Módosításdömping előtt a közbeszerzési törvény - Kétszer kap, aki gyorsan

  • Szabó M. István
  • 2008. május 8.

Belpol

Autópálya-építés, motorvonattender és legutóbb a csepeli szennyvíztisztító ügye - néhány botránytól hangos példa a közbeszerzésre. A jól kitalált rendszerre rávetül a korrupció árnyéka - de a közbeszerzési törvény (Kbtv.) nem emiatt került nagyszerviz alá, megszüntetnék például a nemzeti eljárásrendet, és változna az egyszerű eljárás menete is.
Autópálya-építés, motorvonattender és legutóbb a csepeli szennyvíztisztító ügye - néhány botránytól hangos példa a közbeszerzésre. A jól kitalált rendszerre rávetül a korrupció árnyéka - de a közbeszerzési törvény (Kbtv.) nem emiatt került nagyszerviz alá, megszüntetnék például a nemzeti eljárásrendet, és változna az egyszerű eljárás menete is.

Magyarországon az utóbbi években közbeszerzésre fordított összegek 1600-2000 milliárd forintot tettek ki, ami nagyjából az éves GDP 9 százaléka. A pénz elköltésének a törvény szerinti vezérlőelvei a verseny, az átláthatóság és a nyilvánosság; elvileg a lehető legjobb ár/érték arányt kell érvényesíteni. Más megközelítésben a közbeszerzés az a pont, ahol a magánszektor érintkezik az állami pénzekkel, és ahol a közpénzek olykor magánvagyonokká is átalakulhatnak.

Eddig két közbeszerzési törvény készült. Az első 1995 novemberében lépett hatályba, a máig érvényben lévőt az EU-csatlakozás napján (2004. május 1.) élesítették be (a közbeszerzés előéletéről lásd bővebben a História című keretes írást). Tunyogi László, a Hivatalos Közbeszerzési Tanácsadók Országos Egyesületének (KÖSZ) elnöki tisztjéről a napokban leköszönt szakember úgy látja, hogy "generálisan

annyira EU-konformok

vagyunk, hogy a horvátok, a románok és a bolgárok az unió ajánlására a mi rendszerünket tanulmányozzák. De a részletekben azért ott vannak a borzalmak." Szerinte ezért is időszerű a törvény alaposabb átvizsgálása. (A 2004-es Kbtv.-ben szerepel először, hogy minden uniós közbeszerzési értéklimitet meghaladó projektbe kötelező bevonni hivatalos közbeszerzési tanácsadót, sőt ha uniós alany a finanszírozó, akkor független közbeszerzési tanácsadó szükséges. A lényegében szaknévsorként használható 650-es listán főként pénzügyes szakemberek és jogászok, ritkábban műszakiak - tervezőmérnökök, illetve komplex tanácsadó cégek - szerepelnek. Közülük több mint kétszázan a KÖSZ tagjai.)

A közbeszerzésben szerepet vállalók - jogalkotók és jogorvoslók, ajánlatkérők és ajánlattevők, valamint az utóbbiak közti szakmai egyeztetést vállaló tanácsadók - egybehangzóan állítják, hogy a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény üzemszerű használata túl bonyolult. 407 paragrafusból áll; de ami a fő probléma, hogy a folyamatos visszautalásokkal, kereszthivatkozásokkal, jogszabályi előre-, hátraugrálásokkal egy többszörösen differenciált rendszert próbál a lehető legalaposabban regulázni (a 407 paragrafusról bővebben lásd A kevesebb több című keretes írást.) A Kbtv. normatömegéhez ráadásul 23, nem feltétlenül koherens végrehajtási tétel is kapcsolódik, valamint érint több mint 50, rajta kívül álló jogszabályt is (versenyjogit, közjogit stb.).

