A schengeni dominó

A párizsi terrortámadásból retorikailag a bevándorlásellenes politikusok húztak hasznot, de a gyakorlatban az EU saját állampolgárainak ellenőrzésére és a menekülthullám kezelhetőbbé tételére koncentrál.

Orbán Viktor, a többi visegrádi ország vezetője és a nyugati szélsőjobboldal egyaránt önigazolásként értékelte a november 13-i párizsi merényleteket. A 130 emberéletet követelő támadássorozat után néhány nappal a francia, a görög, a szerb és a horvát kormány közlései nyomán vált világossá, hogy a magát a Stade de France stadion közelében felrobbantó egyik elkövető a menedékkérők között érkezett Európába. A francia hatóságok egy – mint később kiderült: hamis – szír útlevelet találtak a holttest mellett, a görög titkos-szolgálat pedig nyilvánosságra hozta, hogy az okmányt és a merénylő ujjlenyomatát október 3-án regisztrálták Lerosz szigetén.

Sajtóinformációk szerint egy második terrorista is érkezhetett a menekültekkel, de ezt hivata­losan egyelőre nem erősítették meg. A magyar titkosszolgálatokat is felügyelő miniszter, Lázár János viszont december 3-i sajtótájékoztatóján külföldi szolgálatok értesüléseire hivatkozva közölte, hogy a máig szökésben lévő Salah Abdeslam járt a budapesti Keleti pályaudvarnál, és „csapatot szervezett a menekültekből”. Az ugyanakkor kizártnak tűnik, hogy az október elején Görögországban partra szállt terrorista Magyarországon találkozott Abdeslammal, mivel szeptember közepétől a magyar hatóságok már nem a Keletihez, hanem közvetlenül az osztrák határ mellé szállították a menekülteket.

„Külső szemlélő számára nehezen értelmezhető a sok, részben egymásnak is ellentmondó titkos­szolgálati információ. A zűrzavar könnyen felhasználható a politikai-ideológiai viták orientálására” – véli Lattmann Tamás nemzetközi jogász, az Új Magyar Köztársaság Egyesület alapítója. Tálas Péter biztonságpolitikai szakértő is úgy látja, a párizsi támadások nem bizonyítják perdöntően, hogy a menekülthullám fokozza a terrorveszélyt: „Az, hogy egymillióból két vagy akár tíz ember terrorista, semmit nem mond arról, mit kezdjünk a maradék 999 990-nel.” Sántha Hanga, a Századvég Alapítvány és a Ma­thias Corvinus Collegium által alapított Migrációkutató Intézet elemzője szerint a novemberi terroristamerénylet  világított rá először a mostani migránsáradat biztonságpolitikai vetületeire, noha a bevándorlás okozta kockázati tényezők korábban is érzékelhetőek voltak másod- vagy harmadgenerációs, muzulmán hátterű  merénylők formájában.

Még több adat

 

Az európai menekültügyi vitába a januári Charlie Hebdo-támadás után berobbanó magyar miniszterelnök novemberben tovább radikalizálta mondanivalóját, a Po­liticónak már arról nyilatkozott, hogy „minden terrorista bevándorló”, a kötelező uniós kvótákat pedig azon az alapon utasítja el, hogy azok a terrorizmus szétterítését segítik. Orbáni úton jár az új lengyel kormányzat is, amikor a párizsi támadások után „nem lát politikai lehetőséget” az EU-s áthelyezési mechanizmusban való részvételre. A nyugati kormánykörökben viszont nem nyert teret a menekültkérdés és a terrorizmus összemosása, a merényletek után Merkelt bíráló Markus Söder bajor pénzügyminisztert még a kancellárral gyakran összekülönböző Horst Seehofer CSU-elnök és Thomas de Maizière belügyminiszter is elítélte. De Maizière és az EU terrorellenes koordinátora, Gilles de Kerchove szerint is komoly jelek utalnak arra, hogy az Iszlám Állam szándékosan akart menekültellenes hangulatot szítani az útlevelek elhelyezésével. Vezető európai politikusként eddig csak Donald Tusk, az Európai Tanács elnöke állt a kelet-európai kormányfők mögé, amikor szerepéből némiképp kilépve a menedékkérők akár 18 hónapos fogva tartására tett javaslatot.

