Az Európai Unió hétéves keretköltségvetésének főbb számait kijelölő csúcstalálkozóról hagyományosan addig nem állnak fel a tagországok állam- és kormányfői, amíg nem sikerül olyan megoldást találni, amelyet mindannyian sikerként adhatnak el hazai közvéleményüknek. Az Európai Tanács (ET) július 17-től 21-ig húzódó maratoni ülésén kiizzadt megállapodás méltatásakor a történelmi jelzőkkel sem spóroltak az uniós vezetők; ennek most az adott alapot, hogy az 1,074 ezer milliárd eurós normál költségvetés mellett egy 750 milliárd eurós, a koronavírus-járvány utáni gazdasági helyreállítást segíteni hivatott pénzügyi eszközről is megegyeztek. A Next Generation EU névre keresztelt alap kiadásait nem közvetlen tagállami befizetésekből, hanem közös hitelfelvételből fedezik – ez az első alkalom, hogy az EU hitelből finanszíroz egy, az összes tagállamra kiterjedő, a tagállamok között jelentős újraelosztást is megvalósító programot.
Az unió jövőjét övező kincstári optimizmust az sem tudta megtörni, hogy a júliusi csúcson a „fukar négyeknek” nevezett országcsoport (Ausztria, Dánia, Hollandia és Svédország) a finnek külső támogatásával 110 milliárd eurós átcsoportosítást harcolt ki a Next Generation EU két fő rekesze között. A 750 milliárdból végül 390 milliárd euró lesz a tagállamoknak 2026 végéig folyósítható vissza nem térítendő támogatás, 360 milliárd pedig kedvező kamatozású hitel formájában áll a nemzetgazdaságok rendelkezésére, miközben az Európai Bizottság májusi előterjesztése még 500 milliárdnyi támogatásról és 250 milliárdnyi hitelről szólt. „Ez a változtatás koncepcionálisan nem gyengíti a helyreállítási eszközt, harminc év múlva nem erre fogunk emlékezni, hanem arra, hogy az EU tagállamai közös választ adtak egy soha nem látott gazdasági kihívásra” – mondja Gyenes Zoltán, a bizottság magyarországi képviseletének gazdasági elemzője.
A magyar kormány a tanácsülés előtt sokat beszélt arról, hogy a költségvetésnek igazságosnak kell lennie, Orbán Viktor utólagos értékeléseiben mégsem említette a helyreállítási alapon belüli átcsoportosítást, pedig – mint látni fogjuk – az egyértelműen a nagyobb tagállamoknak kedvez. A miniszterelnök sikerkommunikációját két pillérre építi: hogy 3 milliárd eurónyi pluszforrást sikerült kiharcolnia Magyarországnak, és hogy a „liberális brigádok támadását” visszaverve megakadályozta a pénzek folyósításának „politikai feltételekhez”, azaz a jogállamiság tiszteletben tartásához kötését. Az ET-nek az ülés lezárásaként kiadott következtetései mindkét állítást árnyalják valamelyest, azt pedig a jogállamisági mechanizmusnál külön fontos megjegyezni, hogy a tárgyalások egyáltalán nem zárultak le, az Európai Parlamentnek is lesz még beleszólása abba, milyen erős jogállami szankciós rendszer társul majd az uniós forrásokhoz.
Mennyi az annyi?
A kormány egyelőre nem részletezte, mire alapozza a 3 milliárd eurós pluszról szóló állítást, de szinte biztosan az ET következtetéseinek 57. pontjában szereplő mondatra gondolnak. „Az olyan tagállamok esetében, amelyekben a lakosság legalább egyharmada az uniós átlag 50 százalékát el nem érő egy főre jutó GDP-vel rendelkező NUTS 2 szintű régióban él, a kohéziós alapokból juttatott minimális teljes támogatás a tagállam 2014 és 2020 közötti időszakra kapott teljes támogatása 85 százalékának felel meg” – olvashatjuk a dokumentumban.
De miért is jó ez nekünk? Magyarországot a bizottság eredeti, 2018-as költségvetési javaslata két okból is rosszabb pozícióba hozta, mint amilyenben a 2014–2020-as ciklusban volt: elsősorban a Brexit miatt emelkedtek a GNI- (bruttó nemzeti termék) arányos befizetéseink, miközben az országba érkező uniós források csökkenését vetítette elő a kohéziós politika súlyának költségvetésen belüli óvatos visszaszorítása és a kohéziós pénzek országok közötti elosztásának módosítása. Hogy néhány tagállamban ne apadjanak el túl hirtelen a pénzcsapok, a Bizottság beépített a javaslatába egy 24 százalékos „védőhálót”: ennél nagyobb mértékben akkor sem csökkenhetnek a kohéziós pénzek az előző ciklushoz képest, ha az elosztási kulcs amúgy drasztikusabb vágást hozna ki. Magyarország számára az eredeti javaslat a maximálisan megengedhető legnagyobb, 24 százalékos mínuszt jelentette volna. Ezt az unió soros finn elnökségének tavaly decemberi előirányzata 27 százalékra javasolta felvinni, az Európai Tanács megállapodása szerint viszont végül 15 százalékos lesz a vágás, mivel nálunk a lakosság több mint harmada él az uniós szinten a legszegényebbek közé sorolt régiókban.
