Mikor hagyja jóvá Brüsszel a magyar helyreállítási tervet?

Az Európai Bizottság szeptember 30-ig tolta ki Magyarország helyreállítási tervének értékelési határidejét. Korrupcióellenes garanciákat várnak a magyar kormánytól, a tét 2500 milliárd forint.

Az orvosi béremelés 300 milliárd forintos többletköltsége, fűtés-korszerűsítés és/vagy napelemes rendszer kiépítése közel 35 ezer háztartásban, kerékpárút-fejlesztések 260 kilométeren, HÉV-vonalak korszerűsítése 61 kilométeren, 3300 új bölcsődei férőhely létrehozása, notebook minden ötödikes és kilencedikes diáknak – egyebek mellett ezeket a projekteket finanszírozná a kormány 2026-ig az Európai Unió helyreállítási alapjából.

Magyarország 7,2 milliárd euró vissza nem térítendő támogatást hívhat le az alapból, amelynek különlegessége, hogy a „normál” uniós költségvetéssel ellentétben nem közvetlen tagállami befizetésekből, hanem közös hitelfelvételből finanszírozzák. Ezt a 7,2 milliárd eurót a kormány 2511 milliárd forintra fordította le, ami azt jelenti, hogy a következő években átlagosan 350-es forint/euró árfolyammal számolnak. Május 11-én nyújtották be az Európai Bizottsághoz a pénz felhasználását részletező Helyreállítási és Ellenállóképességi Tervet (HET). A Bizottságnak alapesetben két hónapja lett volna a HET jóváhagyására, azonban nem tudott határidőre megállapodni a magyar kormánnyal, ezért július végén az értékelési időszak meghosszabbítását javasolta szeptember 30-ig, amit Orbánék tudomásul vettek. Információink szerint

a Bizottság azt kifogásolja, hogy a HET nem reagál kellőképpen a Magyarország felé korábban megfogalmazott országspecifikus ajánlásokra, illetve nem garantálja a korrupció, csalás és összeférhetetlenség megelőzését a pénzfelhasználás során.

A legkonkrétabb elvárásokat eddig Didier Reynders igazságügyért felelős biztos fogalmazta meg, amikor a HVG-nek azt nyilatkozta, a Bizottság addig nem hagyja jóvá a tervet „amíg az Orbán-kormány nem hajt végre igazságügyi reformot, és nem ad megfelelő garanciákat arra, hogy az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) által feltárt korrupciós ügyeket megfelelően ki is vizsgálják a nemzeti hatóságok”.

A kormány persze azt kommunikálja, hogy a Bizottság a júniusban elfogadott LMBTQ-ellenes (az ő szóhasználatukban „gyermekvédelmi”) törvény miatt támadja Magyarországot a helyreállítási pénzek visszatartásával is. Nagy baj ugyanakkor nincs – állítja a kormány –, mert a projekteket a terv jóváhagyásáig elkezdjük megvalósítani a hazai költségvetésből. Orbán Viktor július 23-i rádióinterjújában még egy „magyar helyreállítási alap” létrehozásáról is beszélt. Ezt gond nélkül meg is lehet csinálni, de az uniós támogatások előfinanszírozásának idővel komoly költségei lesznek, és ott van az a kockázat is, hogy esetleg egyáltalán nem érkezik pénz Brüsszelből, vagy csak a tervezettnél kevesebb.

Nehezen indult

A május 11-én leadott HET eleve egy második verzió volt, teljesen más volt a tartalma, mint a nem egészen egy hónappal korábban társadalmi egyeztetés céljával nyilvánosságra hozott első tervezetnek. A helyreállítási alapból a 7,2 milliárd eurónyi vissza nem térítendő támogatás felett közel 10 milliárd euró kedvező kamatozású hitelre is jogosultak lennénk, és a kormány a HET első változatában még ezzel a pénzzel is kalkulált, így összesen 5800 milliárd forint lehívását tervezte.

Végül azonban csak 2500 milliárdról adták be a tervet, Gulyás Gergely Miniszterelnökséget vezető miniszter akkori nyilatkozata alapján azért, mert szeretnék minél alacsonyabb államadósság mellett végrehajtani a gazdaság újraindítását. Sajtóhírek szerint inkább az lehetett az oka a hitelrész elhagyásának, hogy a Bizottság nem akarta finanszírozni az eredeti tervben szereplő egyes projekteket, például az alapítványokhoz kiszervezett egyetemek fejlesztését. Ezt lényegében Varga Mihály pénzügyminiszter is elismerte, amikor az atv.hu-nak adott minapi interjújában bevallotta, hogy „Brüsszel vitatta ennek a felsőoktatási csomagnak a nagyságrendjét”. A felsőoktatási intézmények számára eredetileg betervezett 880 milliárd forint a beadott tervben ennek megfelelően le is csökkent 64,2 milliárdra (emellett van még egy 32,3 milliárdos program felsőoktatási digitális tananyag fejlesztésére). A kormány persze azt mondja, hogy a végső tervből kihagyott 3300 milliárd forintnyi fejlesztés is megvalósul a következő években hazai forrásból. Ezt ugyanakkor nehéz lesz megcsinálni úgy, hogy az államadósság ne nőjön még nagyobb mértékben, mint amit a helyreállítási alap hitele okozott volna, hiszen a Bizottságon keresztül jóval kedvezőbb feltételekkel juthatnánk hitelhez, mint saját jogon.