A bonyolultság egyik fő oka az, hogy 2003-ban az EU-irányelveknek megfelelve válaszfalat kellett húzni az ún. "klasszikus" (állam, minisztérium, önkormányzat és társaságaik) és a közszolgáltató ajánlatkérők közé. A rendszerbe építették továbbá az unió által kétévente meghatározott értékhatár felett kötelező, komplett uniós normákat, de a limit alatti, ugyancsak az uniós alapelvekkel harmonizáló, ám részben tőlük különböző, ún. nemzeti eljárásrendet is ki kellett alakítani, és ez újabb jogszabályburjánzást eredményezett. A törvénymódosítást előkészítő szakemberek közt az utóbbi hónapokban kézről kézre jár egy táblázat, amely tételesen számba veszi, hogy a magyar közbeszerzési struktúrában hányféle módon lehet pályázatot kiírni. Amíg nem látták, senki nem hitte el, hogy 83-féleképpen.

"A rendszer túl bonyolult, ezért egy komplexebb közbeszerzési eljárást szinte lehetetlen szabályosan lefolytatni. A túlszabályozás miatt gyakran lelassul az eljárási tempó, amit a szereplők többnyire a szabályok ilyen-olyan áthágásával igyekeznek kompenzálni" - így látja Patay Géza ügyvéd, a Magyar Ügyvédi Kamara közbeszerzési ésversenyeztetési eseti bizottságának elnöke. Szerinte szükséges a jogszabályok mihamarabbi egyszerűsítése és újraszabályozása, a rendszert ugyanis - és ebben a terület aktorai megint csak egyként fogalmaztak - egyszerűsíteni és gyorsítani kell.

A Gazdasági Versenyhivatal (GVH) vizsgálója, Morvainé Vígh Katalin szerint az évi 6-8 módosítással a törvény elvtelen felpuhítása következett be. A kivételi szabályok zöme a nagyobb települések helyzetbe hozásához köthető. Ez nem csoda, hisz a parlamenti pártok az önkormányzatokat érintő kérdésekben mindig feltűnően egyetértenek. Így került a Kbtv.-be például az a módosítás, hogy az önkormányzati tulajdonban lévő társulásokra nem kell közbeszerzést lefolytatni, ha az adott cég bevételének túlnyomó része az önkormányzatoktól származik. Ezzel kizárták a versenyt azon a területen, ahol a legnagyobb nyilvánosságra lenne szükség - de e módosítás ma is hatályos. Ugyancsak lobbinyomásra utal a nemzeti alaptantervhez igazodó tankönyvek közbeszerzés alóli kivétele, ahogyan az is, hogy az ügyvédi tevékenység nem közbeszerzés-köteles.

Ez utóbbi pikantériája, hogy a csepeli szennyvíztisztító projektje ügyében a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) kezdeményezte eljárásban a Patay Ügyvédi Irodát a Közbeszerzési Döntőbizottság (KDB) lényegében elmarasztalta, amiért közbeszerzés nélkül kapott az uniós projektben 70 millió forintos megbízást. Patay Géza cége a Fővárosi Bíróság előtt sikertelenül, másodfokon az ítélőtáblánál viszont sikeresen fellebbezett a döntés ellen. (Patay Géza, a jelenlegi módosítások egyik motorja az ügy miatt kilépett a KÖSZ-ből, ahol alapító és elnökségi tag volt.)

Kamarai vezetők nemrég arra panaszkodtak egy szakmai egyeztető fórumon, hogy a Kbtv.-be a közelmúltban bekerült opció lehetővé teszi az ajánlattevőnek külső erőforrás igénybevételét.