Az Európai Bizottság (EB) de­cember 15-én bemutatott javaslatcsomagja a Tusk sugallta irányvonaltól eltérően az EU-s állampolgárok fokozottabb ellenőrzésére fókuszál, annál is inkább, mert a novemberi – és a januári – támadások azonosított elkövetői kivétel nélkül bennszülött európaiak voltak. Az EB becslése szerint az elmúlt években 5 ezer uniós állampolgár utazhatott a közel-keleti konfliktuszónákba és csatlakozhatott valamely terrorszervezethez. Az uniós szervek egyértelműen úgy látják, hogy a „külföldi harcosok” visszatérése a legnagyobb biztonsági kockázat.

Az átlagpolgár számára legfontosabb változtatás a schengeni határellenőrzési kódex kiegészítése lehet. A bizottság javaslata szerint a jövőben a schengeni övezet külső határainál, ki- és belépéskor az uniós állampolgárokat is „szisz­tematikus ellenőrzésnek” vetnék alá: úti okmányukat összevetnék az ellopott és hamisított okmányok adatbázisával, a folyamatban lévő büntetőeljárások, a kiadott letartóztatási parancsok adataival és a terrorizmushoz köthető személyek névsorával. Ez az ellenőrzés jelenleg a nem uniós állampolgárokra nézve kötelező, az uniós állampolgároknál opcionális, és igen eltérő gyakorisággal alkalmazzák a schengeni övezet államai. Kérdés, hogy amennyiben a Tanács és az Európai Parlament is rábólint a módosító javaslatra, az új határellenőrzés mennyire lassítja le a közlekedést. Molnár Tamás nemzetközi jogász, a Corvinus Egyetem adjunktusa szerint 30–60 másodperc alatt kivitelezhető egy-egy ellenőrzés, ráadásul a szárazföldi és tengeri határoknál el is lehet tekinteni a kódex teljes alkalmazásától, amennyiben az aránytalan torlódáshoz vezetne.

Párizs érzékelhetően felgyorsította az uniós utasnyilvántartási rendszer (passenger name record, PNR) elfogadási folyamatát is. A közös irányelvre még 2011-ben tett javaslatot a bizottság, ám a társjogalkotók (a Tanács és a Parlament) közötti vita sokáig nem kecsegtetett gyors eredménnyel. Az uniós belügyminiszterek – és főként a francia kormány nyomására – végül december elején megszületett az egyezség, december 10-én a Parlament bel- és igazságügyi bizottsága is elfogadta a javaslatot, így az vélhetően még az év első hónapjaiban a plenáris ülésre kerül. A PNR-irányelv értelmében a légitársaságok a repülőjegy-foglalás és a check in során keletkező valamennyi adatot kötelesek megosztani a tagállami hatóságokkal, amennyiben arra „terrorizmus vagy súlyos bűncselekmények felderítése, megelőzése, kivizsgálása vagy szankcionálása” érdekében van szükség. Vita elsősorban arról volt, hogy mely járatokra vonatkozzon az adatgyűjtés, és meddig lehessen megőrizni azokat. A kompromisszumos szöveg kötelező adatszolgáltatást csak az EU-ba érkező és az EU-ból kiinduló járatokra ír elő, de meghagyja a lehetőséget, hogy a tagállami törvények az EU-n be­lüli járatokra is kiterjedjenek. Az adatokat 6 hónapig korlátozás nélkül, további 5 évig anonimizálva lehet majd tárolni.

A PNR-irányelv korábbi verziói komoly adatvédelmi aggályokat vetettek fel, különösen azután, hogy az EU Bírósága tavaly megsemmisítette az úgynevezett adatmegőrzési irányelvet, amely a telekommunikációs szolgáltatókat kötelezte volna hasonló adatgyűjtésre. Lattmann Tamás szerint a végső szövegezésen és a gyakorlati alkalmazáson múlhat, hogy a luxemburgi vagy a stras­bourgi bíróságok, esetleg a tagállami alkotmánybíróságok emelnek-e kifogást a PNR-rel szemben. Molnár Tamás úgy látja, a bíróság tavalyi döntése nyomot hagyott a szövegen, és politikailag is valószínűtlen, hogy az uniós szervek vagy a tagállamok valamelyike megtámadná a döntést.

