Szili Katalin házelnök az elmúlt időszakban többször is sürgette, hogy a ciklus végéig az Országgyűlés fogadja el Magyarország új alkotmányát. A szorgalmazók szerint ezt a hatályos alaptörvény átmeneti volta és a küszöbönálló uniós csatlakozás indokolja, míg mások a fiatal demokratikus intézményrendszer erősítésére helyezik a hangsúlyt. Az ellenzők szerint viszont hiányoznak az alkotmányozás legelemibb legitimációs feltételei, miközben a hatályos alkotmányt is méltónak tartják a védelemre. Amiben mindenki egyetért, az az alkotmányozáshoz szükséges politikai klíma és konszenzus hiánya.
n "A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében az Országgyűlés - hazánk új Alkotmányának elfogadásáig - Magyarország Alkotmányának a szövegét a következők szerint állapítja meg" - szól az 1949. évi XX. törvény, azaz a jelenleg is hatályban lévő alkotmány 1989-ben elfogadott preambuluma. Az évszám és a deklarált átmenetiség mellett egyéb jogesztétikai, valamint alkalmazási szempontokból is kifogásolt, sokszor módosított alaptörvény azonban kiállta a politikai átmenet, majd a demokrácia megszilárdulásának gyakorlati próbáit. Az átmeneti jelleg kinyilvánítása amúgy is sokkal inkább az 1989-es politikai konstelláció, a demokratikus berendezkedés közjogi kereteiről szóló alkufolyamat lezáratlanságának a produktuma, semmint tényleges funkcionális hiányosságok ideiglenes tudomásulvételének a jele.
Miért kellene és miért nem?
Az Országgyűlés elnöke úgy érzi, hogy az 1949. évi XX. törvény keletkezésének ideje rossz emlékeket keltő szimbólum: addigra szűnt meg a többpártrendszer és illant el végleg a demokratikus fejlődés lehetőségének illúziója. Szili Katalin szerint az 1989-es átfogó alkotmánymódosításra a létrejöttének körülményeit és a tartalmát tekintve egyaránt az ideiglenesség jellemző. Fontos tényként említette lapunknak, hogy mára a szomszédos, rendszerváltó országok mindegyikében új alaptörvényt fogadtak el, csak Magyarországon nem. Emellett az uniós csatlakozás az államközi integráció olyan szintjét teremti meg, hogy létre kell hozni az azt kiszolgáló új jogintézményeket, amit szerinte szintén érdemes volna alaptörvényi szinten kodifikálni. Az alkotmányt 1989 óta 17 alkalommal módosították, ezért egyenetlen a szövegezése, és még mindig az eredeti sztálini alkotmány szerkezetét tükrözi, hiszen az alapjogokat meghatározó cikkelyeket megelőzik az államszerkezetről szólók, ami elavult prioritást tükröz - mondta Szili Katalin. A pontatlan megfogalmazások miatt az alkotmányt számos fontos alkotmánybírósági határozat egészíti ki, melyek közül sokat szintén normaszöveggé kell tenni: ilyenek például az alapjogok korlátozásáról szóló elvek vagy a köztársasági elnök jogkörének értelmezése. Bruce A. Ackerman amerikai alkotmányjogász a The Future of the Liberal Revolution (A liberális forradalom jövője) című könyvében viszont azt hangsúlyozza, hogy a liberális jogállam alkotmányos garanciájának biztosítása teszi szükségessé egy teljesen új alkotmány elfogadását (lásd keretes írásunkat).
Nincs átmeneti rendelkezés az alkotmányban, a jelenlegi alaptörvény módosításával az összes jogtechnikai probléma megoldható, adta meg az alaphangot Sólyom László, az első Alkotmánybíróság elnöke a minap, az Eötvös Károly Intézet alkotmányozásról szóló tanácskozásán. Az alkotmányozás szerinte az olyan, forradalmi időkre való, amilyen a rendszerváltás is volt; ma azonban hiányzik egy, az akkorihoz hasonlóan széles társadalmi konszenzuson alapuló vezérlő eszme. Magyarországon amúgy sem volt soha érdemi különbség alkotmányozás és alkotmánymódosítás között, ami egyszerre veszély és áldás: nincs folytonosság a régi és az új klauzulák között, mindegyik az ellentéte a módosítást megelőzőnek - mondja Sólyom László.