A baj

nem az, hogy az egyik építőcég kér egy speciális gépet a másiktól, hanem hogy a jogszabályi megfogalmazás szerint olyan segítséget hívhat, "aki a múltban vagy a jövőben rendelkezik azokkal a szükséges forrásokkal", amelyekkel az ajánlattevő nem. Így viszont hiába szerepel egy kiírásban alkalmassági kritériumként, hogy a pályázónak az elmúlt három év mérleg szerinti eredménye legyen legalább 10 milliárd forint: ha a pályázónak nincs ilyen eredménye, a jog szerint nem zárható ki alkalmatlanság miatt, holott nyilván ésszerű magyarázat van arra, hogy az ajánlatkérő miért 10 milliárdra tette a belépési küszöböt. (Például egy olasz cég leányvállalata az anyacég mérlegeredményével pályázott.) A törvény azt eredményezte, hogy az előminősítéseken végső soron az alapján rangsorolnak, hogy kinek vannak jobb kapcsolatai. Azt pedig építőipari beruházók tették szóvá először, de azóta az iskolai közétkeztetéstől a zöldközbeszerzésekig minden területről jelezték, hogy a jogalkotónak valamit kezdeni kellene az irreálisan alacsony áron elvitt beruházások ügyével. Az elmúlt évek recessziójának számlájára is írható ezek növekedése, ám az is biztos, hogy sok esetben csak a munkavállalói járulék vagy a munka elsumákolásával lehetett a projektben foglaltakat (látszólag) teljesíteni. A jelenleg ismert normaszöveg-változatban szerepel a kirívóan alacsony ár kezelési technikája; az élőmunka bérköltségét a vállalt árnak mindenképpen tartalmaznia kell. Igaz, a kamarák és a GVH még vitatkoznak azon, hogy lehet-e meghatározó az adott ágazat szakmai szervezetének a bérszámítása egy ilyen törvénynél, vagy sem. A közlekedésre és környezetvédelemre elköltött uniós pénzek közbeszerzési dokumentációját is vizsgáló Deloitte-nál kifejezetten károsnak tartják, hogy a közbeszerzési pályázat kiírói a törvényben előírtakon túl is kérhetnek igazolásokat. "Lehet, hogy 2003-ban a rendszer bizonytalan volt, és ezért építettek bele sok biztosítékot. De az ilyen kiskapuzás ma inkább azt a bizonytalanságot erősíti, hogy komoly projektet csak az nyerhet, akinek eleve odaadják a dokumentációmegoldókulcsát" - mondta Reiniger Róbert környezetvédelmi igazgató. A Deloitte szakembere úgy véli továbbá, hogy az ajánlatkérői oldalt el kellene tiltani attól, hogy nem objektív feltételeket is figyelembe vegyen bírálati szempontként. Például az az esetenként előforduló gyakorlat sem szerencsés, amikor a még csak aláírt szerződéseket, illetve a megkezdett munkát is elfogadják referenciának - már csak amiatt is, mert a folyamatban lévő referencia fogalmi nonszensz.

Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium (IRM) civilisztikai főosztályán zajló jogszabály-módosítási előkészítésekről Gadó Gábor szakállamtitkár azt mondta, hogy "plasztikai műtétnél többre, de súlyos sebészeti beavatkozásnál kevesebbre" vállalkoztak. Az IRM honlapján egy hónapja olvasható tervezet alapján a több mint 70 paragrafust érintő módosítás egy része az uniós jogharmonizációból ered. A jelentősebb hányad azonban

a rendszer javítása

érdekében készült, a közbeszerzési folyamat egyszerűsítéséért az ajánlattételtől a jogorvoslatig. A túlszabályozottságra a Közbeszerzések Tanácsa (KT) tavalyi országgyűlési jelentésében már javasolt megoldásokat. Berényi Lajos elnök úgy emlékszik, hivatalosan ők javasolták először, hogy a két hazai rendszert vonják össze és szabályozzák újra. Berényi szerint a kivételek csökkentését is elő kellene venni. Ez azonban nehéz lesz, és nemcsak az önkormányzatok miatt, hanem mert például az országgyűlési bizottságoknak törvényi felhatalmazásuk van arra, hogy bizonyos, nem teljesen nyilvános beszerzéseket a kormány számára jóváhagyjanak.