Többen megkérdőjelezik ugyanakkor a kiterjedt adatgyűjtés hasznosságát. A Center for European Policy Studies kutatói még a tavaly januári terrorakció után hívták fel a figyelmet arra, hogy az elkövetők mindegyike ismert volt a hatóságok előtt, tehát nem adatgyűjtési, hanem adatfeldolgozási és
-megosztási hiányosságok miatt nem sikerült megakadályozni a támadást. Tálas Péter is úgy véli, a javasolt intézkedések a már Európában lévő szélsőségesek megfékezésére nem alkalmasak; ehhez arra lenne szükség, hogy a titkos­szolgálatok minél alacsonyabb szinten tudják szétosztani a meglévő információkat. „Egy­előre nem arra indult az EU, hogy közös terrorellenes adatbázist és közös szervezetet hozzon létre, inkább az adatcserét forszírozza. A tapasztalat azonban azt mutatja, hogy míg egyes – főleg a terror által jobban fenyegetett – országok megosztják egymással az adatokat, másokat a bizalom hiánya miatt kihagynak az együttműködésből” – mondja a biztonságpolitikai szakértő.

Kifelé Schengenből

 

Jóllehet a bizottság vezetői óva intettek a menekültek és a terroristák összekeverésétől, ők is megelégelték, hogy Görögországon és Olaszországon a menedékkérők jelentős része regisztráció – és megfelelő nemzetbiztonsági átvilágítás – nélkül halad át. A két renitens tagállam ellen indított kötelezettségszegési eljárás mellett erre utal az is, hogy a de­cember 15-i határvédelmi javaslatcsomag menekültügyi intézkedéseket is tartalmaz. Egyre több kormányfő beszél továbbá a menekülthullám lassításának szándékáról, ami az általunk megkérdezett biztonságpolitikai szakértők, Sántha Hanga és Tálas Péter szerint is a menedékkérők megbízható ellenőrzésének előfeltétele. „Az év közepéig a bizottság és a nyugati tagállamok vezetői a humanitárius, menekültügyi vonalat hangsúlyozták. Mára látok némi kiegyensúlyozást a külső határvédelem felé, és ebben nyilván a párizsi tragédia is szerepet játszott” – mondja Molnár Tamás.

A friss csomag legfontosabb migrációs tárgyú javaslata az EU-s határvédelmi ügynökség, a Frontex helyébe lépő Európai Határ- és Partiőrség felállítását célozza. Az új szervezet büdzséjét és személyi állományát is jelentősen megemelnék, továbbá többletjogosítványokat kapna eszközbeszerzésben vagy a visszatoloncolási missziók megszervezésében. A javaslat leglényegesebb újítása, hogy az ügynökség végső esetben tagállami felkérés hiányában, az adott kormány akarata ellenére is beavatkozhatna a schengeni külső határ védelmébe. Ez a hatáskör megoldaná a segítséget csak vonakodva elfogadó tagállamok – leginkább Görögország – problémáját, ugyanakkor a szuverenitás érzékeny kérdését érinti, így az állam- és kormányfők elvi egyetértése ellenére nem biztos, hogy változtatás nélkül átmegy a jogalkotási procedúrán. Eddig Görögország, Lengyelország és Magyarország jelezte a beavatkozási klauzulával kapcsolatos aggályait. Hazánk esete azért is érdekes, mert Fabrice Leggeri, a Frontex jelenlegi vezérigazgatója a Die Weltnek azt mondta, az új hatáskör révén „talán” meg lehetett volna akadályozni a magyarországi kerítésépítést is.

Az általunk megkérdezett elemzők többsége egyetért abban, hogy a közös határőrizeti ügynökség megerősítése fontos lépés az EU szupranacionalizálása, a végrehajtási föderalizmus felé, bár Lattmann Tamás és Tálas Péter szerint valódi megoldás az volna, ha a menekültügyi eljárásokat is közös elvek alapján folytatná le egy uniós szervezet. Lattmann egyébként elképzelhetőnek tartja, hogy az ügynökség új hatásköreinek bevezetéséhez az uniós alapszerződéseket is módosítani kell, mivel a határőrizet jelenleg a tagállamok feladata. Sántha Hanga arra mutat rá, hogy az uniós határvédelem kiépítése jelentős fáziskésésben van, az állam- és kormányfők azt vállalták, hogy 2016 júniusáig alakítják ki álláspontjukat a kérdésben, a tervezett személyi állomány teljes feltöltése pedig legjobb esetben is 2020-ra valósulna meg – holott semmi nem garantálja, hogy 2016 migrációs szempontból könnyebb év lesz a tavalyinál.

