1990 előtt az Országgyűlés egyenként választotta a minisztereket, ezért elvben lehetőség volt arra, hogy egyenként le is váltsa őket. A ´90-es alkotmánymódosítással ez megváltozott, mivel megszűnt a miniszterek személyes felelőssége. A kormány mint miniszterekből álló testület a miniszterelnök személyén keresztül vált felelőssé. A nemzetközi tapasztalatok is azt mutatják, hogy ez utóbbi konstrukció jobb, mert erősíti a miniszterek szolidaritását - mondta lapunknak Hack Péter (SZDSZ). Ellenkező esetben például a pénzügyminisztert gazdasági válság idején hetente váltaná le a parlament.
A minisztert
interpellációkkal
lehet tetemre hívni. Az ezekre adott miniszteri válaszokról való döntés egyfajta bizalmi szavazás is. Ha mondjuk válaszát nem fogadja el a parlament, az - nem közjogi, hanem politikai értelemben - bizalomvesztést mutat; igaz, ennek semmiféle alkotmányos következménye nincs.
Nem sokkal az SZDSZ és az MSZP koalíciókötése után az SZDSZ javasolta: a kormányfő tegye láthatóbbá a miniszteri felelősséget. Ennek érdekében három el nem fogadott, interpellációra adott válasz után a kormányfő a nyilvánosság előtt adjon magyarázatot arra, miért tartja meg a többség bizalmát elvesztett miniszterét. Mindez azért vetődött fel, mert az első kormányzati időszakban Szabó Tamás privatizációs miniszter válaszát többször utasította el a Ház, mint ahányszor nem. Hack szerint az SZDSZ ezzel nem a leváltást akarta kikényszeríteni, hiszen a miniszterelnöknek a kormány egészéért vállalt felelősségét nem veheti el a parlament. Ez inkább egyfajta nyomás lett volna a mindenkori kormányfőre: ha egy miniszter még a saját pártjabeli képviselőket sem tudja meggyőzni, akkor a közvéleményt hogyan volna képes? Végül azonban nem született ilyen jogszabály.
A miniszter tehát a parlamentnek nem, csupán a miniszterelnöknek felelős. A kormányfő a közjogi szabályok szerint indoklás nélkül, azonnali hatállyal bármelyik miniszterét - és politikai államtitkárát - felmentheti. Éppen ez a szoros függés (köztisztviselőket, főosztályvezetőket, közigazgatási államtitkárokat nem lehet ilyen könnyen elmozdítani) magyarázza, miért "veszi magára" és viseli a felelősséget a miniszterelnök a parlament előtt. Az elmúlt években számos esetben távolítottak el minisztereket, államtitkárokat felmentéssel: Katona Kálmánt, Ligetvári Ferencet, illetve Frajna Imrét, Horváth Zsoltot, korábban Selmeczy Gabriellát és Balsai Istvánt. Néhány esetben formailag az illető miniszter "benyújtotta lemondását", amit a miniszterelnök elfogadott (például Gógl Árpád, Nógrádi László). Politikai értelemben tehát ha a kormányfő értesül arról, hogy minisztere, politikai államtitkára körül valami nincs rendben, és mégsem menti föl, azzal lényegében átveszi a felelősséget az adott ügyben.
Következmények nélkül,
tegyük gyorsan hozzá. Egy kormányfőt Magyarországon sem Tocsik-sikerdíj, sem Postabank-botrány, sem Szabadi-ügy nem képes elsodorni. A bizalommegvonás eszköze ugyanis a konstruktív bizalmatlansági indítvány, amely kizárja, hogy a kormányfőt úgy váltsák le, hogy a politikai erők többsége egyúttal ne állapodjék meg abban is, ki jöjjön utána. Ez a hajdanában a Fidesz által erősen támadott intézmény Hack Péter szerint bevált: Magyarország ettől lett stabil, kiszámítható demokrácia, amelyben a kormányok választástól választásig képesek kitölteni a ciklusokat. Többpárti parlamentben konstruktív bizalmatlansági indítványt tenni nagyon nehéz: még ha többségben vannak is az adott miniszterelnökkel szemben kritikus képviselők, nagyon valószínű, hogy új közös miniszterelnök-jelöltben nem tudnak megegyezni.