A Bizottság mindenesetre a megkurtított HET-tel sem volt elégedett, ezt jelzi az értékelési határidő kitolása. Ami önmagában nem tragédia, hat másik országnál – Lengyelország, Románia, Finnország, Málta, Észtország, Svédország – is ezt alkalmazza a Bizottság, két tagállam – Bulgária és Hollandia – pedig még le sem adta a nemzeti helyreállítási tervét (mindkét országban választások voltak az idén, vélhetően az elhúzódó koalíciós tárgyalások is nehezítik a tervek összeállítását). Nem mi állunk tehát a legrosszabbul, bár azt is érdemes megjegyezni, hogy a hosszabbítással érintett másik hat tagállam maga kérte a határidő kitolását, míg Magyarország esetében a Bizottság javasolta ezt, jóval az eredeti határidő letelte után.

Ez arra utalhat, hogy a magyar tervvel komolyabbak a problémák, vagy legalábbis nagyobb a feszültség a magyar kormány és a Bizottság között, mint a többi esetben.

A HET jóváhagyásának csúszása azt jelenti, hogy a helyreállítási alap pénzei is késéssel érkeznek. Ha a szeptember 30-i határidőig sikerülne megállapodni a Bizottsággal, az sem járna a pénzcsap azonnali megnyitásával. A helyreállítási tervet a pozitív bizottsági értékelés után az Európai Tanácsnak – jellemzően a gazdasági és pénzügyminiszterek formációjának – is meg kell szavaznia, ezután köt a Bizottság finanszírozási szerződést a kormánnyal, és innen számítva két hónapon belül érkezhet meg az első kifizetés egy 13 százalékos előleg formájában (Magyarországnak 326 milliárd forint). Ha szeptember 30-ig nincs egyezség, akkor a Bizottság negatív értékeléssel is előterjesztheti a magyar HET-et (ekkor jövőre kellene egy átdolgozott tervet benyújtanunk), vagy tovább tolhatja az értékelés határidejét, a helyreállítási alapról szóló uniós rendelet ugyanis nem határozza meg, hogy hányszor és mennyi idővel lehet hosszabbítani.

 

A kijárat vagy a pénztár felé invitál?
Fotó: Europress Fotóügynökség

Forró témák

Az említett rendelet számos követelményt állít a nemzeti helyreállítási tervekkel szemben, egyebek mellett azt, hogy reagáljanak az adott tagállamnak megfogalmazott ország­specifikus ajánlásokra (ezeket minden évben a Bizottság terjeszti elő az éves országjelentései alapján, és azokat a Tanács hagyja jóvá), illetve hogy garantálják a korrupció, csalás és összeférhetetlenség megelőzését a pénzfelhasználás során. Ha e két követelmény valamelyikének nem tesz eleget a HET, az elég indok a negatív bizottsági értékelésre. Magyarországnál a két feltétel valójában összecsúszik, mert a Bizottság éppen azokat az országspecifikus ajánlásokat kéri számon a kormányon, amelyek a korrupció elleni hatékony fellépéssel függenek össze.

Hogy konkrétan mit (milyen tartalmú jogszabály-módosítást, intézményátalakítást) vár a Bizottság a kormánytól a HET jóváhagyásához, azt egyelőre egyik fél sem közölte, ami arra utal, hogy mindkét oldalon van valamekkora rugalmasság és megegyezési szándék. Az elmúlt évek országspecifikus ajánlásaiból és a Magyarországról szóló jogállamisági jelentésekből nagy vonalakban azért következtethetünk arra, mit szeretne elérni a Bizottság. Az ügyészségről például a 2019-es és a 2020-as ajánlásokban is azt írják, hogy „aggodalomra ad okot a vizsgálatok lezárására vonatkozó döntésekkel kapcsolatos elszámoltathatóság, mivel nem áll rendelkezésre hatékony jogorvoslat az ilyen döntések megtámadására”. Erre elvben megoldás lehet a német büntetőjogban létező „vádkikényszerítési eljárás” bevezetése, amivel az ügyészségnek a nyomozást vádemelés nélkül lezáró határozatát bíróságon lehetne megtámadni. A Bizottság idei jogállamisági jelentése az ügyészséggel kapcsolatban kifogásolja még azt a szabályt, amelynek alapján a legfőbb ügyész a mandátumának lejárta után is hivatalban maradhat, ha utódját nem sikerül kétharmaddal megválasztani, illetve azt, hogy a felettes ügyészek meghatározott kritériumrendszer és írásbeli indoklás nélkül vehetnek át ügyeket beosztottjaiktól.

