"Nagy hagyományokkal rendelkező demokráciák sem vettek olyan nagy lélegzetet, mint a magyar törvény-előkészítés, amely most radikálisan kiseprűzi az igazságszolgáltatás környékéről az Igazságügyi Minisztériumot" - értékelte Györgyi Kálmán legfőbb ügyész 1997. február 28-án egy szakmai tanácskozáson a reform koncepcióját; ekkor még a "tisztulnak, érnek a dolgok" kifejezést használta, majd közvetlenül a törvénycsomag elfogadása után, egy július 10-i szűk körű sajtóbeszélgetésen már "jogtörténeti jelentőségűnek" nevezte a reformot.
1997. október 1-jéig, a reform hatálybalépéséig a bíróságok külső igazgatása Vastagh Pál igazságügy-miniszter hatáskörébe tartozik. "Igazi hatásköre a bíróságok igazgatásával kapcsolatban azonban nem volt a miniszternek, hiszen az egyetértési jog nem hatáskör - mondja a változásokat előkészítő Igazságügy-minisztérium helyettes államtitkára, Konkoly Csaba. - Az igazságszolgáltatás függetlenségének épp az a garanciája, hogy csak az lehet bíró, aki élvezi a bírói tanács bizalmát. A miniszter csak azt a megyei bírósági elnököt nevezheti ki öt évre, akit a bírák többsége támogat." Szűk körű lehetőséget azonban a most még hatályos törvény meghagyott a miniszternek: eltérhet a jelölt kinevezésétől, de az öt év helyett csak egy évre bízhat meg valakit a vezetéssel. (Vastagh Pál egyébként ezt használta ki, amikor a bírák többsége által támogatott pályázók kinevezésétől eltekintett. Lett is ebből politikai botrány annak idején, bár a minisztériumban ma úgy látják: az idő a minisztert igazolta.)
A reform mindenesetre elveszi a miniszter igazgatási jogosítványait. Balsai István (MDF) volt igazságügy-miniszter úgy látja: egy tárca nélküli miniszternek nagyobb hatalma marad, mint Vastagh Pálnak, azáltal, hogy a bíróságok külső igazgatása egy újonnan felállítandó testület, az
Országos Igazságszolgáltatási Tanács
(OIT) kezébe kerül. "Azzal, hogy az Igazságügyi Minisztérium a törvényjavaslatoknak csak a társszerzője, vagyis a kodifikáció sem hozzá tartozik már, sikerült az intézményt börtönfelügyeleti minisztériummá süllyeszteni" - mondta Balsai a Narancsnak. Más bírálók szerint a bírói önkormányzatok egyetértési joga véleménynyilvánításra korlátozódik.
Konkoly azzal érvel az eljárás demokratikus volta mellett, hogy az OIT 15 tagja közül tízen bírák: ők biztosan figyelembe veszik a bírói tanácsok döntését. Balsai viszont erre azt válaszolja: Solt Pálnak, az OIT-ben elnöklő Legfelsőbb Bírósági elnöknek túlhatalma lesz: ő -aki tisztségéből adódóan tehát tagja, sőt elnöke a testületnek - és Vastagh Pál 9 bírát jelölhet a testületbe, akik - ha a 65 tagú küldöttgyűlés egyharmadának támogatását megszerzik - 6 hosszú éven át az OIT tagjai maradnak. Informátorunk - a vitát távolról figyelő, gyakorló bíró - szerint antidemokratikus, hogy 9 bíró képvisel 19 megyét, egy bíró tehát kettőt-hármat egyszerre. Növeli Solt Pál "túlhatalmi helyzetét" az is, hogy Solt csak fővárosi bírókat és néhány megyei bírósági elnököt ismer. Nyilván közülük választja ki a jelöltjeit, és így a megyék akarata egyáltalán nem érvényesül. A vidéki bírók amúgy sem titkolják azt a véleményüket - teszi hozzá forrásunk -, hogy az OIT Hivatala Solt Pál bizalmi embereiből áll majd össze, ők kapnak kulcsszerepet a bíróságokat érintő döntések előkészítésénél. Balsai István úgy fogalmaz: Solt Pál majdani új pozíciója összeférhetetlen jelenlegi tisztségével. (Solt Pál jelenleg szabadságát tölti, ezért nem tudtuk megkérdezni erről.) Az OIT-nek egyébként tagja lesz még Solton és a többi bírán felül a miniszter, a legfőbb ügyész, az ügyvédi kamara elnöke és a parlament alkotmányügyi, illetve költségvetési bizottságának egy-egy delegáltja. Utóbbiak jelenléte Balsai exminiszter szerint "a hatalmi ágak teljes összekavarodását jelenti, ráadásul a Legfelsőbb Bíróság szervezeti különállása nem szűnik meg: elnökére, elnökhelyettesére és kollégiumvezetőire nem terjed ki az OIT hatásköre". Ezek Balsai szavai, bár azt, hogy az OIT elnökének hogyan nem terjed ki a hatásköre az LB elnökére, holott ők ketten egy és ugyanaz a személy, nem részletezte.
