Gyökeres fordulatot persze már akkor is illúzió lett volna várni akár a legradikálisabb intézményi változásoktól is. Az igazságszolgáltatás területén azonban a jogállami új modell éppen a legrosszabb hagyományokat erősítette. 1997-ben a jogalkotó úgy gondolta, hogy az Európa néhány déli államában működő önigazgató jellegű szervezet felszámolja a politikai elit visszaélési lehetőségét, és hatékonyabban juttatja igazához az állampolgárt. Ezért a bírói hatalom igazgatását leválasztotta a másik két hatalmi ágtól, és elvette az igazságügyi kormányzattól a bíróságok adminisztratív kezelését. Jóllehet az európai tapasztalat és a magyar Alkotmánybíróság szerint sem alkotmányellenes a végrehajtó hatalom igazgatási jogosultsága a bíróságok ügyeiben, a diktatúrák keserű tapasztalata a radikális megoldások felé irányította a jogalkotókat. Ahogy ez lenni szokott ezen a tájon, a működőképességet veszélyeztető végletekig radikalizáltak bizonyos szervezeti garanciákat. A kétharmad részben bíró tagokból álló testület, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) minden, a bírói hatalomra vonatkozó kérdést egyszerű többséggel dönthet el, egyedül a parlamentnek maradt meg a költségvetési fejezet feletti szavazás lehetősége. A döntési hatáskörök kizárólag az OIT és a megyei elnökök között oszlanak meg. Szervezeti ellensúly lényegében nincs, az Állami Számvevőszék vizsgálataiban megfogalmazott kifogások jámbor óhajok, az eredménytelenségnek semmi következménye. Azokban a felvilágosultabb jogállamokban, ahol hasonló rendszerrel próbálkoznak, de ismerik az alkotmányos ellensúlyok jelentőségét, a hatáskörök egy részét más szervek kezében hagyják. De még csak nagyon felvilágosultnak sem kell lenni ahhoz, hogy felmérjük: ha a megyei elnökök tevékenységét az ellensúlyok nélküli OIT irányítja és ellenőrzi, ebben a testületben pedig azok alkotnak többséget, akiket ellenőrizni kéne, akkor ez nem fog működni. Inkább lesz elszabadult hajóágyú, mint modern jogszolgáltatás. Ez utóbbi hiánya pedig a köztársaság alapjait veszélyezteti.
Az viszont már korántsem volt törvényszerű, hogy a második demokratikusan megválasztott parlament ciklusának végén a rendszerváltó radikalizmus mozgassa a reformálókat. Ennél valóban többről volt szó. A kilencvenes évek közepén több tényező szerencsés (?) találkozása teremtett reális lehetőséget egy olyan szervezet megalkotására, amely semmilyen hazai előzménnyel nem rendelkezett. Az első szabad választás utáni évek két tapasztalatot ültettek el az illetékes fejekben: a miniszter a megyei bírósági elnökök kinevezésével politikai szempontokat vihet a rendszerbe, és ezt jobb megakadályozni egy ilyen politikai kultúrával rendelkező államban. Másrészt a minisztérium hatásköreinek folyamatos csökkenésével a tényleges igazgatás egyre eszköztelenebb lett, a maradék lehetőségek is elvesztették legitimitásukat, a bíróságok lényegében központi igazgatás nélkül maradtak.
Olyan helyzet állt tehát elő a kilencvenes évek közepére, amelyben a végrehajtó hatalom szabadulni igyekezett a bíróságokkal kapcsolatos feladataitól, a bírósági vezetés, jelesül a megyei elnökök pedig lassan maguk vették kezükbe saját irányításukat. Nem kellett volna hozzá különösebb jogtörténeti ismeret, hogy a jogalkotó felismerje: ez legalább akkora veszély, mint a végrehajtó hatalom expanziója. A létezett szocializmus hazai változatában (a Legfelsőbb Bíróság mellett) a megyei vezetés politikailag megbízható káderei voltak a tényleges politikai befolyásolás legfőbb ágensei. Ennek ellenére a Horn-kormány Igazságügyi Minisztériuma egy gyenge pillanatában az előző miniszter, Balsai István által kinevezett megyei elnökökből hozott létre bizottságot az új törvény kodifikációjának előkészítésére. Ki is maradt minden felelősségi elem az igazgatás rendszeréből - az ilyen öszszetételű bizottság számára a számonkérhetőség értelmezhetetlen volt. Amikor egy minisztériumi beosztott felvetette, hogy szabályt kéne arra az esetre is alkotni, ha a megyei vezető alkalmatlannak bizonyul, úgy replikáztak, hogy teljesen kizárt, hogy aki eljutott az elnöki székig, alkalmatlan legyen. E felfogásnak megfelelően működtetik azóta is a később OIT-taggá megválasztott elnökök a bíróságokat, történjen bármi is. Minden kockázat nélkül: "felettesük", az OIT 10 bíró tagjából 6 megyei elnök.
