„Kulcsfontosságú, hogy a nemzetközi migráció kihívásai és lehetőségei egyesítsenek, ne pedig megosszanak bennünket” – áll az ENSZ Biztonságos, rendezett és reguláris migrációról szóló megállapodásának tavaly július 13-án véglegesített szövegében. (A global compactnak nincs bevett magyar fordítása, ebben a cikkben a megállapodás, a paktum, az egyezség és az egyezmény szavakat felváltva használjuk, de érdemes megjegyezni, hogy a szöveg jogi értelemben nem számít kötelező érvényű egyezménynek.)
A kívánt egységes fellépésnek azonban éppen az ellenkezőjét lehet érzékelni, különösen az elmúlt hetekben. Elsőként Donald Trump jelentette be még 2017 decemberében, hogy az USA nem vesz részt a migrációs paktum elfogadásában, hiába kötelezte el magát az előd Obama-adminisztráció a 2016. szeptemberi New York-i nyilatkozattal elindított folyamat mellett. A magyar kormány az idei országgyűlési választások előtt plakátkampányban riogatott az ENSZ-dokumentum állítólagos veszélyeivel, majd Szijjártó Péter külügyminiszter a kész szöveg ismeretében, júliusban szállt ki az egyezségből.
A szöveget formálisan megerősítő, december 10–11-re tervezett marrákesi konferencia közeledtével egyre többen követik az amerikai és magyar példát. Október vége óta Ausztria, Ausztrália, Csehország, Lengyelország, Bulgária és Izrael jelentette be, hogy nem támogatja a migrációs megállapodást. Így tett a szlovák kormány is, ami miatt Miroslav Lajcák külügyminiszter tiltakozásul lemondott: a politikus volt az ENSZ Közgyűlésének az elnöke a dokumentum nyári véglegesítésekor, ezért nem adhatta a nevét kormánya visszakozásához.
A migrációs paktum komoly politikai vitákat generált Észtországban és Horvátországban is. Az észteknél a kormánykoalíció pártjai vesztek össze rajta; a horvátoknál az államelnök, Kolinda Grabar-Kitarović ellenzi az ENSZ elképzeléseit, a külügyminisztérium viszont nem lát okot a kihátrálásra. Nem egyértelmű, hogy ez a két állam mit képvisel majd a jövő heti konferencián. A bevándorlásellenes olasz kormány és Svájc biztosan nem lesz ott Marrákesben, a két ország parlamentjében később döntenek a migrációs egyezményről. A német Bundestag viszont november végén nagy többséggel a dokumentum mögé állt, hiába támadták az Angela Merkel támogatta multilaterális megoldást a szélsőjobboldaliak mellett a kancellár párton belüli ellenfelei is.
Belső nyomás
Louise Arbour, a migrációs egyezmény elfogadását felügyelő kanadai ENSZ-diplomata a Politicónak kifejtette: ellentmondás feszül a visszakozó államok valós külpolitikai érdekei és a „belső nyomás vagy a nemzeti fenntartások” között. Arbour arra is rámutatott, hogy az egész folyamatot Európa kezdeményezte a 2015-ös menekültválság után, a paktumot megkérdőjelező országok többsége ráadásul nagyon aktív volt a tárgyalások alatt, és komoly engedményeket is kicsikartak az egyeztetések során.
Hogy a nagy ellenállási hullám mögött elsősorban belpolitikai okok állnak – így a szélsőjobboldali ellenzéktől való félelem vagy a populisták befolyása a kormányzásra –, az abból is látszik, hogy a 2016-os New Yorki-i nyilatkozatban megfogalmazott elveket még senki nem kritizálta. A nyilatkozat ráadásul nemcsak a migrációs paktumot indította útjára, hanem egy külön folyamatban a menekültekről szóló megállapodást is. Míg a migrációs dokumentum tárgyalásait Louise Arbour, a Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM), illetve Mexikó és Svájc ENSZ-képviselete koordinálta, a menekültekről szóló szöveg az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságán (UNHCR) készült. A menekültügyi dokumentum elfogadására nem is szerveznek külön konferenciát, információink szerint az ENSZ rendes közgyűlésén bólinthatnak rá december 17-én, New Yorkban.