Kérdés, hogy a miniszteri, miniszterelnöki felelősséget mennyiben módosította a Fidesz és az FKGP kormányzási megállapodása, amelyet a jelenlegi ciklus elején kötöttek - túl azon, hogy az alkotmányt természetesen nem írhatta felül.
A koalíció első két évében, amikor valamelyik kisgazda minisztériumban állt a bál, gyakran lehetett hallani, hogy a miniszterelnök kezét köti a koalíciós szerződés, amelynek értelmében csak olyan kisgazda minisztert, államtitkárt menthet fel, akit Torgyán is alkalmatlannak tart. (Ezért lehetett olyan hosszú például a Környezetvédelmi Minisztérium Pepó-korszaka.) Másfelől a koalíciós kötelezettség miatt kellett - állítólag - menesztenie Orbánnak Ligetvári Ferencet, Pepó Pál utódát.
Ám új idők, új módi: az Orbán-Torgyán-konfliktus kiéleződésekor az FKGP elnöke egész listát nyújtott be azok névsorával, akiket el kívánna távolíttatni pozíciójukból - például Boros Imre PHARE-minisztert -, mindhiába. Most akkor mi van?
A Fidesz és az FKGP közötti, kellőképpen homályosan fogalmazott 1998-as megállapodás (lásd keretes írásunkat) a jelek szerint Orbán Viktor számára addig volt kötelező erejű, ameddig érdekei úgy kívánták. Miután a kisgazdák megszavazták a kétéves költségvetést, és nyilvánvalóvá vált, hogy nincs hová menniük a koalícióból, Torgyán József a hajára kenhette a szerződést. Egyfelől közjogi garanciákat ugyanis elmulasztottak megállapítani a magas szerződő felek: annak idején kérkedve bejelentették, hogy nincs szükségük olyan részletes megállapodásra, mint amilyet 1994-ben az SZDSZ és az MSZP kötött; az úri becsületszó úgyis kötelez.
Másfelől az alkotmányt amúgy sem überelheti semmiféle pártközi megegyezés: vagyis kormánytagok (miniszterek, politikai államtitkárok) elmozdítását csakis a kormányfő kezdeményezheti; és a kétéves költségvetés elfogadása után (amelynek támogatását egyébként maga Torgyán verte ki a büdzsétervezetet kritizáló kisgazda képviselőkből) Orbán Viktor hirtelenjében ennek szellemében kezdett viszonyulni a káderpolitikához.
De menjünk tovább: a tárcák tevékenységének ellenőrzésére a miniszterelnök
óriási apparátust
hozott létre. A Stumpf István-féle kancelláriaminisztérium a referatúrák rendszerével lényegében megkettőzte a kormánystruktúrát. A Miniszterelnöki Hivatal (MEH) köztisztviselői azért kapják a fizetésüket, hogy figyelemmel kísérjék az egyes tárcák működését - és ha kell, közvetlenül beavatkozzanak életükbe. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal - még az előző kormány idején - ugyanezen célból jött létre. A kancellária rendszerű berendezkedés még inkább erősíti azt, hogy a miniszterelnök korlátlan ura a kormányának. A MEH bármikor elrendelheti, hogy egy minisztérium mutassa be és adja át valamennyi iratát, és elvonhatja egy tárcától a jogköröket is. A költségvetési fejezetek közötti átcsoportosításra ugyan nincs lehetősége, de például kormánydöntéssel kötelezheti a tárcákat bizonyos összegek átadására a központi költségvetés számára. (Így vontak el - a fűnyíróelv alapján - költségvetési pénzeket a tárcáktól az árvíz idején.) A miniszterelnök tehát igen széles körben tud beleszólni a minisztériumok működésébe, s gyakorlatilag csak rajta múlik, él-e a lehetőséggel. Ha a MEH-ben a kisgazda tárcákat tabunak tekintették (vagy legalábbis így tettek két évig), az tehát nem a kormányzati struktúrából következett.
A kormányfő alkotmányjogi felelősségének, illetve a Fidesz-éra kormányzati struktúrájának azért van jelentősége, mert ha Szabadi Béla ellen most vádat emelnek, és elítélik, a dolog sem politikailag, sem jogilag nem intézhető el annyival, hogy ez kisgazdaügy. Tegyük ehhez hozzá azt is, amiről múlt heti cikkünkben részletesen írtunk: a Szabadival szemben megfogalmazott tényállások jó része újságcikkekből, ellenzéki interpellációkból már régóta ismert volt; a kormány azonban az ezekkel kapcsolatos bírálatokat rendre visszautasította.
