget vezető Gulyás Gergely miniszter bátyja).
Az OBT több konkrét ügyben törvényellenesnek találta Handó eredménytelenné nyilvánítási döntését, például az indoklási kötelezettség elmulasztása miatt. „Nem személyes kritikát fogalmaztunk meg, kötelességünk volt jelezni az OBH elnöke felé a törvénysértő gyakorlatot, és felhívni a figyelmét, hogy tartsa be a törvényeket. Mondhatta volna, hogy köszönöm, legközelebb máshogy csinálom. Ehelyett támadások indultak ellenünk a sajtóban, több tagot lemondattak, és Handó Tünde hónapok óta a létezésünket sem ismeri el” – magyarázza Vadász Viktor. Szerinte, ha elfogadható is, hogy az OBT működőképessége jogértelmezési kérdés, ebben biztosan nem az OBT által ellenőrzött személynek, az OBH elnökének kell döntenie – aki viszont illegitimnek nyilvánította a testületet.
Kis királyságok
A bírói kar nagy része még örömmel fogadta 2012-ben az újonnan felálló OBH élén Handó Tündét. Az OBH elnöke, bár bíró, egyúttal politikai kinevezett is, az Országgyűlés választja kilenc évre. Handó esetében ráadásul világos volt a kötődés a kormánypárthoz, a főbíró Szájer József fideszes EP-képviselő felesége. Ennek ellenére Handó elfogadottsága kezdetben magas volt, mert a korábbi, az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsra (OIT) épülő igazgatási rendszerből elegük lett a bíróknak. „Az OIT rendkívül belterjes volt, négy-öt erős megyei bírósági elnök koalíciója irányította. Ugyanazok ültek benne, akiket ellenőriznie kellett volna, így a bírósági elnökök tulajdonképpen bármit megtehettek” – emlékeztet Szepesházi Péter ügyvéd, korábbi bíró, aki a bírósági szervezet anomáliái miatt kérte felmentését szeptemberben a Budai Központi Kerületi Bíróságról. „Amikor 1997-ben a miniszteri igazgatásról átálltunk a bírói önigazgatásra, a törvény előkészítésében nagy szerepet kaptak a megyei elnökök. Nekik nem volt érdekük beleírni azt a logikus kizáró szabályt, hogy bírósági elnök ne lehessen tagja az OIT-nek” – teszi hozzá Fleck Zoltán, az ELTE ÁJK jog- és társadalomelméleti tanszékének vezetője.
Handó hatalma kezdetben szinte korlátlan volt, olyannyira, hogy az Alkotmánybíróság és a Velencei Bizottság (az Európa Tanács mellett működő alkotmányjogi testület) kritikáinak hatására vissza is kellett vágni belőle. Így szűnt meg az ügyáthelyezések lehetősége, és kerültek a törvénybe 2012 folyamán azok a rendelkezések, amelyek az OBT egyetértéséhez kötik a bírói és vezetői pályázatoknál a bírói testületek véleményétől való eltérést. Bírósági forrásaink szerint Handó Tünde fokozatosan vált egyre autoriterebb vezetővé, ahogy a hivatalt és a bírósági elnöki pozíciókat bizalmasaival töltötte fel. Sok egykori munkatársa ma már kritikusának számít, például Vadász Viktor és Matusik Tamás is dolgozott korábban az OBH-ban, a szintén OBT-tag Hilbert Edit pedig a hivatal elnökhelyettese volt.
„A több központú önkényt 2012 után egy központú önkény váltotta fel” – összegez Szepesházi Péter. A bíróságok vezetői továbbra is döntő befolyást gyakorolnak az egyes bírók egzisztenciájára, előmenetelére, de ők már legalább annyira Handó akaratát képviselik, mint a sajátjukat (az elnökök lekötelezetté válásában Handó kezére játszott a bírók korai nyugdíjazása, ami miatt sok új vezetői pályázatot kellett kiírni).