Problémák
Ahhoz, hogy az új alkotmány ne csupán írott malaszt maradjon, hanem közjogi funkciói mellett valóban formálja is az állampolgári identitást és erősítse az intézményrendszer iránti közbizalmat, a forradalmi hevület mellett további feltételek szükségesek. Ilyen az alkotmányozók személyének széles körű elfogadottsága, továbbá az, hogy a folyamat szereplői kölcsönösen elismerjék egymás részvételének a legitimitását, és a közös munka végtermékét ne egy silány politikai alku eredményének, hanem az érdekeiknek megfelelő, a polgárok összességének javát szolgáló új alapdokumentumnak tekintsék. Amint arra az említett tanácskozáson Kis János filozófus is felhívta a figyelmet, az 1989-es alkotmánymódosítás ennek a kritériumnak nem igazán felelt meg: a Nemzeti Kerekasztal legfontosabb résztvevői, a pártállam és az ellenzék képviselői nemhogy egymást, de magukat sem tekinthették legitim alkotmányozónak; a jogállami forradalom lendülete azonban nem engedte, hogy az alkotmányozás folyamata ilyen apróságokon elakadjon. Sólyom László szerint a polgárok a legitimációs csorbát később a választásokon való részvétellel kiköszörülték, Kis viszont az utólagos legitimációt egy romló folyamatnak tekinti.
Mindez nem változtat azon, hogy jelenleg a potenciális alkotmányozók, vagyis az Országgyűlés képviselői nem örvendenek éppen köztiszteletnek, de a pártok sem úgy tekintenek egymásra, mint egy közös alkotmányos rend résztvevőire; a megoldások keresésének, a nyomasztó ellenségeskedés enyhítésére törekvésnek pedig nyoma sincs. Ilyen körülmények között kérdés, hogy egyáltalán szükség van-e új alkotmányra. A jogfilozófus Györfi Tamás szerint éppen ez az alkotmányos paradoxon lényege: minél inkább szükség van rá, a konkuráló politikai csoportok egyre polarizáltabb volta miatt annál kisebb rá az esély. A közgazdász Bauer Tamás a jelenlegi alkotmányt véglegesnek tartja, viszont több írásában is arra figyelmeztetett, hogy sokasodnak a fenyegető, az alkotmány tiszteletének drámai visszaesésére utaló jelek. Ilyennek látja, hogy ma a kormány és részben az ellenzék is mindent megtesz, hogy kijátssza az alaptörvényt, melyhez az egymást váltó politikai vonulatok viszonyulása kizárólag attól függ, hogy éppen kormányzati vagy ellenzéki pozícióban vannak-e. Bauer úgy véli: az alkotmányt most az a veszély fenyegeti, hogy tudatos figyelmen kívül hagyása után lassan a szövegét is elkezdik majd megkérdőjelezni, ami megindíthatja az alaptörvény erózióját. Tény, hogy bár az alkotmány normatív rendelkezéseit a mulasztásos sértéseket kivéve egyelőre betartják, sem a kormány, sem az ellenzék nem tiszteli a hatalomgyakorlás megosztásának alkotmányos alapelvét.
Ma a cél az alkotmány tiszteletének a megőrzése - mondja Kis János -, és ezért jelenleg annak volna csak értelme, hogy a parlament egy szimbolikus gesztussal megerősítse az 1989-es alkotmányt, azaz a Nemzeti Kerekasztal megkapja az alkotmányozásra az utólagos felhatalmazást. Először tehát ilyen, szimbolikus fontosságú, de alapvető történelmi kérédésekben kellene egyetérteni. Kis szerint éppen a kerekasztal méltóságával kezdődött a második Magyar Köztársaság. Az ott elfogadott alkotmány a magyar közjogi hagyományokból a legjobbakat vette át, az európaiból pedig az alkotmánybíróságot, és ezért méltó a megőrzésre.
Hogyan lehetne?