Vagyis a Szabadi Béla miatti felelősség nem csupán egykori közvetlen főnökéé, hanem Orbáné is. Mi több, elsősorban az övé. Hiába adott át ugyanis Torgyán jogköröket Szabadinak, a politikai államtitkár pozíciója a miniszterelnöktől függ. (Éppen ezért akkor, amikor a miniszter szabadulna politikai államtitkárától, a miniszterelnök viszont ragaszkodik hozzá, az államtitkár marad; a miniszternek meg jogában áll lemondani.)
Horváth Balázs (MDF) szerint "a vicc határát" súrolja a feltételezés, hogy a miniszterelnök felelőssé tehető azért, ha kormányának egy tagja bűncselekményt követ el. Horváth Balázs úgy látja: a politikai felelősség abban az esetben háramolna át a kormányfőre, ha valamelyik kormánytag szélsőséges pártot alapítana. Ha valakit elérhet a Szabadi-botrány szele, az legfeljebb Torgyán József lehet, akinek a koalíciós szerződés széles mozgásteret biztosít. (Szerettünk volna más kormánypárti politikust is megszólaltatni, ám Horváth Balázson kívül senki sem akart nyilatkozni, még nevének említése nélkül sem - a szerk.)
A büntetőjogi és a politikai felelősség nem függ szorosan össze.
A politikai felelősség
olyankor is fennállhat, amikor a büntetőjogi nem. A politikai felelősség sokkal szélesebb. Civilizált demokráciákban ezért mondanak le parlamenti képviselők, kormánytagok akkor is, ha a korrupció alapos gyanúja velük kapcsolatban felmerül. A tételes jog - a képviselők jogállásáról szóló törvény - csupán azt mondja ki: ha valakit szándékos bűncselekmény miatt végrehajtandó szabadságvesztésre ítéltek, akkor meg kell fosztani a képviselői mandátumától. Ilyen nem történt még a magyar demokrácia elmúlt tíz éve alatt. Pontosabban: a kisgazda Atyánszky Györgyöt nemrég felfüggesztett szabadságvesztésre ítélték, ám a képviselő megvárja a legvégső verdiktet, s csak akkor lép.
A rendszerváltáskori alkotmányozók jónak látták a magyar politikai berendezkedést túlnyomórészt az önkorlátozásra építeni. Hack Péter szerint olyan konstrukció épült ki, amelyben nagyon nagy kárt senki sem tud okozni. A négyéves parlamenti ciklus idejére sziklaszilárd hatalom adatik egy-egy politikai erőnek. Erre szükség is van ahhoz, hogy nagy horderejű döntéseket hozzon (Bokros-csomag, a tb-önkormányzatok megszüntetése stb.). A gazdaság működését és a demokratikus berendezkedést egy stabil rossz kormány kevésbé veszélyezteti, mint az instabilitás. Ami biztató, ám jobb, ha stabil jó kormánya van a hazának.
Mihalicz Csilla
Részletek a Fidesz és az FKGPKormányzati munkamegosztás című fejezetéből.
"Az együttműködő felek törekednek arra, hogy a koalícióban részt vevő pártok, illetve az általuk a kormányzati munkára megjelölt személyek a közös kormányzásért viselt egyetemleges felelősségen belül a kormányzati munkamegosztásban önállóan, elhatárolható részfelelősséggel vegyenek részt."
(...) "A miniszter által jelölt közigazgatási államtitkár kinevezését a miniszterelnök indokolt esetben megtagadhatja."
(...) "A miniszterelnök felmenti a minisztert, illetve államtitkárt, ha a tisztségviselőt korábban jelölő koalíciós fél erre javaslatot tesz."
Interpellációk a miniszterelnökhöz és a kisgazda miniszterekhez
Címzettek Kormánypártok Ellenzéki pártok Függetlenek
Fidesz FKGP MDF Összesen MIÉP MSZP SZDSZ Összesen Összesen
Miniszterelnök - 3 3 6 9 53 45 107 3
Földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter 9 21 6 36 5 42 25 72 3
Környezetvédelmi miniszter 4 5 5 14 6 10 4 20 -
Honvédelmi miniszter 2 2 1 5 3 4 5 12 1
PHARE-miniszter 3 - 1 4 1 3 - 4 -
Forrás: www.mkogy.hu
