A javaslat szerint az államháztartási törvény úgy módosulna, hogy a jövőben - a költségvetést terhelő kötelezettségvállalások átláthatóságának és parlamenti kontrolljának megerősítése érdekében, bizonyos nagyságrend felett - előzetes parlamenti felhatalmazás lesz szükséges a kötelezettségvállaláshoz. Ezzel egyidejűleg a törvényjavaslat - a polgári törvénykönyv módosításával - egyértelművé teszi, hogy az állam belső eljárási szabályai nem hatnak ki az állammal szemben álló szerződő félre, így például a költségvetési fedezet hiányára hivatkozva nem lehet a kötelezettség alól szabadulni. A törvényjavaslat a jogi személyre vonatkozó, általánosan érvényesülő elveket kiterjeszti az államra. Ezzel pedig a rendszerváltással megkezdett úton tesz egy jelentős lépést.
De mi tette szükségessé e törvényi rendelkezéseket?
H
A jogállamiság megteremtését célzó 1989. évi alkotmányozás nyomán 1991-ben a polgári törvénykönyv kimondta, hogy az állam jogi személy. A jogi személyiség deklarálása azt jelentette, hogy polgári jogi jogviszonyokban az államot ugyanazok a jogok illetik és ugyanazok a kötelezettségek terhelik, mint minden más jogalanyt. Az állam jogi személyiségének elismerése azért szükséges, mert az állam nem pusztán elvont fogalom, és nem is sterilen politikai intézmény, hanem közvetlenül is megjelenik a gazdasági életben - például hitelt vesz fel. A polgári jogi személyiség kimondása annak elismerését jelenti, hogy a piaci viszonyokban megjelenő állam aláveti magát a piacon érvényesülő általános szabályoknak. E nélkül szerződéses kapcsolat nem jöhet létre, annak előfeltétele ugyanis a formális egyenjogúság kölcsönös elismerése. A szerződés - mindkét irányban egyformán érvényesülő kötőereje és az ebből fakadó kiszámíthatóság miatt - a tartós gazdasági kapcsolatok rendezésének legalkalmasabb eszköze. Ezért a jogállamiság szép megnyilvánulása, hogy az állam szerződések útján látja el bizonyos funkcióit.
H
Ennek jegyében született 1998 tavaszán a magyar állam és a fővárosi önkormányzat között szerződés a 4-es metró közös finanszírozásáról, amit azonban ugyanennek az évnek az őszén az állam felmondott. A főváros annak eldöntése érdekében, hogy vajon a felmondás jogos volt-e, bírósághoz fordult. (A metróperekről lásd: Méregvasút, Magyar Narancs, 2001. július 12.) A bíróság kimondta, hogy a szerződés érvényes, a felmondás pedig - jogos ok hiányában - érvénytelen volt. Idáig minden a normálisnak nevezhető kerékvágásban haladt, a szerződő felek szerződéses vitájukkal polgári bírósághoz fordultak, amely jogerősen eldöntötte az elé vitt jogvitát. A rendkívüli fejlemények ezután kezdődtek. Az állam az ítélethirdetést követően arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szerződést továbbra sem kell teljesítenie, mivel a bíróság ítélete nem tartalmaz ilyen kötelezést. Ez azonban az igazságnak csupán a fele volt, hiszen a bíróság az egyetlen vitatott kérdésben egyértelműen állást foglalt, ennek alapján a szerződés fennállása és az abból fakadó kötelezettségek egyértelműek voltak.
Avval, hogy az állam e bírósági ítélet után is megtagadta a szerződés teljesítését, újabb vita nyílott. Ennek a tétje immár az volt, hogy az állam által kötött szerződés érvényesíthető kötelezettséget jelent-e. E jogvitában az elsőfokú bíróság lényegében a korábbi jogerős megállapítási ítéletre alapozva kötelezte az államot szerződéses vállalásainak teljesítésére. Másodfokon azonban éles fordulatot vett az ügy megítélése: a Legfelsőbb Bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szerződés nem érvényes, az állam közvetlenül nem lép polgári jogviszonyra; az állam néhány, törvényben szabályozott kivételes esettől eltekintve lényegében nem jogképes. A Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati tanácsa - elsősorban amiatt, mert az nyilvánvalóan ellenkezett a korábbi jogerős ítélet megállapításaival - nem tartotta elfogadhatónak ezt az érvelést, hanem elismerte a szerződés érvényességét. Azt azonban ennek ellenére elutasította, hogy az államot a kereseti kérelemnek megfelelően kötelezze a szerződésben vállaltak teljesítésére.
