A kormánykoalíció választási ígéretei között kiemelt helyen szerepelt a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatóbbá tétele. Az Országgyűlés most tárgyalja az üvegzseb-program fantázianévre hallgató ún. salátatörvényt. A tervezet 19 jogszabályt módosítana, újrafogalmazná például az üzleti titok és a közérdekű adat viszonyát, kibővítené az Állami Számvevőszék hatáskörét, szigorítaná a közalapítványok működési rendjét és a közbeszerzési eljárás szabályait (ezért nevezik salátatörvénynek). A törvénycsomag egyes elemei kétharmadosak, vagyis az ellenzék együttműködésére is szükség van.Akorrupció elleni harcban a Medgyessy-kormány tett már lépéseket: például a 2 millió forint feletti banki be- és kivételt bizonylatkötelessé tette, vagy a büntető törvénykönyvet úgy módosította, hogy a megvesztegetésben részt vevő felek bármelyikének a feljelentése esetében a hatósággal együttműködő személlyel vádalku köthető. Az üvegzsebtörvényre azért is nagy szükség van, mert a Transparency International (egy korrupció-ellenes nemzetközi szervezet) 2002-es jelentése szerint hazánk a világranglista 33. helyén áll, holtversenyben Malajziával. Az Európai Unió országértékeléseinek is visszatérő kritikája volt a közélet "tisztátalansága", és bár felvételünk az unió részéről bevégzett tény, bőven akad még tennivaló e téren.
A törvénytervezet értelmében az Állami Számvevőszék (ÁSZ) a jövőben az állammal szerződéses kapcsolatba kerülő
magánszervezeteknél is vizsgálhatja
a közpénzek felhasználását (de zárolási jogával az alvállalkozóknál nem élhet). Keller László (MSZP), a Miniszterelnöki Hivatal közpénzügyi államtitkára a Narancsnak leszögezte: ez nem az adott magáncég gazdálkodásának az átfogó ellenőrzését jelenti, hanem arról van szó, hogy az új törvény alapján követni lehet a magánszférába juttatott költségvetési pénzek útját - minden más továbbra is üzleti titok marad. (Éppen ezért az ÁSZ hatáskörének a kiterjesztésével egyidejűleg újra kell definiálni az üzleti titok és a közérdekből nyilvános adat fogalmát.) Számvevőszéki vizsgálat összegtől függetlenül indulhat: annak, aki az állammal szerződik, tudomásul kell vennie, hogy - mivel minden egyes adóforinttal el kell számolnia - nem titkolhat el adatokat. Mert manapság ez a gyakorlat, például az elhíresült beléptetőrendszerek ügyében. A törvény továbbá kimondaná: nem rendeltetésszerű felhasználás esetén a pénzt visszakövetelheti az állam. "Nyilvánvalóan nagyobb érdek fűződik ahhoz, hogy a közvélemény megismerje a közérdeklődésre számot tartó adatokat, mint ahhoz, hogy üzleti titokra hivatkozva ezeket elbújtassák" - fogalmazott lapunknak Keller László.
Majtényi László volt adatvédelmi biztos a Narancsnak kifejtette: a tervezett módosítás szellemiségét nem tartja aggályosnak, mivel korábban is mindig azt vallotta, hogy közpénzekkel való gazdálkodás esetén nincsen helye az üzleti titokra hivatkozásnak. A törvény természetesen egy szerződés azon adattípusait is megjelöli, amelyekre változatlanul vonatkozik az üzleti titok - mondjuk technológiai vagy műszaki eljárásokra -, illetve egyes szerződések továbbra is titkosak maradnak magasabb - például nemzetbiztonsági - érdekek miatt.
A szóban forgó módosítás
kétharmados többséget igényel,
Keller azonban bizakodó: "A parlamenti megszólalásokból úgy érzékeltem, hogy néhány módosító javaslat figyelembevételével meglesz a támogatás. Mi mindenesetre kompromisszumkészek vagyunk." Kérdésünkre, hogy egyeztetett-e a kormány az ellenzékkel üvegzseb-ügyben, az államtitkár azt válaszolta: az egyeztetés színtere ebben az esetben az Országgyűlés, mert előzetesen nem sikerült megismerniük a Fidesz álláspontját; az ellenzéki párt arra hivatkozott, hogy nem volt elegendő idő a tervezet áttanulmányozására.
