"A legmegdöbbentőbb nem is az volt, hogy ilyen simán ki lehet tenni valakit a beosztásából, hanem a rideg közöny és cinizmus, amivel végrehajtották" - kevergeti a kávéját Zsuzsa. Az 56 éves asszony egy nagy állami hivatal főosztályvezetője volt tavaly januárig, amikor megbízását visszavonták, és vállalhatatlan továbbfoglalkoztatást ajánlva gyakorlatilag kirúgták. Két tudományos fokozat, számos hazai és külföldi elismerés tulajdonosa, a hivatalnál 1991 óta dolgozott. Főosztályvezetői kinevezését az első Orbán-kabinet időszakában, 2001-ben kapta. "El kell ismerni, technikailag tökéletesen oldották meg: úgy szervezték át az ügyrendet, hogy előbb néhány eljárási területet újraosztottak, majd egy másik részleg felügyelete alá helyezték egy részét, végül visszakerültek az ügyek az eredeti leosztásba, de addig átszervezés címén simán végre lehetett hajtani a személycseréket. Nekem már a kormányváltás után megsúgta valaki, hogy az új főnökség főosztályvezetői szintig teljes cserét tervez, de nem tartottam igazán ettől, mert a visszatérők között volt az is, aki annak idején személyesen terjesztette fel a kinevezési papíromat. Baráti viszonyban voltunk. Először akkor éreztem meg, hogy nem stimmel valami, amikor a titkárságán nem tudtak időpontot adni, hogy fogadjon. Ekkor kezdtem körülnézni, merre is lehet a folytatás. Egy darabig egyezkedtünk a közvetlen főnökömmel, ajánlott egy másik hivatalban alacsonyabb beosztást, nem fogadtam el. A felmondást végül egy kézbesítővel küldték el. Ahogy én tudom, bele sem néztek."
Monitoring híján
Zsuzsa olyan köztisztviselő volt, akire nem lehetett semmiféle politikai elfogultságot rásütni, szakmai felkészültsége vitathatatlan. A fülkeforradalomnak azonban ilyen áldozatai is vannak szép számmal. Bár eltérő adatok keringenek, a két évvel ezelőtti kormányváltás után a központi közigazgatás felső- és középvezetői szint állománya legalább 50 százalékban kicserélődött.
A politikai váltógazdaságra beállt országokban eltérő gyakorlat alakult ki arra, hogy a kormányváltások után milyen mélységig cserélik le a mindenkori hatalmat szolgáló államapparátust. A demokratikus játékszabályoknak leginkább az felel meg, ha a felső vezetés távozik, de az igazgatás alsó-közép szintje érintetlen marad, s így a közszolgálat valóban életpálya-lehetőséget kínál. Ezt az ideális helyzetet azonban felbillentheti a hatalomra jutott új erő pozícióra váró klienseinek nagy száma éppúgy, mint a romló költségvetés miatti kényszerű leépítés. Magyarországon e két tényező manapság egyszerre érvényesül.
A költségvetés 2005-2006-os megingása, majd a négy éve kitört gazdasági válság az állami adminisztrációt sem kímélte. A szféra átfogó reformját 2006-ban határozta el a Gyurcsány-kabinet, a céldátumnak 2015-öt kijelölve. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében megindított átalakítással egyrészt a létszámcsökkentést, másrészt - az előbbivel párhuzamosan - az olcsóbb és az ügyfeleket a korábbinál jobban kiszolgáló rendszer kiépítését akarták elérni. A létszámcsökkentés 2010 elejére már túl is teljesült: addigra mind a minisztériumokban, mind az egyéb igazgatási jellegű központi szerveknél komoly leépítések történtek. Előbbiekben az eredetileg előírt 6203 helyett 5769, az utóbbiakban 63 469 helyett 61 731 hivatalnok dolgozott. A teljes közszférában foglalkoztatottak száma 66 ezer fővel csökkent 2006 és 2010 között (788 ezer dolgozóból 722 ezer maradt).
A folyamatot a második Orbán-kabinet teljesítette ki: át-, szét- és összeszervezett hivatalokat, leépített, személycserélt - mégpedig olyan, az Alkotmánybíróságot is megjárt törvénnyel megtámogatva, amely idén március elsejei hatállyal egyszerű bizalomvesztés indokával felmondhatóvá tesz egy köztisztviselői munkaviszonyt. (A tervek szerint a központi állományt további 30 ezer fővel csökkentenék a következő néhány évben.)
Ám hogy mindez a költségvetési kiadások csökkenésén kívül járt-e bármi előnnyel, például hatékonyságnöveléssel, erősen kérdéses. A közigazgatás színvonalát számtalan vizsgálat elemezte, azonban ezek nem foglalkoztak ügyiratszintű költségelemzéssel vagy részletes munkaidő-felméréssel. Arról sincs tehát egzakt adat, hogy egy-egy ügy valójában mennyi adóforintba kerül; költségbecslést a tárcák csak egyes és konkrét igazgatási szolgáltatásokra készítenek. Persze az ügyiratszámok és a költségvetési tételek puszta egybevetése önmagában torz képet adna a közigazgatás hatékonyságáról - annak megállapításához költséghelyre lebontott, átfogó monitoringrendszerre volna szükség. Ilyen azonban a jelenlegi központi adminisztrációban nem működik. Akadt kutató, aki a Narancsnak ezt azzal magyarázta, hogy e mulasztás nagyon is jól jön a mindenkori politikának. Így ugyanis konkrét és objektív elemzés helyett úgynevezett indikátorokkal, vagyis részben közvetlenül regisztrált, részben kalkulált jelzőszámokkal mérik az igazgatás általános állapotát. A jelenleg nem létező monitoring ezzel szemben akár ügyiratszintig lebontható költség- és hatékonyságelemzést adhatna.