2018-as árakon számolva a 2014–2020-as ciklusban 23,6 milliárd eurónyi kohéziós támogatás jutott Magyarországnak, a bizottsági javaslat ezt 17,9 milliárdra vitte volna le, a finnek javaslata 17,2-re, a végső érték a 15 százalékos csökkenéssel 20 milliárd körül lesz. Ha tehát a finn dokumentummal hasonlítjuk össze a tanácsi következtetéseket, kis jóindulattal kijön a plusz 3 milliárd euró. Csakhogy a Bruxinfo cikke szerint Charles Michel, az Európai Tanács elnöke már februárban visszatért a 24 százalékos védőhálóhoz, és a most elfogadott záródokumentumba is ez került be általános szabályként, amihez képest a népes szegény régiókkal rendelkező országok kedvezőbb elbírálásban részesülnek a maximum 15 százalékos csökkentéssel. Valószínűleg közelebb járunk tehát az igazsághoz, ha azt mondjuk, hogy a júliusi csúcson Orbán a kohéziós pénzeknél javasolt 24 százalékos vágást mérsékelte 15-re, ami nem 3, hanem 2,1 milliárd eurós differencia.
Ez még mindig komoly pénz, egy másik fronton viszont hasonló nagyságrendű veszteséggel kell szembenéznünk. Darvas Zsolt, a brüsszeli Bruegel Intézet elemzőjének blogbejegyzése szerint a Next Generation EU-n belül a Magyarország számára lehívható vissza nem térítendő támogatások összege a májusi bizottsági javaslathoz képest 8,52 milliárd euróról 6,09 milliárdra csökken, az elérhető bankgarancia pedig 0,35 milliárdról 0,03 milliárdra (utóbbiból a magyar cégek hitelezését ösztönözte volna az EU garanciavállalással). Az összesen 2,75 milliárd eurós becsült csökkenés oka egyrészt a vissza nem térítendő támogatások generális megvágása a helyreállítási alapon belül, másrészt az, hogy az Európai Tanács megváltoztatta a támogatások országok közötti elosztását is: a támogatások 30 százalékának odaítélésénél nem a 2015 és 2019 közötti munkanélküliségi rátát, hanem a 2021 végéig regisztrált nominális reál GDP-csökkenést veszik figyelembe, ami a nagyobb tagállamoknak, elsősorban Németországnak és Franciaországnak kedvez.
Az elvesztett támogatásért elvben kárpótolhatna, hogy nő a helyreállítási alapból Magyarországon lehívható hitelkeret, 7 milliárd euróról közel 10 milliárdra. „Csakhogy óriási különbség van a két pénzügyi eszköz között – mondja Darvas Zsolt –, a hitelt az fizeti vissza, aki felhasználja, ezen Magyarország annyit nyer, hogy az EU jó hitelminősítése miatt kedvezőbb kamatra kap hitelt, mintha maga bocsátana ki államkötvényt. A vissza nem térítendő támogatásokat ezzel szemben az unió egésze fogja visszafizetni 2058-ig, miközben a szegényebb tagállamok nyilván nagyobb arányban részesülnek ezekből, mint ahogy az uniós költségvetésbe egyébként befizetnek. Ezért nagyon kedvező számukra ez a megoldás.”
A jogállamiság réme
A júliusi tanácsülésen az állam- és kormányfők – elsősorban a holland Mark Rutte kezdeményezésére – viszonylag szigorú végrehajtási szabályokat határoztak meg a helyreállítási alaphoz. A tagállamoknak úgynevezett helyreállítási és rezilienciaépítési tervekben kell vázolni, hogy mire költenék a pénzt; ezeket a bizottság javaslata alapján a tanács minősített többséggel fogadja majd el. A tervek értékelésekor első helyen a korábbi országspecifikus ajánlásokkal való összhangot fogja nézni a bizottság – a Magyarországra vonatkozó legutóbbi, 2020-as ajánlás javasolja például a közbeszerzési verseny javítását, az álláskeresési járadék időtartamának emelését, az oktatási és egészségügyi eredmények javítását. A nemzeti tervek értékelésének része lesz az is, mennyire járulnak hozzá a zöld és a digitális átálláshoz. Gyenes Zoltán bizottsági munkatárs arra számít, hogy a tervek draft verzióit októberben, a végleges változatot jövő áprilisban adhatják le a kormányok, s onnantól három hónapot vehet igénybe a jóváhagyás.