A bírói függetlenség terén a 2019-es ajánlások az Országos Bírói Tanács erősebb jogköreit hiányolják, a jogállamisági jelentés pedig a Kúria új elnöke (Varga Zs. András) kinevezéséről értekezik hosszan, kritizálva azt, hogy volt alkotmánybírókat mindenféle eljárás nélkül kúriai bíróvá lehet kinevezni. A 2019-es és a 2020-as ajánlások is bírálják az egyajánlatos közbeszerzések magas arányát és a magyar közbeszerzések ellenőrzési rendszerének „gyengeségeit”. A jogállamisági jelentés megemlíti, jogbizonytalanság van azzal kapcsolatban is, hogy az újonnan létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítványokra kiterjed-e a közbeszerzési kötelezettség. A korrupciós kockázatokkal függ még össze az az ajánlás, amely a közérdekű információkhoz való hozzáférés javítását célozza – itt a közérdekű adatigénylések teljesítéséért felszámítható visszatartó erejű díjak eltörlése és a veszélyhelyzetben bevezetett, meghosszabbított válaszadási határidő visszavonása lehetne a megoldás.

Az országspecifikus ajánlásokra a kormány már a HET-ben megpróbált válaszolni, de nem lehet csodálkozni azon, hogy a felkínált változtatások nem győzték meg a Bizottságot – véli Ligeti Miklós, a Transparency International Magyarország jogi igazgatója. Az ügyészség hatékonyságát például egy informatikai fejlesztéssel javítaná a tervezet, miközben Ligeti szerint

a valódi probléma egyértelműen az, hogy bizonyos ügyekben az ügyészség rendszerszinten blokkolja a vádemelést.

A bírói függetlenség témakörében a HET első vázlata kutatásokat és workshopokat irányzott elő – a végleges verzióból aztán inkább teljesen kihagyták ezt a problémát. „A közbeszerzéseknél legalább elismeri a helyreállítási terv, hogy gond van az egyajánlatos közbeszerzések magas arányával, de itt sem néz szembe azzal, hogy ennek oka a közbeszerzések irányított jellege, és az, hogy bizonyos piaci szegmensekben már csak haveri cégek maradtak versenyben” – mondja Ligeti. Ágostházy Szabolcs, a Miniszterelnökség uniós fejlesztésekért felelős államtitkára a portfolio.hu-nak nyilatkozva két további intézkedést említett, de egyik sem hangzik úgy, mint ami eloszlathatná a Bizottság kételyeit: civil szervezetek részvételével felállítanak egy korrupcióellenes munkacsoportot, illetve a Bizottság javaslatára elkezdik használni az Arachne nevű kockázatelemző szoftvert (ez a cégadatok alapján jelzi, ha valamilyen szempontból gyanús cég pályázik EU-s támogatásra).

Ára lesz

Kormányzati szereplők némileg eltérő hangnemben nyilatkoznak arról, mikorra várják a magyar terv elfogadását. Ágostházy optimista, szerinte az ősszel meglesz az alku. Varga Mihály pénzügyminiszter ugyanakkor többször beszélt arról, hogy az sem okozna gondot, ha a választásokig nem jönne uniós pénz; már idézett interjújában egy 10-es skálán 8,5-re tette annak valószínűségét, hogy a ’22-es választások előtt lesz megállapodás. A HET mielőbbi jóváhagyása azért is fontos lenne, mert ahhoz, hogy megkapjuk a 13 százalékos előleget, idén december 31-ig a Tanácsnak is rá kellene bólintania a magyar tervezetre. Az előleg 326 milliárd forintja persze ellenkező esetben sem vész el, csak éppen nem előleg formájában, hanem a HET-ben vállalt célok teljesítésével párhuzamosan, a Bizottságtól félévente érkező utalásokkal érkezhet.