Komoly szempont volt a reform elindításában, hogy
gyorsuljon az igazságszolgáltatás
A Fővárosi Cégbíróságon először júniusban fordult elő, hogy több ügyet fejeztek be, mint amennyi érkezett; a Pesti Központi Kerületi Bíróságon 3000-rel csökkent a kiszignálatlan ügyek száma. A helyi bíróságokon indul az ügyek 95 százaléka, ötven százalékban öt évnél kevesebb szakmai gyakorlattal rendelkező bírók tárgyalnak: statisztikák szerint jól látható, hogy nem képesek megbirkózni a teherrel. Konkoly Csaba úgy látja, hogy a konkrét ügyek elbírálása miatt az LB sem tud foglalkozni másik feladatával, az ítélkezés egységének biztosításával (más, a belső viszonyokat jól ismerő informátor szerint előfordult, hogy az LB két tanácsa homlokegyenest eltérő döntést hozott például egy tüzelőolaj-ügyben). A reformnak köszönhetően 1999-től felálló
ítélőtáblák
oldhatják meg a helyi és Legfelsőbb Bíróság túlterheltségét, mutat rá a helyettes államtitkár: "Ezzel az LB az úgynevezett jogegységi eljárásra összpontosíthatja az erejét, a helyi bíróságokról pedig a bonyolultabb ügyek a megyére kerülnek." (A jogegységi eljárásra akkor van szükség, ha két bíróság hasonló ügyekben különböző ítéletet hoz, vagy ha egy bíróságon belül két tanács ellentétes ítéletet hirdet.) A büntetőeljárás bevezetni tervezi a kétfokozatú fellebbviteli rendszert, aminek következtében - ha nem létesülnének táblák a megyei és az LB között - minden ügy csak a helyi bíróságon kezdődhetne, ami nem segítene a túlterheltségen, a bonyolultabb büntetőügyek - adócsalás, különösen nagy értékű gazdasági bűnügyek - a megyén indulnának, és csak nagyon szűk körben jutnának el az LB-ig (törvényességi óvás, felülvizsgálati kérelem esetén). Helyi bíróságon vezető beosztásban dolgozó bíró szerint az ítélőtáblák felállítása az előbbiekkel együtt is sokkal inkább az LB tehermentesítését szolgálja, lévén, hogy a jogegységi eljárások lényegesen kisebb számban fordulnak elő, és megítélése szerint az sem látszik még, hogy mely ügytípusokat vonják el a helyi bíróságoktól. Balsai István szerint sem könnyít a helyi bíróságok helyzetén az elfogadott csomag (ld. keretes anyagunkat), szerinte legfeljebb a könnyebb fajsúlyú polgári ügyek kerülnek el a helyi szintről, és a táblák felállítása miatt a tapasztaltabb helyi bírók a feljebb lépő megyei bírák posztjára kerülnek, ami az alsó szint további kiürülésével járhat. Többen érdekesnek tartják, hogy azok a bírák, akik az LB-ről egy ítélőtáblához fognak kerülni, ugyanazért a munkáért, amit eddig végeztek, kevesebb fizetést fognak kapni, szemben azokkal, akik maradnak az LB-n - kevesebb munkával, több pénzért. (A hírek szerint ez komoly mozgásokat indított el az LB-n, érthető okokból.)