*
E ponton a súlyosan elhibázott szervezeti megoldásoknál még súlyosabb kérdésekhez jutottunk: a jogi és szervezeti kultúra sajátosságaihoz. A jogszolgáltatás által meghurcolt Pusoma Dénes tragédiája után az illetékes bíróság vezetője azzal állt a nyilvánosság elé, hogy az eljárás törvényesen és szakszerűen folyt le, az eljáró bíró semmilyen szakmai hibát nem követett el. A móri ügy ítéletében a bűnösség megállapításának téves volta áldozatot a bíróból csinált, aki biztosította kollégáit, hogy a lényegét tekintve ma is ezt az ítéletet hozná; gátat csak az igazságszolgáltatást érintő támadások gátlástalanságának kell vetni. Egy megyei elnök azért fordult a sajtó felelőseihez, mert a jogerős bírósági döntést néhány nyilatkozó megkérdőjelezte, pedig azt a legmagasabb bírói fórum hozta. Hosszan lehetne sorolni a hibákkal és a kritikákkal való szembenézés teljes képtelenségének a megnyilvánulásait. E képtelenséget erősítette az a szervezeti rendszer, amelyben kevés tere van a felelősségnek, és támadásnak érződik minden külső kritika.
Egy évtizede olyan eszközt adtak a bírói kar igazgatási vezetőinek, amely a magyar hagyományok legkártékonyabb elemeit fokozta a végsőkig: az elvtelen konformizmust, a felelőtlen provincializmust, a döntések és hibák titkosítását, a nepotizmust és a személyes kapcsolatokon múló kijáró, érdekbeszámító mechanizmusokat, amelyek így együtt alig hagynak levegőt a közérdek érvényesülésének: a hatékony, átlátható és minőségi bírósági működésnek. Egyetlen személyes és aktuális példa: kutatásunk egy kéziratát a Heti Világgazdaság ismertette (Fordított ítélet, HVG, 2008. január 12.). Olyan dokumentumokat dolgoztunk fel, amelyek arról szóltak, mit tesz a központi igazgatás, ha kiderül, hogy nem működik megfelelően a megyei elnök. Az derült ki, hogy lényegében nincs következményük a legsúlyosabb igazgatási hibáknak sem, sőt. E tény nyilvánosságra kerülése azonban az érintettek szándékai szerint súlyos következményekkel kell járjon. Nemcsak perek indultak az újság és a tanulmány szerzője ellen, de a cikk főszereplője a renitens kívülállók munkahelyi főnökeinél (a laptulajdonosnál, a jogi egyetem dékánjánál és rektoránál, az Akadémia elnökénél) is panasszal élt. Még az is felmerült, hogy szolgálati titkokat sértettünk. A tanulmányozott dokumentumok között természetesen nem volt titok, de minden érintett azt gondolta, hogy az ilyen tartalmú iratok titkosak. És valóban: az OIT hatályos titokköri jegyzéke szerint bármit titokká minősíthettek volna, ha bárki számított volna arra, hogy ezeket a dokumentumokat kutatók valaha bogarászni fogják. Időközben a hírek szerint megtalálták a pecsétet. Ezért talán érdemes lenne a titokköri jegyzék alkotmányosságát górcső alá venni, mielőtt olyan helyzet áll elő, hogy a következő kutatásnak legelőször is ki kell perelnie az iratokat.