A modern vállalatirányítási rendszerek korában az is nehezen értelmezhető, hogy nem készült úgynevezett munkakörelemzés. Ez nem azonos a munkaköri leírással; az elemzés a tevékenységnek a más intézkedési körökkel, a felelősükkel és jellegükkel való kapcsolatát vizsgálja. Lehet, hogy a legtökéletesebb miniszteri alkalmazott is fölösleges vagy másokéval párhuzamos munkát végez.
Mindemiatt a közigazgatás személyzeti ügyeiben a mindenkori hatalom meglehetős önkényességgel járhat el. Bármely köztisztviselőről mondhatja azt is, hogy a munkája nem hatékony, de azt is, hogy ő az ügyintézés bajnoka. E szubjektív megközelítést szűkítette a köztisztviselői törvény korábbi változata, amely indokolás nélkül nem engedte elbocsátani a hivatalnokot.
Komolyan veszik
Ez a viszonylagos biztonság az elmúlt két évtizedben a vonzó életpályák sorába emelte a közhivatali munkát, és kitermelt egy olyan stabil és megbízható középvezetői kört, amely lényegében a hátán vitte az országos adminisztrációt. A témával foglalkozó kutatók között akadt, aki szerint a hivatalokban dolgozó középvezetők tíz-tizenöt százaléka tekinthető az adott szervezet kulcsfigurájának, a többiek jó esetben megbízható zongoracipelők. Személyes interjúk készítésekor kiderült, hogy e meghatározó szakemberek az esetek többségében a kormányváltásoktól függetlenül lojálisak az állami hatalomhoz, vagyis esküjüket komolyan veszik. Meghatározó az az attitűd, hogy a hivatali középvezető valódi főnökének nem a politikai alapon kinevezett minisztert vagy államtitkárt, hanem az adminisztrációt közvetlenül irányító személyeket tekinti. Ez megkönnyíti a szakmai szempontok érvényesítését, ellenben gyakran okoz konfliktust konkrét ügyek kezelésében. Előfordul, hogy a hivatalnok pontosan megérti ugyan a politikai alapon született "megrendelést", ám - mivel az adott területhez a megrendelőnél általában nagyságrendekkel jobban ért - kénytelen eljárási ellenvetéseket tenni, beszólni a politikai főnöknek, hogy ez így nem megy.
Az 1990 óta egymást követő kormányok alatt kialakult egy olyan szakértői kör a főhivatalokban, amely szakmai ellenvetését megtehette anélkül, hogy az közvetlenül fenyegette volna az egzisztenciáját. Sőt gyakran az ilyen ellenvetésekből alakult ki a munkát könnyítő bizalmi kapcsolat a politikus és a hivatalnok között. (Konkrét példa az agrárium világából: "Miniszter úr, hülyeséget akarsz csinálni, ha ezt megléped, belebuksz. Inkább rúgj ki engem, mert én ezt az aktát nem írom alá.") A szakértő hivatalnokról a politikai kinevezett elhitte, hogy ért a munkájához, és nem neki vagy a pártjának akar rosszat, ha akadékoskodik. Az új hatalom azonban ezt a konszenzust is felmondta.
Üzenet a kastélyból
A minisztériumokban és más állami főhivatalokban mostanra a folyosókon forgolódó kívülálló számára is jól érzékelhetően megváltozott valami. A sajtóosztályok kizárólag írásban tájékoztatnak, a nyilatkozatoknak példátlanul szigorú rendjét vezették be, a középhivatalnokokat lényegében elzárták a külvilágtól. A régi motoros tanácsos kétségbeesve kérte a más ügyben arra tébláboló riportert, be ne menjen a szobájába, miközben riadt arccal mutogatott "fölfelé". Akad tárca, ahol egy részleg fiatal munkatársainak "megüzenték a kastélyból", hogy a szokásos péntek esti kocsmázást szüntessék be, mert ott az utóbbi időben oda nem illő megjegyzések hangzottak el a felső vezetés ügyeiről. Amiből két kényelmetlen tényt voltak kénytelenek leszűrni a közszolgák: a vezetés mindig mindenkit szemmel tart, másrészt vamzer van köztük. De arra is figyelmeztettek már egy munkatársat, hogy a korábban eltávolított főnökével ne nagyon találkozzon, és ne is telefonálgasson neki, mert "az információnak különös értéke van a megváltozott közigazgatásban".
Csakhogy ilyen körülmények között a normális munka lehetősége erősen beszűkül. Különösen akkor, ha újabb leépítések készülődnek. Ilyenkor a legjobb hivatalnok is kétszer meggondolja, hogy a szakmájához és a közszolgálatisághoz legyen-e lojális, vagy lapítson. Ami biztos: az egzisztenciális bizonytalanság miatt a közhivatalnokok szakmai tudása nem hasznosulhat hatékonyan, s a hatalom ezzel sok ezer magasan képzett közigazgatási szakembernek az állam iránti lojalitását is eltékozolja.