A készülő jogszabály kötelező érvénnyel előírná, hogy az állammal szerződő nem állami szervezeteknek nyilvánosságra kell hozniuk a nettó 5 millió forint feletti szerződések főbb adatait. A közzétételre vonatkozó konkrét szabályokat javarészt később meghozandó jogszabályok, rendeletek körébe utalja a javaslat; kérdés, így mennyit ér a törvény, illetve hogy megvannak-e az infrastrukturális feltételei a tömeges szerződés-közzétételnek. Keller László egyetért azzal, hogy az üvegzseb-törvénycsomag egy teljesen más államigazgatási működést feltételez, de meggyőződése: a közélet tisztábbá válása érdekében vállalni kell az új feladatokat. Úgy látja, az ellenőrzés csatornáinak bővülése és az ügyletekre vonatkozó szélesebb nyilvánosság már önmagában is visszatartó erőt jelenthet.
A törvénycsomag előkészítése során egyes részelképzelések kihullottak a végleges koncepcióból. A költségvetési szervek által alapított gazdasági társaságok újraszabályozásának a kérdését eredetileg a gazdasági társaságokról szóló törvényben akarták megoldani, de végül szerencsésebbnek látták, ha nem bontják meg annak egységét, ezért az államháztartási törvényhez nyúltak inkább - tájékoztatott az államtitkár. Vagy: az előzetes tervek szerint a költségvetési szervek auditálásában nagy szerepet kaptak volna a könyvvizsgálók; ez a rész az ÁSZ javaslatára maradt ki a végleges változatból (igaz, ez sem zárja ki, hogy a számvevőszék megbízást adjon akár könyvvizsgálóknak is). "Az SZDSZ-szel semmiféle konfliktusunk nem volt a törvény előkészítése során - állítja Keller -, inkább az okozott gondot, hogy megtaláljuk azokat a szabályozási formákat, amelyek még hatékonyak, és várhatóan az ellenzék is támogatja ezeket."
A törvénycsomag előkészítésében az Igazságügyi Minisztérium, a Miniszterelnöki Hivatal és a Pénzügyminisztérium vett részt, vagyis SZDSZ-es tárcát e munka nem érintett. Kuncze Gábor szabaddemokrata pártelnök parlamentben elhangzott kiegészítő javaslatai (uniós pénzek felhasználására való kiterjesztés, hamis vagyonnyilatkozat szankcionálása) azonban nem a legteljesebb összhangra utalnak.
A közbeszerzési törvény tervezett módosítása értelmében a kormány készfizető kezességével támogatott beruházásoknál is
kötelező lesz a közbeszerzési
tendereztetés. Törvényi szintre emelkedik az is, hogy a pénzügyminiszter engedélye nélkül ezentúl nem lehet költségvetési szervet alapítani, megszüntetni, illetve tevékenységi körét módosítani, átszervezni. Központi költségvetési szerv gazdasági társaságot csak kormányengedéllyel alapíthat, valamint állami gazdálkodó szervezetek nem alapíthatnak céget és nem is szerezhetnek részesedést gazdasági társaságban. Az állami és önkormányzati gazdálkodó szervezeteknél ezentúl kötelező lesz a működést ellenőrző felügyelő- bizottságot létrehozni. Szigorodnak az önkormányzatok társaságalapítási lehetőségei és a közhasznú szervezetek közpénz-felhasználási szabályai is. Közalapítványok és közhasznú társaságok esetében egymillió forint feletti juttatásnál a jövőben kötelező pályázatot kiírni, és az alapító jogok gyakorlására vonatkozó rendelkezések is szigorodnak. Bővül a vagyonnyilatkozat-tételre kötelezettek köre is: a 200 millió forintnál nagyobb bevételű költségvetési intézményeknél kötelező lesz az auditálás, gazdálkodásukról rendszeresen jelentést kell készíteniük.