Gadó Gábor mindezekkel együtt is úgy látja, hogy a törvénymódosítás mindenképpen érdemi változásokat eredményez majd. "Ha csak arra futná az erőnkből, hogy az ajánlattevőknek minél kevesebb költségébe kerüljön a pályázati részvétel, az is érezhetően javítaná a rendszer működését. De bízom benne, hogy a csomagnyi módosító indítvány ennél jóval többre hivatott - fogalmazott. Németh Anita, a terület korábbi "gazdája" azonban nem ennyire derűlátó. A magánpraxist vállalt ügyvéd véleménye az, hogy akár komoly rendszerhibákat is kódolhatnak a közbeszerzésbe. "Keresztúthoz értünk, innen vagy a jó irányba megyünk tovább, vagy az eddig elért eredmények is megkérdőjeleződnek" - mondta az ELTE-n közbeszerzési stúdiumot is vezető jogásznő, az 1995-ös és a 2004-es Kbtv. megalkotásának kulcsfigurája.

Erősíteni kellene a közbeszerzési eljárásokban kötött szerződések nyilvánosságát is, noha ennek mértékéről tart még a vita. A vonatkozó EU-norma ugyanis csak annyit mond, hogy van üzleti titok, a magyar polgári jog azonban részletesen szabályozza is. (Elegendő utalni a Hankook és a MűPa állami szerződéseire - az előbbi ügyében a gazdasági tárcát az [origo], a kulturális központnál a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériumát a Narancs perelte a szerződések közzétételének kikényszerítéséért - lásd még: Az ördög a részletekben, Magyar Narancs, 2005. január 13.)

Ha a legfőbb cél a gyorsítás - ahogyan az uniós pénzek fölött bábáskodó Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnél (NFÜ) fogalmaztak -, akkor akadna más tennivaló is. Ésszerűnek tűnne például, hogy a rendszer ne csupán a jogorvoslaton akarjon időt spórolni. Azt a tételt, miszerint a közbeszerzési eljárás nyertesével az eredményhirdetést követő 9. napon lehet csak szerződést kötni, az ajánlattevők érdemesnek tartanák 15-20 vagy 30 napra is kitolni. Az, hogy gyakran több mint egy év eltelik egy uniós közbeszerzési eljárás kiírása és a lebonyolítás között, továbbá hogy hónapokig húzódhatnak a kiírás előkészületei, és hogy sokáig következmények nélkül halogatni lehet az eredményhirdetést, jóformán súlytalanná teszi az egykörös jogorvoslati döntéshez szükséges időt.

Egy közbeszerzési felhívásra tavaly átlagban 11 jelentkező jutott. A tíz vesztesből nagy eséllyel akad legalább egy, aki úgy gondolja, hogy nem azért vesztett, mert a másik jobb volt nála. Ezért is fontos, hogy a jogorvoslati rendszer szakszerűen működjön. Az idén nagyjából 1700-1800 milliárd forintot fogyasztó rendszerben a jogorvoslat egyik fontos kontrolljaként működő Fővárosi Bíróságnak (FB) azonban vitáznia kell a fenntartójával azon, hogy kaphat-e a jelenlegi öt - nem csak közbeszerzéssel foglalkozó - bírója mellé még kettőt (esetleg még a technikai személyzet néhány fős bővítését). (Az FB előtt lehet a KDB határozatait megtámadni.)

A KDB megszüntetésére tett eredeti javaslatot már levették a napirendről, de az elnök asszony szerint "a jelenlegi módosítási csomagban továbbra is szerepelnek a függetlenségünk csorbítására alkalmas elképzelések". Deli Betty úgy látja, ilyen az a módosítási elképzelés is, amely az eddigi mechanizmust változtatná meg; most ugyanis a jogvitákat a KDB három döntőbiztosból álló eseti tanácsa dönti el többségi szavazással. Ehelyett az "egy ügy - egy döntnök" elvét vezetnék be; a KDB többnyire tartja a számára előírt (15, 30, 40 napos) határidőt, a módosítás az elnök szerint ezt is veszélyeztetné.

