November végén Kósa Lajos mint a Megyei Jogú Városok Szövetségének elnöke debreceni sajtótájékoztatóján bejelentette: teljesítőképességének határához érkezett, eladósodott az önkormányzati rendszer. Az önkormányzati minisztertől kapott adatokra hivatkozva azt is hozzátette, hogy a költségvetési főösszeghez viszonyítva a legeladósodottabb megyei jogú város Hódmezővásárhely, ahol 136,5 százalékos ez az arány. A sorban a következő megyeszékhely Szolnok 63 százalékkal, majd Pécs 54 százalékkal, de Sopron, Kaposvár, Miskolc, Nyíregyháza, Székesfehérvár, Szeged és Szekszárd is nagy tartozást halmozott fel. Debrecen ellenben a sor vége felé található, hiszen 13,9 milliárd forintos adóssága a költségvetési főösszegnek mindössze 25 százaléka.
A Kósa föllépését követő reakciók jól mutatták, hogy a szektor pénzügyeit illetően teljes a homály. Lázár János hódmezővásárhelyi polgármester cáfolta a rájuk vonatkozó adatot, mondván, adósságuk még a főösszeget sem éri el. Debreceni szocialista képviselők pedig jelezték, hogy a városuk teljes hitelállományába bele kellene számolni az önkormányzati cégeket tömörítő holding tízmilliárdos adósságát és többmilliárdos kötelezettségét is. Mintha nem szikár tényekről (számokról), hanem vitatható álláspontokról volna szó.
A tisztánlátás akkor is megoldhatatlan, ha a nyilvánosan elérhető információkból próbálunk tájékozódni. Hódmezővásárhely honlapján megtalálható, hogy idei költségvetési főösszege 22 milliárd forint, míg adósságállománya 16 milliárd körüli - utóbbi tartalmazza a város valamennyi kötelezettségét, a kezességvállalásokig bezárólag. A száz százaléknál nagyobb eladósodás tehát csak úgy jöhet ki, ha a viszonyítási alap nem a főösz-szeg, hanem a saját bevétel. Ebben amúgy volna logika: a központi pénzek ugyanis döntően címkézettek, törleszteni csak a helyi bevételekből lehet. Akkor viszont következetesen így is kellene számolni. Például Debrecennél a minisztériumi kalkuláció csak a közvetlen pénzintézeti tartozásokkal és a költségvetési főösszeggel foglalkozik, azokkal is rosszul: a városi honlapon bemutatott idei teljes bevétel 47,3 milliárd forint, ehhez viszonyítva a banki eladósodás 30 százalék; amúgy még ezzel sem tartozik a kirívó esetek közé. (Az eladósodottság mértékéről próbáltunk hivatalos adatokat szerezni, de ez lehetetlen küldetésnek tűnik - lásd Kőkorszak című keretes anyagunkat.)
Hitel, kötvény, PPP, árfolyamkockázat...
A szektor egészéről a napvilágot látott elemzéseknek köszönhetően azért ennél több tudható. Korábban főleg a választási években volt szokás az önkormányzati költekezést hitelből finanszírozni. Az elmúlt másfél-két évben azonban a hazai települések bankrendszertől felvett hitelei megduplázódtak: az idei második és harmadik negyedévben valamelyest alábbhagyott ugyan a kölcsönkérhetnék, de a szektor pénzintézetekkel szembeni összes tartozása már csaknem 900 milliárd forint, azaz a GDP 3,2 százaléka. Számos nyugat-európai országban fordul elő ennél nagyobb kitettség, de a sajátos magyar helyzet miatt már ez is komoly és egyre súlyosabb kockázatot hordoz magában.