A két dokumentum ismeretében némileg meglepő, hogy a bevándorlásellenes kritika teljes egészében a migrációs egyezményre korlátozódott. A menekültügyi javaslatban például szerepel a magyar kormány mumusának számító áttelepítés, mint a sok menekültet fogadó országok terheit csökkentő megoldás. Ezzel szemben a migrációs szöveg jórészt a munkavállalási vagy tanulási célból vándorlókról szól. Magyarázatot persze találhatunk a két egyezmény eltérő politikai fogadtatására. Nagy Boldizsár nemzetközi jogász szerint a migrációs dokumentum elfogadása nagyobb jelentőségű, ezért a hatása is érezhetőbb lehet. „Korábban nem létezett a migrációról szóló globális megállapodás, az egyezség új megközelítéssel egy új területet fed le. A menekültügyi dokumentum ellenben »sűrűn lakott térbe« érkezik, a globális és regionális, például uniós menekültjog eddig is konkrét kötelezettségeket rótt az államokra” – mondja Nagy.
Ettől függetlenül jogi kötőereje egyik dokumentumnak sem lesz, kikényszerítésükre nem jön létre bíróság, ezt mindkét szöveg maga is deklarálja. Nagy Boldizsár a magyar kormánynak azt a félelmét sem érti igazán, mely szerint más jogi fórumok később majd hivatkozhatnak a migrációs megállapodásra. „Legfeljebb az fordulhat elő, hogy a dokumentum kibont olyan kötelezettségeket, amelyek eddig is érvényben voltak. Egyes passzusaiból talán szokásjog is válhat, de akkor meg a szokásjogot kell betartani, nem az egyezséget” – magyarázza.
Egy másik, migrációs területen dolgozó nemzetközi jogász forrásunk (aki munkahelyére hivatkozva neve elhallgatását kérte) úgy látja, a megállapodás hozzájárulhat későbbi normák kialakulásához, puhább szabályokkal helyettesíthet egyébként nem jól működő nemzetközi szerződéseket (így a migráns munkavállalók jogairól szólót), más létező szabályokat pedig az eddigieknél jobban részletez, például az embercsempészés elleni fellépés nemzetközi normáit. Mégis azt mondja, elsősorban nem jogi, hanem politikai jelentősége van a migrációs egyezménynek, a vele szemben mutatkozó ellenállást is az magyarázhatja, hogy az elfogadás folyamata politikailag jóval láthatóbb és transzparensebb volt, mint a menekültügyi szövegé.
A diszkrimináció ellen
A két egyezmény jellege és felépítése is eltérő. A migrációs paktum 23 konkrét célkitűzést fogalmaz meg, és felsorolja az ezek eléréséhez szükséges teendőket. Ha az államok hűek akarnak maradni a megállapodáshoz, jogszabályaikon és eddigi gyakorlatukon kell változtatniuk, hogy például kimentsék a tengeren érkező migránsokat vagy biztosítsák a különböző oktatási rendszerekben szerzett képesítések kölcsönös elismerését. A menekültügyi dokumentum inkább logisztikai jellegű, azt tárgyalja, milyen módon lehetne különböző felajánlásokkal segíteni a hirtelen menekültügyi krízissel szembesülő országokon, régiókon. „A megállapodás nem váltja fel a menekültügyben ma is érvényes nemzetközi jogi dokumentumokat, csupán keretet ad és irányt mutat az új kihívásokkal való szembenézéshez” – magyarázza Simon Ernő, az UNHCR magyarországi szóvivője.
A migrációs megállapodás végleges szövege egyébiránt az eredetileg javasoltnál puhább – vagy ha úgy tetszik, kiegyensúlyozottabb – lett, a migrációban rejlő előnyök mellett a kihívásokat és az állampolgárok legitim fenntartásait is hangsúlyozza. Ha mindenben nem is, ennyiben mindenképp követi a magyar kormány nyilvánosan is hozzáférhető négyoldalas tárgyalási mandátumát. A dokumentum valóban tartalmazza, hogy elő kell segíteni a szabályozott migrációt, viszont mindig hozzáteszi, hogy az irreguláris migrációt csökkenteni kell. „Legalább kilenc olyan célkitűzés van – mondja Nagy Boldizsár –, amelyik tökéletesen illeszkedik a magyar kormány politikájához. Ilyen a migráció kiváltó okainak mérséklése, a migránsok okmányairól való gondoskodás, az embercsempészekkel és emberkereskedőkkel szembeni fellépés, a menekültek és migránsok szétválasztása a határon, a képzettségek kölcsönös elismerése, a pénzügyi tranzakciók megkönnyítése, a visszafogadási egyezmények elősegítése és a társadalombiztosítási jogosultságok mobilitása, ami a külföldi magyar munkavállalóknak lenne fontos.”