A KDB jelenleg 23 döntőbiztossal és 9 fős kisegítő személyzettel működik. Az évente lefolytatott mintegy 10 ezer közbeszerzésből a KDB előtt 2005-ben 1091, 2006-ban 858, tavaly pedig 751 ügyet támadtak meg. A Fővárosi Bíróság közigazgatási kollégiumának vezetője, Mudráné Láng Erzsébet szerint a döntőbizottság jó hatásfokkal működik, mivel határozataik mintegy 80 százalékát elfogadják a felek. (2005-ben 244, 2006-ban 198, tavaly pedig 153 esetben vitték bíróság elé a KDB határozatait.) Az FB közbeszerzési ügyes döntései közül egyébként évente 70-80 kerül a Fővárosi Ítélőtáblához, ahonnan tíznél kevesebb ügy jut a Legfelsőbb Bíróságig. Mindebből Mudráné számára egyenesen következik, hogy a KDB rendszerből történő kilövése vagy jogosítványainak csorbítása az egész jogorvoslati struktúrát befolyásolná. "Igaz ugyan, hogy látszólag gyorsítható volna a jogorvoslati eljárás azzal, ha a KDB helyett egyből a Fővárosi Bírósághoz fordulhatnának a panaszosok, és arra is ki lehetne dolgozni valamiféle technikát, hogy az eljárási hibákat és az ügyek polgári jogi vonatkozásait egyszerre tudjuk kezelni. De azt elképzelhetetlennek tartom, hogy ha évi 200 ügy helyett 800-1000 közbeszerzési eljárás borul az FB-re, akkor a rendszer képes lenne bármiféle gyorsulásra" - mondta lapunknak a jogi kollégium vezetője.

A Kbtv. módosításai, ha az eredeti törvényalkotási menetrend tartható, az Országgyűlés tavaszi időszakában kerülhetnek napirendre. A módosítások tervezett hatálybalépéséről egyelőre nincs információ - az ajánlattevői oldalról azt hangoztatják, hogy minél hamarabb, annál jobb. Hiszen az uniós forrásokból származó támogatások - főleg a helyi infrastruktúra fejlesztésére és az operatív programokra - miatt a kiírók a közeljövőben ontani kezdik a közbeszerzési eljárásokat.

Summázat

A közbeszerzési törvény módosításával megszűnne az ún. nemzeti eljárásrend, aminek következtében az egyszerű eljárás szabályai is változnának. Kötelező lenne az eredményhirdetés (amit nem a Közbeszerzési Értesítőben, hanem az unió hivatalos lapjában kellene nyilvánosságra hozni), a szerződéskötés határidejét pedig 8-30, építési beruházásnál 60 napban határoznák meg. Az ún. közösségi eljárásban az ajánlattételi határidők átlag két héttel csökkennének.

2009-től módosulnának a közbeszerzés értékhatárai mind az ún. klasszikus, mind a közszolgáltató ajánlatkéréseknél: az egyszerű eljárásra jogosultak az eddiginél magasabb értékhatárig nem kötelesek közbeszerzést kiírni. Ezzel egy időben az átláthatóságot is növelné a tervezet: egyrészt az eljárás valamennyi adatát a KT és az ajánlatkérő is köteles volna föltenni az internetre, továbbá nyilvánosságra kellene hozni a kiíró és a nyertes közötti minden kontraktust öt évre visszamenőleg, másrészt kötelezővé tennék a kartellgyanús esetek bejelentését is.