"A tisztánlátás és az információs szimmetria a tisztességes gazdálkodás és a politikai megbízhatóság alapja. De az államháztartási információs rendszer nem alkalmas arra, hogy a teljes adósságot megmutassa, pláne nem tágabb pénzügyi kötelezettség értelemben. Ez a 21. században elképesztő, ilyen az általunk lenézett országokban sincs. A kormányzat és az önkormányzatok is vakrepülést végeznek, pedig látjuk, hogy a pénzügyi válság kiváltó oka is az elégtelen banki információ volt" - jellemezte e hungarikumot a Narancsnak Vigvári András, az Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézetének tudományos tanácsadója. A fenti aggregált összeg ugyanis számos kötelezettséget nem tartalmaz. Nincsenek benne például a PPP (Private Public Partnership) konstrukcióban megvalósuló beruházások. Ilyenkor ugyan a magánszektorból érkező partner a közvetlen hitelfelvevő, ám a cechet a szerződésnek megfelelő ütemezésben végső soron az önkormányzat fizeti. Ez a lényegében bújtatott hitelnek tekinthető forma egyes esetekben még megterhelőbb is, mint a direkt adósság. A rendelkezésre álló számok nem jelzik a jellemzően devizahitelek kamat- és árfolyamkockázatát, ami pedig mostanában nem csupán elméleti veszély (előfordult olyan is, amikor a banknak kellett lebeszélnie az önkormányzatot a jen alapú hitelről). És a szűkös adatok nem orientálnak az önkormányzati tulajdonú, közszolgáltatást végző cégek adósságairól sem, holott adott esetben ezekért is a településeknek kell helytállniuk. A Magyar Nemzeti Bank szeptemberi elemzése szerint (Homolya Dániel-Szigel Gábor: Önkormányzati hitelezés - kockázatok és banki viselkedés) az adóhatósági adatok alapján e vállalatkör teljes hitelállománya 200 milliárd körüli. Mindezen kötelezettségeket, garanciavállalásokat az önkormányzatok a beszámolóikban szerepeltethetik - ha akarják. De még maguk az űrlapok is olyan bonyolultak és oly gyakran változnak, hogy sokszor hibásan vannak kitöltve. Amikor nemrég Macedóniából érkeztek pénzügyi szakemberek a Pénzügyminisztériumba, nem akarták elhinni, hogy ilyen információs rendszer egyáltalán létezik.
Az eladósodás egyik kockázata - túl azon, hogy azt sem tudjuk, hol tart -, hogy ellehetetleníti az egyenletes fejlesztést. Előbb-utóbb el kell kezdeni a törlesztést, és onnan kezdve akár több ciklusra is takarékra kell állítani az önkormányzati szolgáltatásokat. A mostani hitelfelvételi boom jellemző formája a kötvénykibocsátás: a korábbi 10 év körüli futamidő itt 20-25 évre nyúlt, megfejelve a tőketörlesztés megkezdésére adott 3-5 év haladékkal. Azaz a visszafizetés miatt nem feltétlenül a mai településvezetők feje fog fájni. A kötvényforma előnye, hogy nem kell rá közbeszerzést kiírni, megkíméli a bankokat a versenytől, valamint a finanszírozási cél - már csak a hosszú futamidő miatt is - a normál bankhitelekkel szemben jóval kevésbé körvonalazott. Azaz az ebből befolyt pénzt az önkormányzatok jószerivel szabadon elkölthetik. A hazai viszonyok között ez nem éppen a megtérülő beruházások garanciája. Zongor Gábor, a Települési Önkormányzatok Országos Szövetségének főtitkára arra is felhívta a figyelmünket, hogy a hitelfelvétel biztosíthatja az uniós finanszírozású beruházás önrészét is. A netán helytelenül felhasznált pénzt viszont vissza kell fizetni, és ezért szintén az állam áll helyt az unió felé - azt pedig egyelőre nem tudni, ezt kire fogja terhelni.
Ki viseli a kockázatot?
A makrogazdasági kockázat talán még ennél is nagyobb. A felvett hitelek egy részét e települések ugyanis még nem költötték el, hanem bankbetétben vagy állampapírban tartják. Így egyelőre csak az államadósság GDP-hez viszonyított 66 százalékából veszik ki a maguk részét. Ám amint az önkormányzatok elköltik ezt a "tartalékot", az rögtön beleszámít az államháztartás hiányába. Jelenleg a tartalékolt összeg nagyjából a GDP egy százalékára rúg (és növekszik), tehát az önkormányzatok adott esetben akár az euró bevezetését is meghiúsíthatnák. Ez elméletileg a mindenkori kormánnyal szembeni zsarolási potenciált is jelent - de persze nem kell ilyen messzire menni, mert az eddigi tapasztalatok szerint választási évben a helyhatóságok a központi kormányzathoz képest is sokkal kevésbé bírnak magukkal.