Persze van olyan célkitűzés is, ami biztosan szembemegy az Orbán-kormány politikájával. A tranzitzóna fogva tartási gyakorlatával aligha egyeztethető össze az a vállalás, hogy a fogva tartást csak végső esetben, megfelelő jogorvoslattal körülbástyázva alkalmazzák az államok. De ez sem lenne új kötelezettség, mutat rá Nagy Boldizsár, hiszen az uniós menekültjog ma is tartalmaz ilyen szabályt. Valószínűbb, hogy a szöveg általános hozzáállása szúrhatja a kormány szemét, amennyiben nem hajlandó egyértelmű veszélyként tekinteni a migrációra, és elítéli a migránsok megbélyegzését. Azt például valóban nehezen vállalhatná a kormány, hogy nem juttat több közpénzt az „intoleranciát, idegenellenességet, rasszizmust és diszkriminációt hirdető” sajtótermékekhez.
A menekültügyi dokumentum hangvétele jobban összeegyeztethető Orbánék politikájával, hiszen elsősorban a helyben történő segítségnyújtást preferálja. Azt kívánja előmozdítani, hogy az állami és magántőke pénzzel és szakértelemmel segítse a menekülteket befogadó közösségeket, hogy ott fejlődhessen például az oktatás, az egészségügy és az általános infrastruktúra. Lehetséges megoldásként persze felveti a szöveg az áttelepítési programok felpörgetését és „egyéb harmadik országbeli megoldásokat”, így a humanitárius vízumot. Ez valamiért mégsem verte ki a biztosítékot Trumpnál, Orbánnál és a többieknél. „Talán azért nem, mert már létező nemzetközi rendszerről van szó. Ennek nekimenni kockázatosabb, mint a politikai kardcsörtetés” – véli nemzetközi jogász forrásunk.
Könnyen számon kérhető kötelezettségvállalásokat egyébként egyik egyezmény sem tartalmaz. A migrációs dokumentum célkitűzései nehezen is lennének számszerűsíthetők, így egészen konkrét vállalást csak a nemzetközi tranzakciós költségek csökkentésénél találunk (az 5 százaléknál magasabb kezelési költséget 2030-ig kivezetnék). A menekültügyi megállapodás logikája az önkéntes felajánlásokon alapul, az államok maguk határozhatnák meg, hogy mennyi pénzzel vagy szakemberrel segítenek a bajba jutott régiókon, ahogyan azt is, hány helyet ajánlanak fel az áttelepítési programoknak.
Puha diplomácia
A két egyezmény célkitűzéseinek nyomon követése is meglehetősen puha módszerekkel történik majd. A migrációs dokumentum egy négyévente ülésező nemzetközi fórumot irányoz elő, amely „előrehaladási nyilatkozatokat” adna ki. Emellett ösztönzik az államokat nemzeti végrehajtási tervek elfogadására is.
A menekültügyi áttekintő konferenciákat szintén négyévente tartanák, két konferencia között félidős találkozókkal. A pontos eljárásokat mindkét fronton később dolgozzák ki, de a szövegeket olvasva legdurvább esetben is legfeljebb annyi történhet, hogy a renitens kormányok lemaradásán sajnálkozó, tetteket sürgető nyilatkozatok születnek majd.
A migrációs megállapodásnak nem tesz jót az USA kihátrálása, igaz, mint Nagy Boldizsár rámutat, nem példa nélküli az amerikai távolmaradás. „A tengerjogi egyezménynek és a nemzetközi büntetőbíróságnak sem részese az USA, a klímavédelmi egyezményből is kiléptek. Ezeknek mégis volt, van hatásuk” – mondja. Az európai országok távolmaradása Afrikából vagy Ázsiából nézve nem látszik olyan súlyosnak. Itt inkább az uniós külpolitika mondott látványos kudarcot. Nem vet jó fényt a kontinensre, hogy Federica Mogherini külügyi főképviselő az Európai Parlamentben még néhány napja is hangsúlyozta, hogy Európa kérte a migrációs egyezményt és élen is fog járni a végrehajtásában – közben pedig majdhogynem naponta jelentették be uniós tagállamok a fenntartásaikat.
Történelmi léptékben szemlélve persze Trumptól és Orbántól függetlenül is van jelentősége az első globális migrációs paktumnak. A migrációval foglalkozó nemzetközi jogász szerint „az ENSZ a 90-es évekig hivatalosan nem is foglalkozott a migrációval, 2016-ig nem volt külön migrációs szervezete, akkor csatlakozott az IOM az ENSZ-családhoz. Fontos, hogy a világpolitika napirendjén marad ez a kérdés, az államok kénytelenek lesznek beszélgetni számukra kínos dolgokról is.”