Egy bírósági elnöknek számos eszköze van rá, hogy megnehezítse egy bíró életét. „Ismert az úgynevezett agyonszignálás intézménye, amikor szándékosan annyi ügyet osztanak egy bíróra, hogy beleroskadjon. Van ügyelosztási rend, ami alapján elvben automatikus a szignálás, de ettől váratlan körülményre vagy a bíróság érdekére hivatkozva el lehet térni” – mondja Szepesházi Péter. „Az infrastruktúrát is meghatározhatja az elnök, hogy milyen szobában, milyen számítógéppel dolgozik a bíró, milyen munkatársakat kap, kap-e leírót, és ha igen, milyet. És akkor a különféle szőnyeg szélére állítási gyakorlatokról még nem beszéltünk” – mutat rá Fleck Zoltán. Szepesházi szerint a fegyelmi eljárás és a rendkívüli alkalmassági vizsgálat is komoly fegyver a vezetők kezében, ellene is több ilyet kezdeményeztek bírói pályafutása során. Handó befolyását érzékelteti, hogy a pályázat nélkül megbízott bírósági vezetőket megbízásuk lejártával gyakran csont nélkül megválasztja az adott bíróság. A bírók megtanulják, hogy ki az OBH-elnök preferált jelöltje, és ha elegendő álláshelyet vagy infrastrukturális felújítást szeretnének, érdemes rá szavazniuk.
Az OBT tagjai fokozott nyomásgyakorlásnak teszik ki magukat. Snellenperger Judit, az Egri Járásbíróság bírája, aki póttagból májusban vált az OBT tagjává, a május 16-i ülésen számolt be egy ilyen kísérletről. „Azzal kapcsolatosan is van tapasztalatom, hogy lemondás, lemondatás kísérlete. Engem ketten hívattak be, és kvázi letámadtak. Nagyon kellemetlen volt, főleg az, hogy először azt mondtam, elgondolkozom rajta, aztán elgondolkoztam rajta, és itt vagyok” – mondta a jegyzőkönyv szerint Snellenperger, aki végül még a következő ülés előtt bejelentette, hogy lemond az OBT-tagságról.
Handó Tündéék más eszközökkel is próbálják ellehetetleníteni az OBT-tagok munkáját. Több tag ellen fegyelmi eljárást indítottak, az OBT már megállapított idei költségvetéséből számos kiadást – például az utazásokat, egyes rendezvényeken való részvételi díjat és az ülések kapcsán felmerült költségeket – nem akar kifizetni az OBH elnöke, és kérdéses, hogy a 2019-es költségvetésről hajlandó lesz-e megállapodni. Amióta OBT-tagok, Vadász és Matusik elveszítették a bírók oktatásával és más szakmai munkákkal kapcsolatos megbízásaikat, de talán a legmegdöbbentőbb, hogy az OBT-tagoknak saját pénzen kellett honlapot indítaniuk, mert a bíróság központi honlapján az OBH elnöke nem engedi közzétenni az OBT-re vonatkozó lényeges információkat – már az OBT határozatait sem lehet innen elérni.
Visszafordulás
Azóta, hogy Handó levegőnek nézi az OBT-t, már csak azért is eredménytelenné nyilvánít egyes bírói pályázatokat, mert ha el akarna térni a bírók véleményétől, ahhoz „nem tudja” beszerezni a szerinte nem létező OBT hozzájárulását. A bírói tanács kezében a legerősebb fegyver az lenne, hogy javasolják a parlamentnek Handó Tünde felmentését. Ezt eddig nem tették meg, de a kialakult patthelyzet miatt vizsgálják a szükségességét. Az OBT lapunknak nyilatkozó tagjai azt mondják, nem tapasztalták, hogy Handó kifejezetten politikai elvárásokat közvetítene a bírók felé, vagy egyedi ügyekben nyomást akarna gyakorolni rájuk. Az OBH-elnök túlhatalma közvetetten mégis érinti a bírói függetlenséget. „Egy olyan légkörben, ahol a véleményét megfogalmazó bíró retorziókkal, letorkolással találkozik, nagyobb eséllyel jelenik meg az igazodás a vélt vagy valós elvárásokhoz” – mondják.
Talán az OBT-vel elmérgesedő viszony és a felmentés réme is hozzájárul, hogy Handó Tünde nem ellenzi a külön közigazgatási bíróságok felállítását, pedig ezzel az igazságszolgáltatás egy szelete kikerül az irányítása alól. 2016-ban a kormány egyszer már megpróbálkozott a közigazgatási bíráskodás „megújításával”. Az valamivel kevésbé volt drasztikus javaslat, a Kúriának például meghagyott volna némi szerepet a közigazgatási ügyekben, és az igazságügyi miniszterhez sem telepített annyi jogosítványt, mint a most elfogadott törvény. Az OBH két éve mégis bírálta a kormány elképzeléseit, egy nyilvánosságra nem hozott elemzésben egyenesen a jogállamiságot veszélyeztető, drága és értelmetlen tervnek nevezte a közigazgatási bíróságok felállítását.