Ha abban bizonytalan is a kormány, hogy mikor, azt biztosra veszi, hogy előbb-utóbb jóváhagyja az EU a magyar helyreállítási tervet – legalábbis magabiztosságra utal, hogy a jóváhagyás hiányában is elkezdték a HET-ben leírt fejlesztéseket. Bizonyos tételeket eleve utólag forgattak be a HET-be – ilyen például az orvosi béremelés –, július 30-án pedig megjelent a helyreállítási alap első pályázati kiírása, egy 50 milliárd forint keretösszegű támogatás az egészségügyi projektek előkészítésére. Az idei költségvetésben 450 milliárd forint kiadást és 326 milliárd forint bevételt terveztek a Helyreállítási és Ellenállóképességi Eszköz soron (utóbbi pontosan megegyezik a várt előleg összegével), jövőre szintén 450 milliárd forint kiadással és 348 milliárd forint bevétellel számol a költségvetés. Amennyiben az előleg nem érkezik meg, és a jövő évre várt összeg (vagy annak egy része) is csúszik, az megdrágítja a fejlesztések finanszírozását, még akkor is, ha végül a teljes keretet megkapjuk az EU-tól.

 Többfrontos küzdelem

Kisebb figyelem mellett, de a helyreállítási alap tárgyalásaival párhuzamosan zajlanak az egyeztetések a magyar kormány és a Bizottság között az új uniós költségvetési ciklus kohéziós programjairól is. Kohéziós forrásként 22,5 milliárd euróra számíthat Magyarország a következő hét évben, 350 forintos árfolyammal számolva ez 7875 milliárd forintnak felel meg. Egyelőre a Bizottság nem kötött erről az összegről partnerségi megállapodást Magyarországgal, és a kormány operatív programjait sem hagyta jóvá. A programok értékelésekor a Bizottság a helyreállítási alaphoz hasonlóan figyelembe veszi az országspecifikus ajánlások teljesítését, de a Népszava információi szerint az előzetes tárgyalásokon nem ebbe kötöttek bele, hanem azt az összeget kevesellték, amit a kormány oktatásra és humánerőforrás-fejlesztésre fordítana.

Érdemes tudni, hogy a Bizottságnak akkor is marad ütőkártyája, ha jóváhagyja a HET-et és a kohéziós programokat. Január 1-jétől hatályos az úgynevezett jogállamisági mechanizmus, ami alapján a Bizottság javaslatára a Tanács minősített többséggel felfüggesztheti az uniós pénzek kifizetését, ha egy tagállamban „a jogállami elvek megsértése” veszélyezteti a szabályos pénzfelhasználást. A Bizottság eddig nem alkalmazta a jogszabályt, mert a magyar és a lengyel kormány megtámadta azt az EU Bírósága előtt. A bíróság gyorsított eljárást rendelt el, a tárgyalás október 11–12-én lesz. A Bizottság ugyanakkor azt ígérte, hogy az első jogállamisági eljárások előkészítő szakaszát akár már ez előtt, ősz elején megnyitja.

„Ha a magyar államnak kell előfinanszíroznia a helyreállítási alap fejlesztéseit is, az csak hitelfelvétellel vagy kötvénykibocsátással képzelhető el, aminek természetesen kamatköltsége van” – mondja a Narancsnak László Csaba közgazdász, volt pénzügyminiszter. Jelenleg 2 százalék körüli éves kamattal tudunk devizakötvényt kibocsátani, vagyis ha feltételezzük, hogy mind a 2500 milliárd forintot meg kell előlegezni, annak éves szinten 50 milliárd forint lesz a finanszírozási költsége. Összességében – a kötvény lejárati idejétől is függően – ez a szcenárió komolyan ráfizetéses lehet ahhoz képest, mint ha a projektek előrehaladtával párhuzamosan érkezne a pénz a helyreállítási alapból, és nem kellene eladósodni a finanszírozásukhoz.

László Csaba arra is rámutat, hogy bár az uniós fejlesztések előfinanszírozása statisztikai értelemben nem számít bele a költségvetési hiányba,

a hitelfelvétel növeli az államadósságot.

Az államadóssági rátát pedig az Alaptörvény és a gazdasági stabilitási törvény értelmében évről évre csökkenteni kellene a kormánynak (különleges jogrend idején, illetve a nemzetgazdaság „tartós és jelentős visszaesése esetén” ettől a szabálytól elvben el lehet térni, de minthogy a kormányzati kommunikáció szerint az idén már dübörög a gazdaság, a különleges helyzetre való hivatkozást valószínűleg szívesen elkerülnék). 2020 végén 80,4 százalék volt az államadósság GDP-hez viszonyított aránya, a 2021-es költségvetési törvény szerint ezt kell év végére 79,9 százalékra levinni, amit veszélyeztethet a HET elfogadásának csúszása, bár László Csaba szerint a kormány kezére játszik a GDP-növekedés, a már az MNB ízlésénél is magasabb, EU-rekorder infláció és az, hogy előrelátó módon tavaly éppen az év vége előtt nyomták fel az adósságrátát.