A csaknem másfél éves ügyködés és a helyi önkormányzatokról szóló törvényjavaslat újabb bizonyíték arra, hogy ellenzékben lehet ugyan mindenfélét mondani a hatékony közigazgatásról és jól működő államról, ám a megteremtéséhez némi szakértelem és felkészültség sem árt - példa rá a T/4864. törvényjavaslat.
A helyi önkormányzatokról szóló törvénynek (Ötv.) 2012. január elsején - meghatározott szakaszai kivételével - hatályba kell lépnie. A tervezet érdemben csak a települési önkormányzatokkal foglalkozik, míg a hatályos, még 1990-ben elfogadott Ötv. a komplett - települési, megyei (az új törvény szerint települési és területi) - önkormányzati rendszert szabályozta. De ha csak ennyi lenne a probléma: például a fülkeforradalom vívmányaként visszaállítják a járásokat, ám a törvényjavaslat ennek az igazgatási szintnek a hatásköréről, feladatairól lényegében semmit nem mond, egy másik, egyelőre ismeretlen jogszabály körébe utalja. Így jár el egyébként a megyei önkormányzatokkal is. ("A megyei önkormányzat területi önkormányzat, amely külön törvényben meghatározottak szerint területfejlesztési és területrendezési feladatokat lát el.") Az átfogó önkormányzati reformból tehát egyelőre csak a települési-helyi szint látszik - és ami ebből kiolvasható, az sem túl biztató.
Állam über alles
Az 1990-es szabályozáshoz képest csökken az önkormányzati autonómia, és növekszik a kormányzat hatásköre. A javaslat e szándékot nem is titkolja: az általános indoklásból kiderül, hogy a rendszerváltás után "a legnagyobb hangsúlyt a demokratikus működés, az önkormányzati autonómia, illetve a kormányzati túlhatalmat megakadályozó garanciák kiépítése kapta. Abban a történelmi helyzetben ez természetes volt." A túlzott önkormányzatiság az indoklás szerint később működési zavarokhoz vezetett - bár azt a tervezet is elismeri, hogy ezeket az egyre kevesebb forráshoz rendelt egyre több feladat is okozta. Az viszont aggályos, hogy a jogalkotó úgy gondolja: ma már nincs olyan történelmi helyzet, amiben szükség lenne az önkormányzati autonómia fenntartására vagy a kormányzati túlhatalmat megakadályozó garanciákra. Az utóbbiak nem kortól függő jellemzők, hanem a hatalommegosztás természetéből eredő követelmények - lennének, de hát ismerjük a mostani kormány berzenkedését bármilyen hatalmi korlátozással, a fékek és ellensúlyok rendszerével szemben.
A preambulum érdekes újdonsággal szolgál: míg a régi Ötv. a közhatalom demokratikus decentralizációját és a helyi közügyek önálló intézését hangsúlyozta, addig a tervezet többek között a helyi önkormányzás jó gyakorlatának kialakítását, a nemzeti együttműködés erősítését (?), a helyi közösség öngondoskodásra való képességének erősítését (?) hangsúlyozza. Önállóság és decentralizáció helyett "a helyi önkormányzatok az egységes állami szervezetrendszer részeként hozzájárulnak az Alaptörvényben foglalt államcélok megvalósításához". Ehhez hasonló megfogalmazást az utolsó - harmadik - Tanácstörvény bevezetője tartalmazott 1971-ben: "A tanácsok mint a szocialista államszervezet részei, eredményesen szolgálják a népi hatalmat, a szocializmus építését, a lakosság érdekeit."
A törvénytervezet kiveszi a kötelezően ellátandó önkormányzati feladatok közül az oktatást (csak az óvodai ellátás marad meg), és csak az egészségügyi alapellátást teszi kötelezővé (ez a jelenlegi jogszabályok alapján az orvosi ügyelet, a háziorvosi szolgálat és fogászati alapellátás, az iskolaorvosi szolgálat és a védőnői hálózat). Vagyis nemcsak a kórházak, de akár a szakrendelők államosítása is valószínűsíthető. A törvényjavaslat az általános indoklásban szereplő fentebb említett működési zavarok orvoslásával indokolja a központosítást - de kérdés, hogy jobb, hatékonyabb lesz-e attól a közoktatás vagy az egészségügy, ha kormányzati, esetleg megyei szintekről igazgatják ezeket az intézményeket. (Hatástanulmányokat mindenesetre nem ismerünk, amelyek alapján a jogalkotó ezt a centralizációt megalapozottnak, hatékonyabbnak tartja.)