*
Jó lenne, ha egyre többen lennének tisztában azzal: olyan, más ellensúlyok által nem ellenőrzött hatalomról van szó, amelynek belső torzulásait csak a nyilvánosság képes fékezni. Sőt a hivatalos, gyenge és formális kontrollok (a parlamentnek benyújtott beszámoló, az Állami Számvevőszék, az OIT külső tagjai) is csak akkor érnek valamit, ha támogatást kapnak a közfigyelemtől. Eddig ez nem következett be, és a nyilvánosság kérdésében nem is történt nagyon más, mint porhintés. Az egy évtized alatt egyre sűrűbbé váló porfelhőből csak két példát adok most.
A hivatalos PR szerint onnan lehet tudni, hogy rendben mennek a dolgok, hogy a bíróságok az egyre nagyobb terhelést egyre jobb hatékonysággal kezelik. Hiszen az új igazgatást, amely ötször akkora költségvetéssel és 30 százalékkal több bíróval működik, csak azzal lehet legitimálni, hogy az állampolgár jobban jár: gyorsabban jut jó ítélethez. A valós mérleg azonban mást mutat. A régi rendszer utolsó évében, 1997-ben 400 ezer peres ügy érkezett a bíróságokra, és ebből 398 ezret fejeztek be. Ám tarthatatlannak értékelték a döntéshozók a több mint 200 ezer folyamatban maradt ügyet, amelyből 48 ezer volt 1 évnél régebbi és mintegy 14 ezer két évnél is öregebb. 2006-ban 384 ezer, tehát kevesebb peres ügy érkezik, de csak 184 ezerre sikerült ledolgozni a folyamatban maradt ügyeket és 40 ezerre az éven túliakat, 11 ezerre a két éven túliakat. A rendszer sokkal több forrással sem tudott úrrá lenni a hátralékokon. Szinte minden bírósági szintet és ügyszakot óriási aránytalanság terhel. A hatékonyság azért nem javul és az aránytalanságok azért maradnak fenn, mert hiányzik a hatékony központi igazgatás. Ehhez képest a hivatalos nyilatkozatok töretlenül sikerről számolnak be, no meg óriási tehernövekedésről. Sajtótájékoztatók pótolják a számokkal való szembenézést - ám abban, hogy ez így alakulhatott, nemcsak a porhintők felelősek, hanem a tudomány és a sajtó is.
A másik komoly legitimációs erő a bíróságok politika- és korrupciómentessége lenne. A helyzet evvel is hasonló: onnan tudjuk, hogy mondják. Pedig jogállamokban ezeket nem hozomra hisszük el, hanem működő jogi garanciák biztosítják, meg a nyilvánosság figyelme. Ezért szükséges nemcsak az ítéletek nyilvánossága, hanem a lehető legszélesebb körben a bírósági igazgatásé is. Különben oda a társadalom bizalma, ami nélkül nehéz modern jogszolgáltatást képzelni is.
De a bizalom sem ráolvasással keletkezik, mint ahogy nem is a kritikák rombolják. Néhány évvel ezelőtt az OIT megrendelt egy közvélemény-kutatást, amelyből kiderült: az állampolgároknak csak 29 százaléka véli úgy, hogy a bíróságok politikától függetlenül működnek, 35 százalék szerint függenek tőle. A társszakmák sem voltak sokkal barátságosabbak a bíró kollégákkal, leginkább a nyomozók feltételeznek politikai hatást, de ez még az ügyészek körében is számottevő. A megkérdezett állampolgárok majdnem fele (46 százaléka) úgy vélekedett, hogy lehetséges ma korrupcióval befolyásolni bírósági döntést, csak 19 százaléka mondja azt, hogy nem; a többi nem tudja. A megkérdezett ügyészek 15-16 százaléka szerint a fővárosban, 12-13 százaléka szerint vidéken lehetséges ítéletet "vásárolni", a többi jogászszakma még nagyobb arányban vélelmezi ezt a borzalmat. Az így nyilatkozó szakmabeliek 41 százaléka személyes vagy közvetlen környezetében előfordult tapasztalatról számolt be. És mi történt azután, hogy a vezetés ezekről az eredményekről értesült? Egy sajtótájékoztatón a főbíró "tájékoztatta" a közvéleményt arról, hogy több felmérés szerint a megkérdezetteknek kevesebb mint harmada vitatja a függetlenséget, a túlnyomó többség tehát bízik bennük. Ennyi.