Répássy Róbert (Fidesz - MPP) a Narancsnak kifejtette: a törvénycsomag
célját és indokát a Fidesz is
támogatja, bizonyos részletkérdésekben azonban eltérő álláspontot képviselnek. Bár csak három törvény módosítása igényel kétharmados többséget (az Állami Számvevőszékről, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról, illetve a helyi önkormányzatokról szóló törvények), valójában ezek alkotják a csomag gerincét, ezért különösen nagy az ellenzék felelőssége - tette hozzá. Répássy egyetért azzal, hogy az ÁSZ vizsgálódásai kiterjedhessenek az állammal szerződő magáncégekre is, homályosnak tartja azonban a "közpénzből részesülő vállalkozás szerződéses partnerei" megfogalmazást, mert így akár a sokadik alvállalkozót is lehetne vizsgálni. Szerinte az alvállalkozók számára a közpénz már elveszíti a közpénz jellegét. Példaként a Strabag beruházásait említette, ahol néhány százalékban valóban közpénzből finanszíroznak egy-egy projektet, de ez csak a kisebb, gyakran elenyésző hányada a teljes költségvetésnek. A képviselő szerint félő, hogy a törvény következményeként valamiféle revizorállam jön majd létre, ahol az állam minden egyes szerződéses partnere korlátozás nélkül ellenőrizhető. A Fidesz szerint pontosítani kellene, hogy milyen mélységig lehessen követni a közpénzek útját, illetve garantálni kellene azt is, hogy ez a vizsgálódás valóban csak a közpénzek felhasználását érinthesse. "Ha ez nem történik meg, akkor könnyen előfordulhat, hogy a gyakorlatban önkényesen értelmezik majd az új szabályokat, a tervezet ugyanis túlságosan is tág értelmezésekre ad lehetőséget - érvelt Répássy Róbert. - Mintha a közpénz változatlan formában csordogálna lefelé az egyes cégeken keresztül, ami ad absurdum akár odáig is elvezethetne az értelmezésben, hogy a pedagógusokra is kiterjesszék a hatókörét, hiszen végső soron ők is közpénzekben részesülnek."
Répássy kifogásolja továbbá az államháztartási törvény azon tervezett módosítását is (ez 50 százalék plusz egy szavazat többséget igényel), amely a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget kiterjesztené a közpénzekről való döntésekben részt vevő valamennyi személyre. A politikus szerint elegendő lenne a döntéshozókra szűkíteni az előírást, mert indokolatlannak tartja, hogy ez az adminisztratív munkatársakra - titkárnőkre vagy eseti szakértőkre - is vonatkozzon. Az üzleti titokra való hivatkozás lehetőségeinek korlátozásával a Fidesz is egyetért, ezt a részt nem is támadják. A titoktartási kötelezettség újraszabályozásánál ugyanakkor kifogásolják, hogy a munka törvénykönyvének tervezett módosítása nem határozza meg e kötelezettség időtartamát. Répássy Róbert szerint érdemes lenne átvizsgálni a koncepciót abból a szempontból is, hogy ne adjon lehetőséget az önrevízióra, azaz ne az vizsgálja a közpénzek felhasználását, aki magát a pénzt adta. Ezért a Fidesz politikusa szerint mindenképpen kerülendő a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal és a Miniszterelnöki Hivatal hatáskörének ilyesfajta bővítése. Azzal viszont, hogy az ÁSZ-nak e téren többletfelhatalmazásokat adna a törvény, a Fidesz is egyetért.
Kovács Árpád, az Állami Számvevőszék elnöke a Narancsnak elmondta: korrekt módon őt is bevonták az általa vezetett intézmény hatáskörének kiterjesztéséről szóló módosítás előkészítésébe. Ha az államháztartás modernizációjának keretében valóban átláthatóbb lesz a közpénzek elköltése, és bővül a rendszerben részt vevők elszámoltathatóságának a garanciarendszere, az Kovács szerint egyértelműen előrelépés. Az ÁSZ-elnök úgy véli: a feladat óriási, és a kormány úttörő munkát végez. Kovács Árpádot a törvény előkészítése során elsősorban az foglalkoztatta, hogy az új szabályozás alkalmazkodjék az állami szolgáltatások magánkézbe kerülésével megváltozott helyzethez. A törvénycsomag elfogadása komoly fejlemény lenne a korrupcióellenes harcban, ami nem csak a kormány érdeme volna, hiszen a kulcstörvények kétharmadosak - hangsúlyozta Kovács Árpád, hozzátéve: "a jövőben
több lehetősége lesz az ÁSZ-nak
az olyan típusú ügyek kivizsgálásában, mint amilyen az autópálya-építés, a Magyar Fejlesztési Bank, a Magyar Televízió vagy egy bizonyos nagy újságcsoport esete volt."
