Információs haszon

Négymilliárdos bírságot kapott a magyar bankszektor egy adatbázisért, amit 12 évig senki elől nem titkoltak, és ami szerintük még jót is tett a versenynek.

„Az Erste és a kormány tavaly februári megállapodása után mindenki biztosra vette, hogy ez az ügy lekerül a napirendről. A Bankszövetség kormányhoz leginkább bekötött emberei még a döntés előtt néhány nappal is abban bíztak, hogy nem lesz büntetés. Nem értjük, miért kellett mégis példát statuálni” – így kommentálta lapunknak egy a bankszektorban otthonosan mozgó forrás a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) Bankszövetséget elmarasztaló határozatát.

A GVH január 12-én közzétett döntésében négymilliárd forintra bírságolta a Magyar Bankszövetséget, amiért az „12 éven át a verseny korlátozására alkalmas módon működtette a BankAdat adatbázist, így lehetővé tette a bankok számára, hogy egyedi, üzleti titoknak minősülő, stratégiai adatokat osszanak meg egymással”. A GVH a jogsértés mögöttes felelőseként nevesítette gyakorlatilag a teljes magyar bankszektort, összesen 33 pénzintézetet. 15 millió forintra büntette a Nemzetközi Bankárképző Központot, mert ez a cég vállalta az adatbázis kiépítésének és fenntartásának technikai lebonyolítását. A Bankszövetség közleményében szakmailag és jogilag értelmezhetetlennek nevezte a GVH határozatát, és jelezte, bár a döntésből eredő kötelezettségeinek eleget tesz, igénybe fog venni minden hazai és nemzetközi jogorvoslati lehetőséget.

A BankAdat azután került a GVH látókörébe, hogy 2012. január 18-án az úgynevezett végtörlesztéskartell-ügyben rajtaütést tartott a Takarékbank és a Fundamenta-Lakáskassza székhelyén. A BankAdathoz kapcsolódó dokumentumokat abban az ügyben nem használta fel a hatóság, de mivel egyéb jogsértésre gyanakodott, utólagos bírói engedéllyel külön vizsgálatot indíthatott az adatbázis esetleges versenykorlátozó voltának feltérképezésére. A BankAdat-ügy más pontokon is érintkezik a bankoknak végül 9,5 milliárdba kerülő végtörlesztés-kartellel (utóbbiról részletesebben olvashat keretes írásunkban). Mind­két ügy versenytanácsi előadója Ruszthiné Juhász Dorina volt. Mint korábban megírtuk, Juhász Dorinát 2013 nyarán nevezték ki a Versenytanács tagjává, a jóval korábban indult végtörlesztéses ügy átszignálással került hozzá. A GVH az eredeti előadó, Váczi Nóra leterheltségével indokolta a cserét, de akkori forrásaink szerint inkább arról lehetett szó, hogy a hivatali vezetés mindenképpen meg akarta büntetni a bankokat (lásd: Gyanús kartellgyanú, Magyar Narancs, 2013. november 7.). Ruszthiné kapta az először 2014 májusában a Versenytanács elé kerülő BankAdat-ügyet is, az általa jegyzett határozat pedig kifejezetten hivatkozik arra, hogy az adatbázist a végtörlesztéskartell monitorozására is használhatták a bankok.

A döntés kritikusai szerint azonban sem ezt, sem a Bank­Adat más versenykorlátozó hatását nem bizonyította megfelelően a GVH. Így gondolja ezt Nagy Zoltán, a GVH 1998 és 2010 közötti elnöke is. „Ez az ügy szólhat arról, hogy a bankok azt lássák, van egy kormánytól jog szerint független hatóság, amely szinte bármilyen lépésükre vagy piaci mozgásukra ráfoghatja, hogy törvénysértő” – mondta az ATV Friderikusz című műsorában.