A kormánypárt elkötelezett piacpártiságát bizonyítja ugyanakkor, hogy a kötelezően ellátandó feladatok közé bekerült az ős- és kistermelőknek biztosítandó értékesítési lehetőség - mostantól tehát kötelező lesz minden faluban piacot tartani. Újra megnyithatnak a falusi mozik is: ezek támogatását - a közművelődési és kulturális feladatok között - ugyancsak előírja a törvénytervezet. Változott ugyanakkor a nemzetiségi-etnikai kisebbségekkel kapcsolatos feladatkör: míg a régi Ötv. szerint az önkormányzatok feladata biztosítani e kisebbségek jogainak érvényesülését, a tervezet csupán "nemzetiségi ügyeket" említ a helyben ellátandó közfeladatok felsorolásakor.
E kötelező feladatok felsorolása nem taxatív - vagyis más, ágazati törvények további feladatokat is kiadhatnak a helyi önkormányzatoknak, azonban ezzel egyidejűleg ezeknek a részletes szakmai, személyi, tárgyi és gazdasági feltételeit is biztosítani kell. Ez a feltételrendszer a régi törvényben így nem szerepelt - remélhetőleg a jogalkotó tényleg követi majd ezeket az előírásokat, főleg ami a források fedezetét illeti. Ezzel ugyanis megállítható lenne az a folyamat, ami mostanra részben tényleg felelős az önkormányzatok ellehetetlenülésért: a parlament úgy testált feladatokat az önkormányzatokra, hogy nem egy esetben a végrehajtás személyi-anyagi feltételeivel egyáltalán nem volt tisztában. A kötelezőkön túl azonban az önkormányzat csak akkor vállalhat a jövőben feladatot, ha annak forrásait is előteremti - ehhez részben alapot teremthet a mostanában sokat emlegetett erőteljesebb helyi adóztatás - aminek persze nyilván határt szab, ha a tét a polgármester és a helyi képviselők újraválasztása.
Kézen fogva
Az önkormányzati autonómia legerőteljesebb korlátozása a gazdálkodási szabályoknál érhető tetten: ezek részleges módosítása már tavaly megtörtént, majd az Alaptörvénybe is beiktatták, hogy az önkormányzati hitelfelvétel (és kötvénykibocsátás) egy adott mértéken túl kormányzati jóváhagyáshoz kötött. A mostani tervezet szerint azonban szinte minden önkormányzati kötelezettségvállalás kormányzati engedély függvénye lenne - kötvények esetében még a PSZÁF támogatására is szükség volna, továbbá éves bevételének 50 százaléka felett egyetlen helyhatóság sem adósodhatna el. A jogalkotó rendre a költségvetési és államháztartási egyensúlyra hivatkozik - ám e megoldással minden jelentősebb fejlesztésnél, beruházásnál kiszolgáltatottá válik a helyi önkormányzat (és lakosság) a kormány jóindulatának. A kormányzati pénzek megítélésének mikéntjébe 2006-ban Lamperth Mónika, nemrégiben pedig a fideszes Balázs József avatta be a magyar lakosságot - és aligha csak a túlzott pesszimizmus mondatja velünk, hogy a politikai ízlés feltehetően a hitelek engedélyezésekor is meghatározó lehet.
Miközben az önkormányzatok eladósodásának szabályait részletesen taglalja a törvény, egy szót sem szól arról, hogy a központi költségvetésnek milyen tételes finanszírozási kötelezettségei lennének - márpedig ha az eladósodás mértéke kétharmados törvénybe véshető, akkor ezt a a bevételi oldalnál is meg lehetne tenni (például a személyi jövedelemadó arányos megosztásával). Mivel azonban az önkormányzatok központi költségvetésből származó bevételeire semmilyen érdemi biztosíték nincs, okkal feltételezhető, hogy a rövid póráz megmarad, és a helyhatóságok továbbra is kiszolgáltatottjai lesznek a mindenkori parlamenti többségnek.
Bár a törvény nem az önkormányzatok feladat- és hatásköre, hanem a képviselő-testület működése címszó alatt említi, ezek tagjai, a helyi honanyák és honatyák új hatáskört is kapnak: az 50. § 5. bekezdése szerint ugyanis "a helyi önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben meghatározhat tiltott, kirívóan közösségellenes magatartásokat", melyet legfeljebb 50 ezer forintnyi (igazgatási) bírsággal büntethet. Az indoklás szerint e jogalkotói felhatalmazás célja "a közösségi együttélés demokratikus elemeinek erősítése" a helyi társadalmi normákat megszegőkkel szemben - ám kérdés, hogy az önkormányzatok miképp élnek majd ezzel a hatalommal, és mit tekintenek majd helyi társadalmi normának.