Ha bővülnek is az ÁSZ jogosítványai, szankcionálni továbbra sem fog. Kérdés tehát, mit tehetnek a számvevők, ha visszaélésekre bukkannak. Kovács Árpád kifejtette: első lépésben megnézik, hogy a kérdéses szerződésbe beépítették-e a törvény által előírt elemeket, amelyek szabálytalanság esetén lehetővé tennék a folyósított közpénz visszafizettetését, illetve hogy betartották-e a feltételeket. Ha nem, magánjogi kezdeményezés keretében felszólítják az illetékes állami szervek a szerződésszegőt, ha pedig hűtlen kezelés vagy csalás történt, büntetővádat emelnek. Felvetődhet, hogy lesznek-e olyan cégeket felsoroló tiltólisták, amelyeket a korábbi tapasztalatok alapján kizárnak a közpénzeket felhasználók köréből. Az ÁSZ elnöke szerint Magyarországon nincsen joga senkinek ilyen listát összeállítani, viszont a törvény már most is kizár meghatározott szereplőket a közbeszerzéseken indulók köréből; például azokat a cégeket, amelyeknek adótartozásuk van. Ha viszont nagyon kilóg a lóláb - folytatta Kovács Árpád -, mondjuk egy 3 milliós alaptőkével létrehozott kft. többmilliárdos megrendeléseket kap, akkor az ÁSZ rákérdezhet arra, hogy az állam miért éppen azzal a céggel szerződik. "Mindez nem minden előzmény nélküli, hiszen a történelmi egyházak már évekkel ezelőtt önszántukból lehetővé tették a gazdálkodásukkal kapcsolatos vizsgálatot" - jegyezte meg elismerően a főszámvevő.
A törvényben kitűzött feladat, illetve az abban megfogalmazott vizsgálódási lehetőség - több százezer szerződésről lévén szó - a gyakorlatban megvalósíthatatlannak tűnik. Kovács Árpád a Narancsnak leszögezte: a "ceruzabeszerzéseket" nyilván nem vizsgálnák. A felhasznált összeg mértéke és az ügylet által érintett terület fontossága együtt jelölik ki azon szerződéseket, amelyekre különös figyelmet fordít majd az ÁSZ. Ilyenek az autópálya- és városközpont-építések, az egészségüggyel és az oktatással összefüggő beruházások, támogatások, vagyis az úgynevezett "országépítő" projektek, és persze azok a szerződések, ahol magasabb az állami kockázat, ideértve a nemzetbiztonsági relevanciájú beszerzéseket is.
Bár a törvénytervezet alapjában véve jóindulatú, méltányolandó anyag, több, a közélet tisztaságával szorosan összefüggő tárgyterületet nem érint - mondta lapunknak Kende Tamás nemzetközi jogász. Az Európai Unióban például minden, az állam és egy állami vállalat közötti pénzmozgást be kell jelenteni az Európai Bizottságnak azért, hogy az állam ne tudjon nagy pénzeket a gazdaságba pumpálni, befolyásolva ezzel az árrendszert (ez az ún. transzparencia-szabály). Kende szerint egy éven belül Magyarországon is el kell fogadni egy ilyen tárgyú módosítást; ez késleltetett hatállyal vagy az átmeneti időszakra vonatkozó külön szabályozással (az állami támogatásokat például a belépésig a Pénzügyminisztériumnak kell jelenteni) már most a tervezetbe kerülhetett volna. A jogász szerint a közérdekű bejelentők védelméről szóló jogszabály is elavult: az Egyesült Államokban 1770 óta létezik olyan szabály, hogy aki korrupciós ügyben "megfújja a sípot", az a bejelentése következtében megtakarított közpénz egy adott százalékát megkapja - tavaly az USA-ban még az így kifizetett pénzzel együtt is 40 milliárd dollárt spóroltak e szisztémával. Kende Tamás úgy látja, a közérdekű információkhoz való hozzáférés terén is volna még tennivaló: ez ma meglehetősen korlátozott, például amikor az állam pereskedik, vagy az államot perlik. A közbeszerzési törvény módosításából Kende Tamás hiányolja azt az explicit célkitűzést, hogy visszaszorítsák a meghívásos-tárgyalásos közbeszerzéseket melyek helyett az államnak inkább a nyilvános közbeszerzéseket kellene preferálnia.