Az eladósodásra a kézenfekvő magyarázat az lehet, hogy a települések az elégtelen központi finanszírozást próbálják meg így pótolni. Bár a magyar önkormányzati rendszer talán legnagyobb tragédiája, hogy csaknem kétezer kistelepülés képtelen a felszínen maradni és ellátni a kötelező feladatait (őket a központi költségvetésből kézi vezérléssel támogatja a kormány), az utóbbi idők hitelfelvételi hullámában mégsem ők voltak a főszereplők. A helyzetük ugyan nyugtalanító, hisz ők is görgetik maguk előtt a saját működési hiteleiket, és a rendszeres állami segítség is tekinthető bújtatott adósságállománynak - ám rendszerszinten nem ők okozzák a problémát.
A nagy adóssághalmozók a városok és a megyei önkormányzatok. Közülük az utóbbiak helyzete egyértelműbb. Miután a második Gyurcsány-kormány a kétharmados önkormányzati törvényben nem tudta megvalósítani regionalizációs elképzeléseit, a megyék "pénzügyi ösztönzéséhez" folyamodott: csökkentette a finanszírozásukat, gondolván, hogy majd észhez térnek. Ám az egy kivételével ellenzéki többségű megyék - mint arra egyébként a szakértők idejekorán figyelmeztettek - nem a várt magatartást tanúsították, hanem hitelből pótolták a kiesést.
A városok, nagyobb települések gazdálkodásában viszont nem következett be komolyabb változás, s mint az említett jegybanki tanulmány megállapítja, az éves deficitjüknél jóval több hitelt vettek fel (abszolút értékben a főváros a csúcstartó 155 milliárdnyi adóssággal, de a BKV is lóg 80 milliárddal). Szokás még arra hivatkozni, hogy az uniós támogatásokhoz szükséges önrészt kívánják hitelből fedezni. Noha a nagyságrend nagyjából stimmel, a korábbi tapasztalatokból tudható: ezek leginkább kiváltják a saját forrásból tervezett beruházásokat, tehát többletforrást alig igényelnek. Az ÁSZ ráadásul öszszevetette a települések pályázatait és a kötvénykibocsátásokat, és nem talált közöttük közvetlen öszszefüggést.
A fő ok ezért valószínűleg az, hogy az önkormányzatok minden további nélkül megtehetik, hogy eladósodjanak, ezért el is adósodnak. Elvégre nincs az a szabad felhasználású pénz, ami ne jönne jól. Tavaly novemberben a hitelfelvételi korlát szigorításáról a Pénzügyminisztérium törvénymódosítást terjesztett be (egyelőre nem lett belőle semmi, kétharmados többséget igényelne) - ám az elfogadásától való félelem is ösztönzőleg hathatott a hitelfelvételre. A mai korlát (ami az éves kötelezettségvállalást a saját bevétel 70 százalékában maximálja) ugyanis nem működik. Egyrészt a halasztott törlesztéssel az éves kötelezettségvállalást a hitelfelvétel időpontjától el lehet távolítani, másrészt a túllépésnek szankciója sincs.
A szigorításnak lenne tehát értelme, de csak úgy - figyelmeztet Vigvári András -, ha elkülönülne egymástól az önkormányzatok felhalmozási és működési költségvetése. Ekkor elő lehetne írni a minimum nullszaldós működést, és a bevétel arányában maximálható volna a fejlesztési hitel. Ma ez nincs így: szintén magyar specialitás az "egységes pénzalap", azaz hogy beruházási hitelből és vagyonértékesítésből is lehet folyó kiadást finanszírozni. Persze ez azért van így, mert az önkormányzatok alulfinanszírozottak - és az állam számára is világos, hogy a kötelező feladatok forrásigénye nincsen összhangban a központi forrásokkal. A változtatáshoz ezért teljes önkormányzati reformra volna szükség a forrásszabályozás átalakításával, a kötelező feladatok újragondolásával, az ágazati törvények átírásával - miközben hasonló problémákat a központi igazgatás területén sem sikerült eddig megoldani.