História

A közbeszerzésként ismert fogalom az angol public procurementből származik. Európában az első public procurement irányelvek 1971-ben építési beruházásokról, illetve építési szolgáltatásnyújtásról szóltak, az árubeszerzésre vonatkozók öt évvel később készültek. 1977-ből való az első összegzés. A három alapelv: az ilyen szerződéseket közösségi szinten meg kell hirdetni, a külföldi ajánlattevőkkel szembeni diszkriminációmentesség érdekében le kell bontani a műszaki akadályokat, valamint az alkalmasság vizsgálatához és az ajánlat elbírálásához objektív kritériumokat kell meghatározni. 1988 és 1992 között az árubeszerzésre, az építési szektorra és a közszolgáltatói szektor beszerzéseinek szabályozására, valamint a szolgáltatás megrendelésére irányuló eljárások összehangolására született egységes irányelv. Mi az 1992-ben aláírt társulási megállapodással kerültünk a képbe. Nálunk a közbeszerzés olyannyira előzmény nélküli volt, hogy az angol terminusnak még magyar megfelelője sem volt. Volt egy másfél tucat paragrafusban megfogalmazott, versenytárgyalásról szóló törvényerejű rendeletünk és néhány más, alacsonyabb szintű jogszabályunk, de sem gyakorlat, sem kultúra nem létezett, amire valóban építeni lehetett volna.

A magyarításkor először a szabadkézi vétel fogalmának kiterjesztése merült fel (ez a fogalom a kisebb értékű beszerzések szabályait takarta). Aztán a második világháború előtti, részben hasonló funkciót ellátó közszállítási kódexből a közszállítás szó bevezetését tervezték. Végül annak (is) köszönhetően, hogy a jogszabályalkotást az igazságügyiekre testálták (miután 1994-ig sem a gazdasági, sem a pénzügyi tárca érdemleges eredményt felmutatni nem tudott), kreálták a közületi beszerzés formuláját. A tömörített közbeszerzés kifejezés Gadó Gábor szakállamtitkár emlékei szerint Németh Anita fejéből pattant ki. Az új fogalom az 1995 novemberében hatályba lépett törvénynek köszönhetően gyorsan a hazai gazdasági szaknyelv alapfogalmává lépett elő.

Elnyúlás

Az ajánlattevők, a tanácsadók, de még a jogorvoslati terület szakemberei is gyakran panaszkodnak arra, hogy miközben a most folyó reform célja az eljárások gyorsítása, főként a nagy értékű közbeszerzések esetében sokszor már a pályázat kiírásáig is lényegesen több idő telik el, mint amennyit a jogszabályok a közbeszerzési eljárás tényleges lefolytatására lehetővé tesznek. Az EU-pénzből finanszírozott programoknál még rosszabb a helyzet. A szakmai berkekben csak "16-os" néven emlegetett rendelet lényege, hogy meghatározza, milyen stációkon keresztül kell előkészíteni az uniós forrásból megvalósuló pályázatokat. Szinte minden mozzanatot minősítésre kötelez, tételesen előírja, hogy mikor milyen szerveknek kell elküldeni jóváhagyásra a tervezetet. A jogszabályban repkednek a 15, 30, 45, 50 napos határidők, amiből kiszámolható, hogy az elővéleményezési szakasz gyakran hosszabb időbe kerülhet, mint maga az eljárás.

A kevesebb több

A közbeszerzési törvények közül a magyar tartalmazza a legtöbb paragrafust: 407-et. 1995-ben elégnek tűnt 98 is. A 2004. május 1-jével hatályba léptetett paragrafustermésünkkel a rangsorban következő Ausztriát (351) is simán verjük. A 4. helyen lévő Lengyelországban 203 paragrafussal szabályozzák a területet, Franciaországnak pedig elég a miénk alig több mint 40 százaléka.

Az egykori Osztrák-Magyar Monarchia, valamint a vele határos nyugat-balkáni terület országai termelték a legsűrűbb közbeszerzési törvényeket. Minél északabbra tekintünk, annál kevesebb paragrafusból is képesek voltak működő szabályokat alkotni: az Egyesült Királyságban 49, Norvégiában 12, Finnországban 18 paragrafus is megfelelően rendezi a kérdést, míg Dániában az uniós irányelveket egy az egyben átvették.

Neked ajánljuk