Megmondják
Változnak - szigorodnak - az összeférhetetlenségi szabályok is. A kormánypárt számára a főállású polgármesterek országgyűlési képviselőségének tilalma jelent majd kihívást - ám mivel a polgármesteri összeférhetetlenségre vonatkozó paragrafus csak a 2014-es önkormányzati választások napján lép hatályba, ezt a ciklust még biztosan két lovon ülhetik végig egyetlen fenekükkel a képviselő-polgármesterek. Újdonság azonban, hogy a jövőben az önkormányzati képviselőség is összeférhetetlen pozíciónak bizonyul; a tervezet azonban felsorol számos indokolható, elfogadható pozíciót (például kormánytisztviselő, képviselő-testület által alapított költségvetési szerv vezetője, kormányzat vagy államfő által megbízott személy). A jobbszélen gyakori paramilitáris egységek tagjait is megpróbálják hivatalon kívül tartani, amikor a képviselői és polgármesteri pozícióval összeférhetetlennek minősítik a bíróság által feloszlatott egyesület működésében való részvételt is. E téren ugyanazon megítélés alá esik az exgárdista az újságíróval vagy a vállalkozóval: a javaslat ugyanis a médiatartalom-szolgáltató természetes személyt szintén összeférhetetlennek minősíti, ahogy kizárja az önkormányzati képviselőségből a cégvezetőket, igazgatókat is.
A polgármester és a képviselők jogállásának szabályozásánál új elem a méltatlanság intézménye: a választójogot is részben kizáró okok (kényszergyógykezelés, jogerős végrehajtandó szabadságvesztés, közügyektől eltiltás) mellett többek között az állammal és önkormányzattal szembeni rendezetlen köztartozás is hivatalvesztéssel járhat. A javaslat indoklásában a közérdekre és a közbizalomra hivatkozik - ám a közérdek és a közbizalom fontossága a törvénytervezet más pontjainál, így a képviselő-testületi ülések nyilvánosságánál már nem köszön vissza. A közbizalmat erősíti nyilván az is, hogy a közérdekű méltatlansági ügyek tárgyalását zárt ülésen kell megtartani - ennél is aggályosabb viszont, hogy zárt ülést lehet tartani az önkormányzat vagyonával, pályázataival kapcsolatos ügyekben is. Igaz, ez nem új elem, a még hatályos törvény is így rendelkezik - s noha a zárt ülések közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatait elérhetővé kell tenni, az elmúlt évek önkormányzati gazdálkodási botrányai, az adatok megismerhetőségének nehézségei a nyilvánosság kiterjesztése mellett szóltak volna. (Ha már ennyire fontos a közérdek és közbizalom megtartása.)
Az eddigiekhez képest talán apróságnak tűnik, hogy a 2000 fő alatti települések a jövőben nem tarthatnak fenn önálló önkormányzati hivatalt - ezt a környező kistelepülésekkel együtt kell megoldaniuk. Ennek költséghatékonysági és államigazgatás-szervezési indokai elfogadhatóak, ráadásul az élet is igazolta ennek létjogosultságát a már létező önkormányzati társulásokkal. Ebben csak az az érdekes, hogy ezt annak a pártnak a kormánya szorgalmazza, amely nemrég még a kisposták fenntartásáért küzdött, és az alapfokú oktatást is biztosítani akarta minden faluban. (Amiről, ugye, ma már nem hallani.)
Számos egyéb pontot volna érdemes részleteiben firtatni (például miért nem kezdenek érdemben semmit a főváros-kerület problematikával, miért próbálja visszaszorítani a törvény a helyi önkormányzatok érdekszervezeti tömörüléseit stb.), ezek helyett inkább az új kurzus sajátos állam- és jogfelfogására hívjuk fel a figyelmet. Az Alaptörvényben megismert jogok és kötelezettségek együttes értelmezése ugyanis a leendő önkormányzati törvényben is visszaköszön: a helyi választópolgárok kötelesek lesznek "öngondoskodással enyhíteni a közösségre háruló terheket, képességeik és lehetőségeik szerint hozzájárulni a közösségi feladatok ellátásához", továbbá "betartani és betartatni a közösségi együttélés alapvető szabályait". Azt ugyan nem értjük, hogy ez miért csak a helyi választópolgárokra, és nem en bloc az állampolgárokra vonatkozik. Mindenesetre jól tükrözi a javaslat szellemiségét, a kormánypárt önkormányzatiságról vallott elképzelését, hogy lesz egy rakás közelebbről meg nem határozott kötelezettségünk, de hogy ki lesz az iskolaigazgató, azt a kormány dönti el.