A bíróságok 1997-ben 15,8 milliárddal gazdálkodnak, 1998-ban 22 milliárd forintnál többel. Az előterjesztők, a kormány és az Országgyűlés felfogása szerint az önálló hatalmi ág megkívánja, hogy
önálló bírói béralap
létesüljön: 1998. július 1-jétől 160 ezer bruttóért dolgoznak a kezdő bírák, és az előmeneteli rendszer is módosul: négy év helyett három után lehet magasabb kategóriába lépni. Az ügyészek fizetése megfelelően emelkedik majd, a 3500 bírósági, ügyészségi dolgozó bérezése - külön törvények alapján - szintén elkülönül majd a köztisztviselőkétől. Viszonylagos konszenzus alakult ki a különböző oldalon álló politikusok, a szakma képviselői körében is, hogy a reform egyik legnagyobb érdeme a bíróvá, ügyésszé (ügyvéddé) válás feltételeinek megszigorítása. Megfelelően képzett munkaerő csak úgy kerülhet a pályára, ha három évet fogalmazóként és egy évet titkárként bíróságon vagy ügyészségen tölt (az ügyvédek esetében ez háromévi szakmai gyakorlat és egy év ügyvédjelöltség lenne).
A polgári perrendtartás
módosítása összefügg a négyszintű fórumrendszer bevezetésével és azzal, hogy közigazgatási ügyekben szűkül a jogorvoslati lehetőség: a megyei bíróság döntése után - az ilyen típusú ügyek bírósági elbírálása zömében itt indul majd - az ítélőtáblához való fordulás joga kivételessé válik. Az eddigi ötfokú közigazgatási eljárásban - illetékes polgármesteri hivatal, megyei közigazgatási hivatal, és a háromszintű igazságszolgáltatási fórumrendszer - sem a fellebbezést, sem a felülvizsgálati kérelem benyújtását nem korlátozták.
Ha a parlament elfogadja
a büntetőeljárás
tervezetét, a bíró szerepe alaposan megváltozik: nem ő lenne az, aki a vádirat szerint megpróbálja felderíteni az esetet, hanem előtte vonultatná fel a vád és a védelem a bizonyítékokat. A magyar bíróságokon megjelenne a keresztkérdések gyakorlata: az ügyész a vádlottól, a védelem tanújától is, míg a védő a vád tanújától kérdezhetne. A bíró az eljárásban csak "szemléli" a tárgyalást és a még tisztázatlan kérdéseket teszi fel. Az előzetes letartóztatás helyett lehetőség lenne óvadék kiszabására, illetőleg házi őrizet elrendelésére. Új intézményként nyomozási bírói tisztség létesülne, ő a gyanúsított személyi szabadságát jelentősen korlátozó intézkedéseket a vádemelésig foganatosíthatná (őrizetbe vétel, letartóztatás), elrendelhetné a nyomozás folytatását, a titkos adatszerzések elvégzését (telefonlehallgatás, postafelbontás). A jelenleginél nagyobb szerepet kapna a tanúvédelem és a sértett érdekeinek figyelembevétele: szakszóval pótmagánvádas eljárásban akkor is kereshetné az igazát, ha az ügyész nem akar vádat emelni, vagy a nyomozást megszüntetik. Sajátosan könnyítené az eljáró bíróság dolgát az, hogy a vádlott beismerő vallomása esetén, kérelmére tárgyalásra nem kerülne sor, és így kisebb súlyú büntetéssel is megúszná. Solt Pál jelezte: az új szerepekre sem a bírák, sem az ügyészek nem készültek fel. Az LB elnöke a perek parttalanná válásától tart: szerinte szükségtelen a kétfokozatú fellebbviteli rendszer és a bírák háttérbe szorulása. A kormány annak ellenére az átfogó változtatás mellett tette le a voksát, hogy a javaslat megosztja az eljárás szereplőit.