Az elmúlt években óriási energiával folyt a bíróságok PR-jának előállítása - mintha a közbizalmat koszorúzásokkal, reprezentációval, nyilatkozatokkal, faliújsággal, középiskolás versennyel és szappanoperák forgatókönyvével (!) lehetne megteremteni. A szervezet áttekinthetőségét senki nem feszegette. A főbíró lecserélése nem azért elkerülhetetlen, mert elvesztette a bizalmat (ennek néhány okáról lásd: A főbíró és a nyilvánosság: Védő kar, Magyar Narancs, 2006. szeptember 21.), hanem azért, mert hivatalának hat éve alatt az abszurditásig fokozta ezt az alap nélküli fényezést. A belső hatalmi játszmákat szinte mindig a rendszer legrosszabb elemeinek erősítésével zárta le: a hivatal és az OIT, a megyei elnökök és a hivatal közötti feszültségeket saját helyzetének erősítésére használta, a központi igazgatási érdek pedig egyre reménytelenebb helyzetbe süppedt. De az OIT elnöke összes személyes gyengeségével együtt is a rendszer terméke volt. Cseréje nem elégséges, bár szükséges feltétele a változásnak; és az intézményi anomáliák kiterjedt rendszere is csak a felszín. A mélyben mentalitás, szemlélet és nehezen befolyásolható emberi gyengeségek rejlenek. Ma a hatalmat gyakorlók tevékenységének megméretésére nincs reális esély. A központi vezetésben domináns szerepet játszó megyei elnökök nem pusztán a helyi érdekek alkurendszerét működtetik. Az elmúlt tíz évben az igazságszolgáltatás egészét hozták mind lehetetlenebb helyzetbe. Ezért lehetetlen rájuk bízni saját szervezetük reformját - a hazai hagyományoknak nem része az önkorlátozás. A bíróságok "felelősei" teljesen elszakadtak a valóságtól, a közvélemény torz információkat kap; és a rendszer arra is sok energiát pazarol, hogy a bírói kar és a külső kritika viszonyát ellenségessé tegye. Márpedig a bírák kiválasztásán, munkájuk értékelésén, előmenetelükön, a belső szocializációt alapvetően meghatározó szervezeti kultúrán keresztül az igazgatás betegségei a bírói ítélkezésen fognak megmutatkozni. Ami, ne tévedjünk, mindannyiunk bőrére megy.
A szakmának és a jogalkotónak ezért intenzív munkába kell kezdenie az igazságszolgáltatás reformjának következő, korrigáló szakaszával. Nem hozhatjuk a lelkiismeretes, gondolkodó, tanulni vágyó és felelős bírókat abba a helyzetbe, hogy a modern jogszolgáltatás feltételeit biztosítani képtelen, atavisztikus hatalmi rendhez kelljen idomulniuk, mert ők fogják elhagyni először a szervezetet. A kormányzattól, az ellenzéktől, sőt a köztársasági elnöktől azt kell követelnünk, hogy ne elégedjen meg a személy cseréjével, hanem szakmai konzultációk után készítsen elő egy olyan törvénymódosítást, amely képes lesz korrigálni a bírósági szervezet néhány alapvető hibáját. Mérje fel a lehetséges alternatívákat, azok hazai működési feltételeit. Szinte reménytelen kis szervezeti foltozásokkal próbálkozni. Legnagyobb sikere annak az elvnek lehetne, hogy az igazgatási hatékonyság krónikus hiányában szenvedő megyei érdekkijáró klub, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács megszabadul hatáskörei némelyikétől, és a hatalmi ágon belül ellensúlyokat képeznek. Bármilyen nehéz is, "kétharmados" konszenzust kell erről kialakítani; és minél több közfigyelem kíséri ezt a folyamatot, annál nagyobb az esélye a sikerre.
A szerző jogszociológus, az ELTE ÁJTK oktatója.