A schengeni külső határok meg­erősítésével a bizottság arra is ­reagál, hogy szeptember óta egyre több tagállam (Németország, Ausztria, Szlovénia, Magyarország, Svédország, Norvégia, Dánia) állította vissza az ideiglenes határellenőrzést a migrációs nyomásra hivatkozva, Franciaország pedig a terrorveszély miatt cselekedett hasonlóképpen. A határ­ellenőrzés valójában nem vezetett a migrációs nyomás csökkenéséhez, mivel a határon jelentkező menedékkérőket az államoknak kötelességük beengedni a területükre. Az intézkedést így mindössze az igazolhatja, hogy a külső határokon nem regisztrált menekültek legalább Európa közepén a hatóságok látókörébe kerüljenek. Lattmann Tamás szerint ugyanakkor a közvélemény megnyugtatását és a menekültügy­ben szolidaritást nem mutató ­országok presszionálását is szol­gálhatják az újonnan bevezetett ellenőrzések. Az érvényes jogszabályok értelmében viszont ma­ximum 6 hónapig tartható fenn az ideiglenes intézkedés, így tavasszal bajba kerülhetnek az ezt alkalmazó tagállamok. A holland EU-elnökségtől még novemberben kiszivárgott egy koncepció, amely északi és nyugati országok bevonásával két évre meghosszabbítható mini-Schengent hozna létre, de ez a forgatókönyv jelenleg jogi, politikai és gazdasági értelemben is megvalósíthatatlannak tűnik.

Ugyanakkor a Svédország által január 4-étől alkalmazott határellenőrzés ténylegesen a menekültek kiszorításához vezethet. A tavaly 163 ezer menedékkérőt fo­gadó skandináv állam arra kötelezte a vonat- és kompvállalatokat, hogy csak érvényes személy­azonosító okmánnyal rendelkező utasokat szállítsanak az országba. Az intézkedés egyes becslések szerint a potenciális menedékkérők 40-50 százalékát is távol tarthatja Svédországtól, ezért könnyen lehet, hogy az Európai Bizottság rosszallását is kiváltja majd. Annál is inkább, mert egész Európában dominóhatása lehet: Dánia például rögvest bejelentette, hogy a maga részéről a német határon állítja vissza az ellenőrzést.

A Törökország-dilemma

Első ránézésre humanitárius és biztonságpolitikai szempontból is védhetőnek tűnik az EU és Törökország november 29-i megállapodása. A dokumentum értelmében az unió 3 milliárd euróval támogatja a törökországi menekültügyi rendszert, ezzel javítva az országban élő több mint 2 millió szír menekült helyzetén. Törökország cserébe vállalja a határ szigorúbb őrizetét, így a menekültek nem életveszélyes lélekvesztőkön, hanem szervezett módon és kontrollált létszámban juthatnának Európába. Ez biztonsági szempontból is üdvös fejlemény lenne, hiszen a törökországi táborokban volna elég idő – ha nem is a Tusk-féle 18 hónap – a menekültek átvilágítására.

Az akcióterv végrehajtása azonban nem halad jól. Nehezen gyűlik a tagállamoktól a beígért 3 milliárd euró arányos része, és az elszórt látványos hatósági fellépések ellenére nem csökken a Törökországból elinduló menekültek száma sem. A legsúlyosabb aggályokat az Amnesty International fogalmazta meg. A szervezet több mint 50 konkrét esetet elemezve úgy találta, hogy az uniós megállapodás hatására a török hatóságok számos, a tengeri átkelésben megakadályozott menekültet önkényesen tartottak fogva – egyes feltételezések szerint EU-s társfinanszírozású táborokban –, és többeket arra kényszerítettek, hogy térjenek vissza a polgárháborús Szíriába.