Ehhez képest Handó júniusban már azokat az OBT-tagokat hazaárulózta le, akik szerinte uniós beavatkozást kértek az új közigazgatási bíróságok ellen. Az OBT később világossá tette, hogy ilyesmiről szó sem volt, ők a bírói tanácsok európai szervezetének budapesti látogatását készítették elő, aminek nem volt köze a közigazgatási bíróságokhoz. Vadász és Matusik azt mondja, az OBT-nek nincs testületi álláspontja az új törvényről, az Alaptörvény korábbi módosítása miatt egyszerűen tudomásul veszik, hogy a bírósági rendszer egy része kikerül az OBH és az ő ellenőrzésük alól. Személyes véleményük szerint nem az számít, hogy ki irányítja az adott bíróságokat – az igazságügyi miniszter vagy az OBH elnöke –, a fő kérdés az, hogy milyen erős a bírói önigazgatás. „A miniszternek bizonyos értelemben korlátozottabbak a lehetőségei, mert a kilenc évre kétharmados többséggel megválasztott OBH-elnökhöz képest könnyebb elmozdítani, és az esetleges botrányokért közvetlenebb politikai felelősséget visel, például az Országgyűlésben is interpellálható” – érvel Vadász Viktor.
Fleck Zoltán ugyanakkor úgy látja, bár a miniszteri igazgatás az EU-ban sem ismeretlen, arra még nem volt példa, hogy miután egy ország elmozdult a bírói önigazgatás felé, visszaforduljon ezen az úton. Kovács Ágnes jogász, a Debreceni Egyetem oktatója szerint egy ilyen horderejű átalakítás csak komoly indoklás mellett lenne elfogadható. „A kormány többek között történelmi hagyományainkkal indokolja az új közigazgatási bíróságokat, illetve azzal, hogy a közigazgatási perrendtartás is változott, de ezek nem meggyőző érvek. Az ítélkezés színvonalát komolyan vehető kritika nem érte, és a mai rendszer hatékonyságával sincs probléma, az Európai Bizottság legfrissebb igazságügyi eredménytáblája szerint Magyarországon dolgoznak a leggyorsabban a közigazgatási bírók, és nálunk a második legalacsonyabb az ügyhátralék” – mondja Kovács.
Bár csak az új bíróságok felállítása után dől majd el, hogy lesz-e jelentős, szakmailag nem megmagyarázható változás a gyakorlatban, a jogász szerint a kormány lépéseiben ugyanazok a technikák jelennek meg, mint általában az autoriter rendszerekben: az ügyek egy részének kiszervezése a rendes bíróságok alól, és a bírói kar felhígítása. Utóbbira azért lesz lehetőség, mert bár a jelenleg közigazgatási ügyeket tárgyaló bírók kérhetik az átvételüket a 2020-tól felálló közigazgatási törvényszékekre és a Közigazgatási Felsőbíróságra, az új bíróságok összlétszámát a miniszter fogja meghatározni. Így csak költségvetési korlátja lesz annak, hány új bírót vesz fel Trócsányi László. Bírósági forrásaink elképzelhetőnek tartják, hogy a közigazgatási bírói állomány harmada vagy akár fele kezdő bíró lesz. Ráadásul deklarált célja a kormánynak, hogy minél több új bírót hozzon be a közigazgatásból. „Önmagában nem probléma, ha nem teljesen zárt a bírói kar, de miután a Fidesz 2011-ben kötelező lojalitást írt elő a közszolgálati tisztviselőkről szóló törvényben, és komoly tisztogatást hajtott végre az államigazgatásban, nyilvánvalóan nem a függetlenségre, önálló gondolkodásra szocializált emberek fognak belépni a bíróságokra” – véli Fleck Zoltán.
Erősíti az új bíróságokkal szembeni kételyeket, hogy a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke valószínűleg Patyi András lesz, aki a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rektoraként, a Nemzeti Választási Bizottság és az Államreform Bizottság elnökeként is bizonyította lojalitását a kormányhoz. Bár másokról is suttognak, bírói körökben majdnem biztosra veszik, hogy Patyié lesz a pozíció; ennek előjele volt az a nyári törvénymódosítás, aminek eredményeképp az NKE rektori székéből könnyen visszatérhetett bíráskodni a Kúriára. A Közigazgatási Felsőbíróság a Kúriához hasonlóan kötelező érvényű jogegységi határozatokat adhat majd ki, így közigazgatási ügyekben döntő befolyása lesz az ítélkezésre. A felsőbíróság elnökét a parlament kétharmaddal választja kilenc évre, de a legfőbb ügyészhez hasonlóan rá is érvényes az a szabály, hogy amennyiben utódját nem sikerül megválasztani, korlátlan ideig a helyén maradhat.