Limitek

 

A BankAdat-ügyhöz hasonló információs kartellek alapvetően különböznek a kőkemény kartellnek nevezett húzásoktól, az árrögzítéstől, a piac felosztásától vagy a kibocsátás korlátozásától. Ezért a versenyjogászok egy része nem tartja szerencsésnek a GVH által is alkalmazott információs kartell kifejezést, inkább versenytorzító információcseréről beszélnek. Ilyenkor nem az történik, hogy a versenytársak előre megegyeznek egy versenykorlátozó stratégiában, hanem egyszerűen (akár legitim céllal) üzleti információkat cserélnek ki egymás között. Az információk megosztásának ugyanakkor a piac szerkezetétől és az információ jellegétől függően külön megállapodás nélkül is lehet versenytorzító hatása.

2000 nyarán jóhiszemű céljai voltak a BankAdat létrehozásának is: elsődlegesen a biztonságos bankközi hitelezés garantálása motiválta a Bankszövetséget. A magyar bankok likviditásuk biztosítása érdekében a kezdetektől fedezet nélküli kölcsönöket adnak egymásnak, ezért elemi érdekük és jogszabályi kötelezettségük is volt, hogy felmérjék egymás kockázatait, és a minősítéseknek megfelelően állítsák be a bankközi hitelezés limitjeit. A 90-es években még nagyon kevés adat volt nyilvánosan elérhető a bankok teljesítményéről, leginkább a cégbíróságról lehetett tájékozódni, de csak jelentős késéssel. A bankok munkatársai bilaterális alapon osztották meg egymással a hitelminősítéshez szükséges adatokat, de ez a módszer lassú és költséges volt – ezért döntött a Bankszövetség egy központi adatbázis mellett.

Cél volt továbbá, hogy a szereplők és a szakma teljesebb képet kapjon a bankszektor működéséről. A bankok ezért a minősítéshez nem feltétlenül szükséges, de a nemzeti banknak (MNB) vagy a pénzügyi felügyeletnek (PSZÁF) amúgy is lejelentett adatokat szintén küldhettek a BankAdatba, és a Bankárképző ezeket is felhasználta féléves elemzéseihez. Egy az adatbázis létrehozásának körülményeit ismerő forrásunk szerint a kezdeti elv az volt, hogy csak a minősítéshez szükséges és az egyébként is nyilvános adatokat lehessen látni név szerinti bontásban, minden egyéb információt összesítetten. A rendszer a tagbankok szavazatai alapján több körben is bővült, így 2007 után az eredmény- és mérlegkimutatások mellett már olyan információkat is meg lehetett nézni egyedi bontásban, mint a részletes állomány­adatok, az alkalmazottak, bankfió­kok, ATM-ek száma vagy a marketingköltségek. A GVH összesítése szerint a Bank­Adat az indulásakor 77, név szerint lekérdezhető adattáblát tartalmazott, az üzemeltetés 2012-es leállításakor pedig 510-et. Persze, az adatszolgáltatás önkéntes és kölcsönös jellege végig megmaradt, ami azt jelenti, hogy egy bank csak olyan jellegű adatokat látott a versenytársairól, amilyeneket ő maga is be­adott a közösbe.

Az üzleti adatok megosztása, a piac átláthatóságának növelése önmagában még nem minősül versenykorlátozásnak, továbbá a BankAdat jövőre utaló információkat nem, kizárólag az elmúlt negyedévre vonatkozó adatokat tartalmazott. Sőt, a bankok érvelése szerint a transzparencia bizonyos körülmények között növelheti is a versenyt. Ezzel Horányi Márton, a bpv Jádi Németh iroda versenyjogi praxisának vezetője is egyet­ért. „Nyilvánvalóan élénkítheti a versenyt a transzparencia. Ha például látom, hogy az egyik versenytársamnak jobban megy, az ösztönözhet az árak lejjebb nyomására. Ám ha az derül ki, hogy egy versenytárs az árcsökkentéssel nem növelte piaci részesedését, a hatás ellentétes lesz” – mondja a versenyjogász. „Nem fekete-fehér a jogterület. A versenytársakról szerzett információ pro- és antikompetitív is lehet. Egy normálisan gondolkozó versenyhatóság nagyon óvatosan bánik az információcserés ügyekkel, hiszen ha nem győződik meg kellőképpen a verseny sérüléséről, könnyen a fogyasztóknak előnyös piaci helyzetbe avatkozhat” – mondja egy másik versenyjogi szakértő, aki (a bankok oldalán fennálló) érintettsége miatt neve elhallgatását kérte.