A bankok felelőssége
Amíg a hitelfelvételt nem sikerül központilag kordában tartani, addig a piac, vagyis a bankok hitelezési hajlandósága az egyetlen (ön)szabályozó eszköz. 'k azonban sokáig nem aggódtak: és nyilván az anyabanki vezetőik is azt várták tőlük, hogy ha a túltelített lakosságra már nem lehet több hitelt rátukmálni, akkor máshogyan hozzák az eredményeket. Az önkormányzatok jó kuncsaftok, hiszen bár az állam nem áll helyt az adósságaikért, jogutód nélkül nem szűnhetnek meg, nem apadhat el a bevételük - nem is nagyon várnak el tőlük hitelfedezetet. Még a megyéktől sem, pedig azok nem vethetnek ki helyi adót, forgalomképes vagyonuk pedig mára alig maradt. Vigvári András szerint ezért finom jelzéseket a pénzintézeteknek is lehetne küldeniük; például az adósságrendezésről szóló jogszabályban kicsit hátrébb sorolni őket, vagy mondjuk a számlatörténet alapján komolyabban ellenőrizni, hogy a névleg beruházási hiteleikkel vajon nem folyó hiányt finanszíroznak-e. Esetleg ettől tenni függővé a bankmentő csomagban való részvételüket.
Természetesen az önkormányzati rendszer strukturális átalakítása sem húzható a végtelenségig; első lépésben egy normális információs rendszer kellene, hogy legalább a valós helyzet megismerhető legyen. Az IMF-hitelért cserébe aláírt fogadkozásfolyam (a kormány "szándéknyilatkozata") 10. pontja értelmében: "A helyi önkormányzatok finanszírozásának alakulását is szorosan figyelemmel fogjuk kísérni, és az IMF-fel konzultálni fogunk a lehetséges korrekciós intézkedésekről, amennyiben az önkormányzatok aggregált deficitje a vártnál nagyobb lesz." Nos, előbb-utóbb nagyobb lesz. A nemzetközi szervezet talán most kizsarolja belőlünk a tetteket. Ha már magunktól nem megy.
Kőkorszak
Eredetileg táblázatos formában szerettük volna szerepeltetni a leginkább eladósodott helyhatóságok bevételarányos hitelállományát. Ám mint cikkünkből is kiderül, ez eleve lehetetlen, hiszen az önkormányzati adósságelemeknek csak egy részét tartja számon az államháztartási rendszer. Módosított elképzelésünk szerint ezért legalább a pénzintézetekkel szembeni közvetlen kötelezettségek alapján kívántunk sorrendet felállítani, de a jelek szerint a magyar államigazgatás még nem készült föl ilyesfajta bonyolult kérésre. A helyhatósági beszámolók címzettje a Magyar Államkincstár (MÁK), így először ott érdeklődtünk. Onnan az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumhoz (ÖTM) irányítottak bennünket, de azt azért közölték, hogy idén szeptember 30-ig az egyes önkormányzatok mekkora kötvénykibocsátásokról döntöttek. Eszerint 2008-ban több mint 100 település összesen nagyjából 164 milliárd forint értékben vett fel ilyen formában hitelt. Az idei győztes Kecskemét 48 millió svájci frankkal, a további helyezettek Pécs (39 millió), Esztergom (35 millió), Csongrád megye (32 millió), Érd (30 millió), Békéscsaba (27 millió). A szimpla hitelfelvétel ebben még nincs benne, nem beszélve a bújtatott tételekről. Az egyébként tudható, hogy a MÁK - állításával ellentétben - rendelkezik ilyen kimutatásokkal, hiszen a különböző kutatásokhoz több százezer forintért árulja efféle adatbázisait. A néhány megabájtnyi állományokat természetesen minden további nélkül kitehetné a honlapjára - az ilyesmit nevezik közérdekű adatnak, esetleg átláthatóságnak, ha nem tévedünk.
Az ÖTM legfrissebb adatként a 2007-est volt képes lapunkkal ismertetni (hitelállomány és kötvénykibocsátásból származó kötelezettség összesen 700 milliárd forint), holott lassan már a 2008-as harmadik negyedéves beszámolókat is belepi a por. A legnagyobb adósok kilétét firtató kérdésünkre a tárca nyilvánosságbarát válaszában azt javasolta: böngészgessük a helyhatóságok éves pénzforgalmi jelentéseit, könyvviteli mérlegeit, pénzmaradvány- és eredménykimutatásait a Belügyi Közlönyben, a Cégközlönyben, illetve a települések honlapjain. E többhetes munkától a Narancs szégyenkezve bár, de eltekintett. Az pedig csak remélhető, hogy az állami hivatalok ilyen hozzáállása egyszerű cinizmussal magyarázható, nem pedig a totális tájékozatlansággal. De fogadást azért nem kötnénk rá.