Kiterjesztés
Az új törvény legproblémásabb része mégis a miniszter gyakorlatilag korlátlan befolyása a bírói és vezetői kinevezésekre. Míg a rendes bíróságokon az OBH elnökének elvben be kell szereznie az OBT hozzájárulását, ha a helyi bírók által nem támogatott vezetőt vagy hátrébb rangsorolt bírót akar kinevezni, a miniszter lényegében szabadon eltérhet majd a közigazgatási bírói tanács (OKBT) véleményétől. Csupán annyi megkötés szerepel a törvényben, hogy a kinevezett jelöltnek a ténylegesen elért legmagasabb pontszám legalább 85 százalékát meg kell szereznie a pályázaton, de a Helsinki Bizottság elemzése szerint ezt minden komolyan vehető jelölt teljesíti majd.
Tovább szélesíti a politikai befolyásolás lehetőségét az OKBT pályázati ügyekben illetékes személyi tanácsának összetétele. A tanács 9 tagjából csak 4 lesz választott bíró, mert hivatalból tag a felsőbíróság elnöke, emellett 1-1 tagot delegálhat a parlament igazságügyi bizottsága, a közigazgatásért felelős miniszter, a legfőbb ügyész és az ügyvédi kamara elnöke. Az új közigazgatási bírók felét még 2019-ben, a szervezet felállása előtt nevezheti ki a miniszter; ebben az időszakban az OKBT jogait egy véleményező testület gyakorolja majd, melynek 4 bíró tagját véletlenszerűen sorsolják ki. „El lehet képzelni, hogy a feladatra nem is jelentkező bírók mennyire fognak ellentmondani a leendő igazgatási vezető, a miniszter akaratának vagy a politikai befolyásnak” – mondja az amnestys Víg Dávid.
Bár a különbíróságok felállítása a bírói függetlenség alapjait érintő intézkedés, az általunk megkérdezett jogászok szerint nem biztos, hogy olyan erős nemzetközi kritikákat vált ki, mint például a lengyel igazságügyi reform. „A lengyeleknél sokkal egyértelműbb volt az átalakítás politikai motiváltsága, bírókat menesztettek, átszervezték a bírói tanácsot. A magyar kormány most ezt nem lépte meg, a jelenlegi közigazgatási bírókat kérelmükre kötelező átvenni az új szervezetbe, igaz, a vezetői megbízatások jelentős része elvész” – magyarázza Kovács Ágnes. Fleck Zoltán szerint a fő kérdés az lesz, hogy a törvény nemzetközi értelmezői felismerik-e: az intézményeket nem önmagukban, hanem a jogállamiságtól megfosztott környezettel együtt kell vizsgálni.
Az Európa Tanács emberi jogi biztosa mindenesetre december 14-én arra kérte Áder Jánost, hogy küldje vissza a parlamentnek a közigazgatási bíróságokról szóló törvényt. Igaz, elsősorban eljárási okokra hivatkozott, például arra, hogy a kormány bár kikérte, nem várta meg a Velencei Bizottság véleményét a törvényről.
Ha a Velencei Bizottságon – esetleg apró módosításokkal – átmennek a közigazgatási bíróságok, a kormány vélhetően tovább kísérletezik a bíróságok bekebelezésével. Ennek egyik módja lehet a közigazgatási bíróságok hatáskörének bővítése. 2016-ban felmerült, hogy a közérdekű adatigénylési pereket ide csoportosítják, és sokak szerint ez most is megtörténhet, de beszéltünk olyan bíróval is, aki a politikusok, köztisztviselők által vagy ellenük indított személyiségi jogi perek elkülönítésére számít.
Egyszerűbb megoldás lenne a miniszteri vezetés kiterjesztése a rendes bíróságokra. Eredendően furcsa a két igazgatási modell párhuzamos működtetése, Trócsányi László pedig a HVG-nek adott interjújában árulta el, hogy a jövőre esedékes „alkotmányrevízió” során a bíróságok működését is felülvizsgálják. Bírósági forrásaink szerint Handó Tünde OBH- és Darák Péter kúriai elnök mandátumának 2021 elején esedékes lejárta jó alkalom lehet arra, hogy minden bíróságot miniszteri irányítás alá vonjanak. Fleck Zoltán úgy látja, az OBH és az OBT közötti állóháború hivatkozási alap is lehet a miniszteri modell általánossá tételére. „Ha egy kis fizetésemeléssel is összekötik, a bírói kar szerintem nem is nagyon tiltakozna.”
Teczár Szilárd