A törvényhozó és az alkotmányozó szétválasztására több technika is létezik. Sajó András alkotmányjogász (aki a HVG legutóbbi száma szerint a luxembourgi Európai Bíróság első liberális felfogású magyar bírója lehet) úgy véli, hogy az Országgyűlés alacsony tekintélyéből fakadó legitimációs probléma megkerülésének egyik lehetséges módja, ha a képviselők önkorlátozó módon alkotmányozó szenátus felállítása mellett döntenek. Csak egy erős legitimációjú, nyilvános processzus kötheti meg a parlament kezét az alkotmányozás ügyében, véli ugyanakkor a szintén alkotmányjogász Arató András. Az alkotmányozó folyamat átláthatósága ugyanis szintén fontos szempont az alkotmány későbbi tekintélye szempontjából. Erre utalt Bauer Tamás is, aki szerint az is a régi alaptörvény további toldozása-foldozása mellett szól, hogy az egyes alkotmánymódosítások mindig sokkal inkább a széles nyilvánosság előtt zajlanak, mint egy új alkotmány megírása, amit rendszerint csak egészben, utólag ismer meg a közvélemény, és kialakulásának körülményeire, fontos részleteire kevesebb figyelem jut.
Halmai Gábor (akit a HVG a megüresedett alkotmánybírói poszt egyik várományosának nevezett) nem lát esélyt második alkotmányozásra. A mai parlamentben, mint mondja, nem ül olyan erő, amelyik elutasítaná az 1989-es alkotmányt, új konstitúcióra pedig csak mélyreható társadalmi, politikai változások esetén van szükség. Lehetséges indoknak nevezte, ha az intézményi reformok veszélyeztetik az alkotmány koherenciáját, továbbá ő is a szimbolikus megerősítő gesztusok fontosságát hangsúlyozta azokban az esetekben, amikor az alkotmány megerősítésre szorul. Halmai szerint az Alkotmánybíróságnak kitüntetett szerepe van a törvényhozó és a végrehajtó hatalmak ellensúlyaként, és egy hanyatló tekintélyű Alkotmánybíróság mellett különösen veszélyes lehet a kancellári diktatúra kialakulása. Az alkotmány megváltoztatása mindemellett hat a politikai vitákra is (nem mindegy például, hogy létezik-e a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye).
Hogyan nem kellene?
Az új alkotmány melletti érvelés gyakran kapcsolódik össze Magyarország európai integrációjával. Az uniós csatlakozás jogi kereteivel, így egyes, a szuverenitással összefüggő hatáskörök átruházásával kapcsolatos politikai nézetkülönbségek azonban már az alkotmány 2002. decemberi módosításakor nyilvánvalóvá tették, hogy a pártok mennyire nehezen tudják összhangba hozni nézeteiket. Az elfogadott szöveg színvonaltalansága (a hatáskör átruházása helyett az ellenzék nyomására a nemzetfogalmat jobban hangsúlyozó "együtt gyakorlás" szerepel, és nem tisztázódott az EU-jog elsődlegességének a kérdése sem) jelzi, hogy nem feltétlenül tartalmazna tisztább fogalmakat egy új alkotmányszöveg. Ugyanakkor az sem biztos, hogy a tisztább alapjogi definíciók jobb alkotmánybírósági állásfoglalásokat, bírósági ítéleteket eredményeznének.
Az új alkotmány tartalmáról szóló érdemi politikai vita valójában még nem kezdődött meg, és így a pártpolitikusok nem szívesen nyilvánulnak meg ez ügyben. Az említett 2002-es alkotmánymódosítás vagy a csapatküldés körüli csatározások azonban sejteni engedik, hogy a konzervatív oldal elsősorban a nemzeti szuverenitás kérdésében venné fel a kesztyűt, és az európai alkotmány tervezetéhez hasonlóan feltehetőleg megpróbálna becsempészni a preambulumba valamilyen utalást az államalapító kereszténység szerepére is. A szocialisták valószínűleg régi álmuk, a szakszervezetek, az akadémiák, esetleg az egyházak és más korporatív szervezetek képviselőit felsorakoztató felsőház, valamint talán a köztársasági elnök közvetlen megválasztása mellett kardoskodnának. Liberális szempontból az állam és egyes egyházak bármiféle összetartozásának alkotmányos becikkelyezése egyértelmű visszalépést jelentene, de ugyanez vonatkozik a képviseleti hatalomgyakorlás gyengülésére, ha a senkinek sem felelős, nem választott és nem beszámoltatható korporációk helyet kapnak a törvényhozásban.
Miklósi Gábor
Halmai Gábor interjúja Bruce A. Ackerman amerikai alkotmányjogásszal, részlet a Fundamentum című folyóirat 2003/2. számából