A kritikusok szerint a bíróknak, ügyészeknek nem lesz idejük az új helyzethez való alkalmazkodásra. Erre a reform bábáinak az a válasza, hogy a szakaszos bevezetés a garancia arra, hogy a szereplők alkalmazkodjanak az új szisztémához. 1997 októberében hatályba lép a szervezeti törvény, 1998-ban feláll az OIT, a hivatala, módosulnak a fizetések, majd 1999 januárjában megalakulnak az ítélőtáblák, és a büntetőeljárás szabályai is eltérő időpontokban lépnek hatályba.
Somos András
A reform munkálatai már a rendszerváltás környékén megkezdődtek, kodifikációs megjelenítése azonban csak fokozatosan valósult meg. Az 1989-es alkotmányrevíziót követően megindult a hatalmi ág körülbástyázása, a bíróságok független ítélkezésének szervezeti garanciái épültek ki ebben az időben. Az 1990-es és 1992-es változtatások a végrehajtó hatalom külső igazgatási jogosítványait a minimálisra csökkentették az igazságszolgáltatás felett: a miniszter és az általa kinevezett megyei bírósági elnökök ezután csak a bírói önkormányzati testületek egyetértésével hozhatnak döntést - a bíróságok költségvetése, a bírói létszám megállapítása, a bírói kinevezés azok a kérdések, amelyek ekkortól a bírói tanács egyetértését igénylik. 1992-ben jelentős módosításra került sor a bírák, ügyészek javadalmazásáról szóló jogszabály és az őket segítő dolgozók esetében. A legrosszabbul fizetett jogászszakmák - bírók, ügyészek - javadalmazását a köztisztviselői illetményalaphoz igazították: a kezdő bíró fizetését az alap ötszörösében állapították meg, ami bruttó 126 ezer forint. A szakmák átjárhatósága érdekében a bíróéhoz hasonló javadalmazásban részesül az ügyész is.
A reformmal kapcsolatos első elképzeléseket 1991-ben jelentette meg a Magyar Bírói Egyesület, 1993-ra már elkészült egy, a fontosabb elveket tartalmazó igazságszolgáltatási reformjavaslatuk. A politika először 1994-ben "csúszott rá" a programra: még a Boross-kormány dolgozta ki a büntetőeljárási kódex koncepcióját. Az igazságszolgáltatás anomáliái - ahogy bürokratanyelven nevezik a feldolgozatlan ügyek tömegét és a jogkereső polgár elidegenedését - a 90-es évek derekára változtatásért kiáltottak. 1995-ben az eljárásjogok módosítását célozta az úgynevezett gyorsítócsomag, ám ez csak átmeneti megoldást hozott.
Az átfogó igazságszolgáltatási reformkoncepciót 1996 őszén fogadta el a Horn-kormány. 1997 márciusától május végéig a kormány sorozatban terjesztette be a parlamentnek a törvényjavaslatokat: július 1-jén elfogadták a képviselők az alkotmánymódosító csomagot; július 8-án megszavazták az igazságszolgáltatási reform fontosabb törvényeit (a bírósági szervezetről, a bírák jogállásáról és javadalmazásáról - az ügyészekre vonatkozó szabályokról -, az igazságügyi dolgozók javadalmazásáról, a Btk. és a polgári perrendtartás módosításáról). A csomagtól egyébként jelentős szakmai nyomásra különválasztották a büntetőeljárás tervezetét, melyet a kormány július 24-i utolsó ülésén első olvasatban megtárgyalt, és valamikor októberben terjeszt a képviselők elé. Parlament előtt van az ügyvédségről szóló törvény, az új társasági törvény, ezeken túlmenően új cégeljárási szabályok jelennek majd meg, amelyek Vastagh Pál szerint a jogharmonizációs törekvéseket szolgálják.