A tervekben bizonyos célokat is vállalni kell, ezek teljesítése előfeltétele lesz a kifizetési kérelmek elbírálásának. A célok teljesítéséről az Európai Tanácson belül működő gazdasági és pénzügyi bizottságnak kell majd konszenzussal döntenie, de ha egy kormány nem lenne elégedett egy másik kormány teljesítményével, a legmagasabb szintre, a tanács elé is küldheti az ügyet. A kifizetések jóváhagyása pedig csak az után történhet meg, hogy az ET „kimerítően megtárgyalta” a kérdést. Az egyelőre nem teljesen világos, mi szerepel majd a nemzeti tervekben; vajon elég lesz-e azt bizonyítani, hogy minden vállalt beruházás megvalósult, vagy olyan eredményértékeket is néz majd az EU, mint például a károsanyag-kibocsátás csökkentése vagy az állampolgárok digitális eszközökkel való ellátottságának javítása? Mindenesetre a bonyolult ellenőrzési mechanizmust látva egy forrásunk arra számít, hogy a helyreállítási alaphoz csak a biztosan „EU-konform” projekteket nyújtják majd be a kormányok, az esetleg „neccesebb” ötleteket hagyják a sima költségvetés alatt.
A Next Generation EU végrehajtási szabályaihoz képest a tanácsi következtetések meglehetősen szűkszavúan intézik el a jogállamisági mechanizmus kérdését, amit a magyar kormány itthon saját sikereként kommunikál. Persze, hallgatólagosan ezekben a megszólalásokban is elismerik, hogy a jogállamiság kérdése nem került le a napirendről, Varga Judit igazságügyi miniszter például azt jósolta, „ősszel egy új, minden eddiginél keményebb, gátlástalanabb támadássorozat veszi kezdetét”. De mi szerepel az uniós záródokumentumban a jogállamiságról? „Leszögezik – mondja Darvas Zsolt –, hogy lesz a költségvetést és a helyreállítási alapot a jogállamisággal összefüggésben védő feltételrendszer, és hogy az esetleges szankciók életbe léptetéséhez elég lesz a minősített többség a tanácsban. Ez egy erős mechanizmust vetít előre. Ugyanakkor az a mondat, hogy az Európai Tanács vissza fog térni a kérdésre, számomra azt jelzi, hogy még komoly csaták várhatók.”
A jogállamisági mechanizmus elfogadása bonyolult jogi-politikai probléma. Magának a költségvetésnek a jóváhagyásához egyhangúság kell a tanácsban, itt tehát Orbánnak (ahogy mindenki másnak is) vétójoga van. A jogállami feltételrendszert („a tagállamokban a jogállamiság tekintetében fennálló, általánossá vált hiányosságok esetén az unió költségvetésének védelméről” címen) viszont rendes jogalkotási eljárásban terjesztette elő a bizottság még 2018-ban, ezt tehát elvben a kormányok minősített többsége is elfogadhatná. A költségvetési tárgyalásokra persze különösen igaz a mondás, hogy semmiről sincs megállapodás, amíg nincs mindenről megállapodás. Egy az Európai Parlamentben dolgozó forrásunk ezzel együtt nem tartja valószínűnek, hogy miután Orbán az uniós csúcson aláírta, hogy sima minősített többséggel lehet jogállamisági mechanizmus, a miniszteri szintű tárgyalásokon költségvetési vétóval fenyegetne emiatt.
A jogállamiság ügyében az Európai Parlament is képezhet egyfajta ellenerőt Orbánnal vagy a lengyel kormánnyal szemben. A költségvetést az EP többségének is meg kell majd szavaznia, és éppenséggel ők is fenyegethetnek vétóval arra az esetre, ha nem kapnak megfelelő jogállami garanciákat. A parlament július 23-án elfogadott állásfoglalásában például azt írja, hogy az eredményesség biztosítása érdekében a jogállamisági mechanizmust – a bizottság eredeti javaslatával összhangban – sima minőségi többség helyett fordított minőségi többséggel kell aktiválni. A fordított minőségi többség azt jelentené, hogy a bizottság maga léptetheti életbe a jogállamiság sérelme miatti szankciókat – például a kifizetések felfüggesztését –, amit a tanács csak minősített többséggel írhat felül, míg a sima minősített többségi eljárásban nem a szankciók megakadályozásához, hanem az élesítéséhez kellene minősített többség a kormányközi testületben. Egy második parlamenti forrásunk szerint az EP-ben úgy látják, a jelenlegi európai erőviszonyok mellett még a sima minősített többség is könnyen összejöhet a magyar vagy a lengyel kormány ellenében. Azért kardoskodnak mégis a fordított eljárás mellett, mert az akkor is működhetne, ha Olaszországban esetleg Salvini pártja kerülne hatalomra.