Bugyinszki György
Malacperselyek
A közpénzek elköltésével kapcsolatos "üzleti titkolózásra" számos példát láthattunk az elmúlt években. A nyugdíjbiztosítás informatikai rendszerének az ügyétől kezdve a bank- és köztévé-konszolidációkon át a különféle beszállítási szerződések körüli maszatolásig (M3-as és M7-es, Dunaferr-alvállalkozók stb.). A hírhedt Országimázs Központ például évi 4 milliárdos összeggel gazdálkodott, amelynek a felét nem habozott rendszeresen átutalni a Happy End Kft.-nek, közbeszerzési eljárás nélkül, a köztük fennálló keretszerződésre hivatkozva. A közpénzherdálás irrealitását jól mutatja, hogy 2000-ben mintegy másfél milliárdot költöttek különféle kiadványok (Szent Korona-kedvcsináló, a büdzsé népszerűsítése, miegymás) megjelentetésére. Az egyik legemlékezetesebb affér kétségkívül az volt, amikor Tóth István Zoltán, az Országimázs Központ vezetője Majtényi László adatvédelmi biztossal szembemenetelve azt állította, hogy nem tartozik részletes elszámolással a millennium alkalmából tartott tűzijáték költségeit illetően.
Az ÁSZ hatókörének küszöbönálló kiterjesztésére tulajdonképpen nem is volna szükség, ha a hatályos törvényeket betartanák. Egyes jogászok véleménye szerint például tűzijátékügyben üzleti titokra hivatkozni már akkor is nonszensz volt. A Legfőbb Ügyészség is megállapította utóbb, hogy az Országimázs Központ szerződéses gyakorlatának jó része ellentétes volt a törvénnyel, igaz, per megindítását nem látta szükségesnek.
A kormányváltás után a Millenáris-szerződések nyilvánosságra kerülése borzolta a kedélyeket. Az Orbán-kormány alatt a Miniszterelnöki Hivatal által 100 milliós tőkével alapított kht., dacára annak, hogy 2001-ben például 3,2 milliárd forint közpénzt kapott az államtól, egy évvel később már egy 1,5 milliárdos hitel felvételére kényszerült - természetesen állami kezességvállalással.
A pályáztatás mellőzésének kérdése az olyan szimbolikus döntések kapcsán is felmerül, mint amilyen a Koltay-féle Honfoglalás- vagy a most készülő Sorstalanság-film esete.
Csak tűzoltás?
Gazdasági minisztériumi forrásaink szerint az, amit a kormány egységes üvegzsebprogramként kommunikál hónapok óta, egy lényeges ponton megváltozott a közelmúltban. Részben e módosulás az oka annak, hogy a törvénycsomagot csak most terjesztették be, noha lényegében már tavaly júliusban elkészült.
Az eredeti tervek szerint az 1992. évi LXIII., a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvényt két részre bontották volna, de a törvény-előkészítés során annyi koncepcionális kritika fogalmazódott meg a közérdekű adatok nyilvánosságát újraszabályozó tervezetről, hogy az igazságügyi miniszter február elején belátta: komoly átdolgozás szükséges, ami hosszabb időt vesz igénybe. Az üvegzsebcsomag "zászlóshajójaként" szolgáló jogszabály átfogó módosítása helyett ezért most mindössze néhány technikai változtatás szerepel a Ház elé terjesztett anyagban; az adatvédelmi törvény korszerűsítése így csak látszat-, illetve pótcselekvés. E változtatások részben az uniós jogharmonizáció szempontjait érvényesítik, részben az információs technológiák változására reagálnak. Informátorunk szerint a javaslat komoly hibája, hogy csak az előző ciklusban felmerült, politikailag releváns botrányokra akar válaszolni, ezért az üzleti titok újraszabályozása is csak tűzoltásként értékelhető.
A felmerült belső kritikák között szerepelt, hogy a tervezet a cégbírósági, levéltári és statisztikai adatok teljes (térítésmentes) nyilvánosságát nem mondta ki, így a társadalmi kontroll feltételeit nem biztosította. Emellett a törvény definíciós apparátusa sem koherens. Minisztériumi forrásunk aggályosnak tartja, hogy a kormány idei, első féléves jogalkotási programjában nem szerepel a belső bírálatokat is figyelembe vevő, átdolgozott törvénytervezet. Hankó-Faragó Miklós, az Igazságügyi Minisztérium államtitkára lapzártánkig nem válaszolt megkeresésünkre.