H
A polgári jog csak nagyon kivételesen ad arra lehetőséget, hogy valamely fél megszabaduljon érvényes szerződés alapján fennálló kötelezettségétől. Ilyen kivétel az az eset, amikor a teljesítés lehetetlenné válik, feltéve, hogy a lehetetlenülés oka nem róható fel a kötelezettnek. A felülvizsgálati bíróság álláspontja két sarkalatos megállapításon alapult: költségvetési előirányzat hiányában a kötelezettség teljesítése lehetetlen, és a költségvetési fedezet hiánya nem róható fel az államnak. Mindkét tétel vitatható. A költségvetési előirányzat léte vagy hiánya a fizetés teljesítésének lehet adminisztratív akadálya, de nem érintheti a kötelezettség fennállását és érvényesíthetőségét. Tapasztalatból is tudjuk: a költségvetési előirányzat nem abszolút korlát, az államháztartási szabályok pedig kifejezetten rendelkeznek is arról, hogy jogerős bírósági határozat alapján akkor is fizetni kell, ha a költségvetés nem tartalmaz az adott tételre kifizetési előirányzatot. A jog nyelvén ezt úgy mondjuk, hogy a költségvetési tervezés az állam mint jogi személy belső, a szerződés pedig külső jogviszonyába tartozó aktus. E kettő elhatárolása a polgári jognak a jogi személyekre vonatkozó egyik alapvető követelménye, amely számos - gazdasági társaságokra és önkormányzatokra vonatkozó - bírósági határozatban megfogalmazást nyert; e nélkül nincs jogbiztonság, nem érvényesül a szerződés kötőereje.
Joggal merül fel az a kérdés is, hogy miért ne lenne felelős az állam azért, ha a költségvetés nem tartalmaz előirányzatot a szerződéses kötelezettség teljesítésére. A bíróságnak az volt a válasza erre a kérdésre, hogy az állam olyan különleges intézmény, amelynek kettős személyisége van: egy közjogi és egy polgári jogi. Amit a közjogi állam tesz, az külső adottságként jelenik meg a polgári jogi állam számára; az előbbi cselekedeteiért az utóbbi nem felel, de meghatározza cselekvési lehetőségeit. Ennek a határozatnak az alapján az állam egyoldalú döntésével minden következmény nélkül szabadulhat szerződésben vállalt kötelezettségeinek a teljesítése alól. Mivel a szerződés jogi úton kikényszeríthető kötelezettségvállalást jelent, a bíróság ezzel gyakorlatilag megfosztotta az államot a szerződőképességtől, a jogi személyiség talán leglényegesebb elemétől.
H
Ilyen előzmények után kezdődtek meg az újabb tárgyalások a 4-es metró megépítésének finanszírozásáról az állam és a főváros között. A kérdés az volt: vajon lehet-e ebben a helyzetben szerződést kötni, van-e valamilyen mód annak az elérésére, hogy a felek kölcsönösen számíthassanak arra: a másik fél valóban teljesíteni fogja azt, amit a szerződésben ígér? Mit gondoljunk a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati ítéletéről? Csak egyszeri baleset, amelynek megismétlődése elképzelhetetlen, vagy pedig ez a hatályos jog?
Nos, a szóban forgó ítélet a legmagasabb bírói fórum állásfoglalását tartalmazza, amelyet közzétettek, tehát nem kétségesen iránymutató jellegű. Elvileg minden hasonló ügyet ennek szellemében kell elbírálni. Jogászként nem mondhatok mást, mint hogy ezen ítélet után a jog nem jelent garanciát arra, hogy az állam teljesíti tartozását - ez csupán az ő bölcsességén és jó szándékán múlik, és az állammal szerződő fél számára a szerződésből tényleges jogok nem fakadnak.
H
A kormány a fővárosi önkormányzat kezdeményezésére tényleges súlyának megfelelően nézett szembe a problémával, és elismerte, hogy a jelenlegi jogi helyzet nem lehet más, mint ami a Legfelsőbb Bíróság ítéletéből kiolvasható. Felismerte azt is, hogy ez a helyzet nem tartható, következésképp olyan törvénymódosítás szükséges, amely vitathatatlanná teszi, hogy az államot szerződéses kapcsolataiban semmilyen előny nem illeti meg, és ugyanolyan elbírálásban részesül, mint bármely más jogi személy.
Úgy gondolom, hogy ugyanezt az eredményt a Legfelsőbb Bíróság ítéletével is elérhettük volna, ha az - egy kreált konstrukció helyett - a tételes szabályokat alkalmazza, és érvényesíti a szerződésekre vonatkozó általános polgári jogelveket. A kormány a törvényjavaslat beterjesztésével az ítélet nyomán felvetődött kérdésekre a jogállamban egyedül lehetséges felelős választ adta - nem vitatta a bíróság jogértelmezését, hanem saját hatáskörében megtette azt, amit megtehet annak érdekében, hogy a jogot ezen a téren összhangba hozza a jogállamiság és a piacgazdaság követelményeivel.
A szerző ügyvéd, a Gárdos- Benke-Mosonyi-Tomori ügyvédi iroda tagja, a metróperekben a főváros képviseletét látta el.