Bizonyítási teher

 

Ha a versenyhivatal leleplez egy a verseny korlátozását célzó megállapodást, vagy egy olyan információs kartellt, amelyben jövőbeli áraikat osztják meg a résztvevők, az uniós versenyjogi normák szerint nem kell bíbelődnie a piaci hatások bizonyításával. Azonban a BankAdatról a GVH sem állította, hogy nyilvánvalóan versenykorlátozó céllal jött volna létre, ilyen esetekben pedig csak a piaci következmények alapján szabható ki büntetés. „Ezen a ponton már nem először bicsaklik meg a magyar versenyjogi gyakorlat. A GVH azt mondja, hogy nem céljában versenykorlátozó a megállapodás, azonban komoly közgazdasági hatásteszt hiányában a potenciális hatásokra hivatkozva egyszerűen feltételezi, hogy a BankAdat alkalmas lehetett a piac torzítására. De feltételezni csak akkor lehetne, ha a megállapodás bizonyított célja lenne a versenykorlátozás. Önmagának ellentmondó érveléshez jut tehát a hivatal” – magyarázza Horányi Márton. „A határozat számos dolgot mond a megosztott információkról, és hosszú, néhol teljesen irreleváns közgazdasági elemzéseket is hoz a bankpiacról. De a bizonyítás két szálát sehol sem kapcsolja össze” – véli a bankok oldaláról megszólaló jogász.

A GVH érvrendszerének központi eleme, hogy a BankAdat nem volt feltétlenül szükséges a bankközi hitellimitek beállításához. A bizonyítékok alapján a 33-ból mindössze 17 bank használta erre az adatbázist, és csak egy intézet nevezte meg a partnerminősítés fő információforrásaként.
A GVH szerint a piaci részesedések megállapítására, versenytársfigyelésre, termékfejlesztésre és stratégiaalkotásra sokkal inkább használták az adatbázist a bankok, ami bizonyítja, hogy piaci stratégiájukat nem önállóan, hanem a versenytársak adataira figyelemmel, összehangoltan alakították ki. Pontosan nem derül ki a határozatból, hogy milyen adatokat, milyen belső banki dokumentumokba építettek be az eljárás alá vont hitelintézetek, mert ezek a részek „üzleti titok” minősítéssel kimaradtak a dokumentum nyilvános változatából. A Narancsnak nyilatkozó banki szakemberek ugyanakkor következetesen tagadják, hogy a BankAdatot a stratégiaalkotás lényeges összetevőjeként lehetett volna felhasználni, mivel az adatbázisban nem volt árakra és termékekre vonatkozó információ, ráadásul a bankok kamatdöntő üléseiket a negyedéves adatszolgáltatási tempónál jóval gyakrabban megtartják.

Vita van arról is, hogy a bank­piac szerkezete mennyire tette lehetővé a stratégiák összehangolását múltbeli adatok alapján.
A GVH azzal érvel, hogy a kérdéses időszakban a piac koncentrált, stabil, sőt oligopolisztikus szerkezetű volt, homogén termékválaszték, állandó keresleti-kínálati feltételek és magas nyereségesség mellett nagy volt az összejátszás kialakulásának valószínűsége. A bankok szerint ellenben a GVH már azzal hibázott, hogy egységes piacnak tekintette a pénzügyi szolgáltatásokat, hiszen a lakossági és vállalati hitelezésben aktív bankok egymásnak gyakran nem is versenytársai. Vitatták továbbá, hogy a piac stabil és masszívan nyereséges lett volna, mivel az OTP-n kívül minden szereplő piacszerzésre törekedett, a válságban pedig komoly veszteségeket szenvedett a szektor. Az általunk megkérdezett versenyjogászok szerint egyébként is felettébb valószínűtlen, hogy egy ennyire sokszereplős, nagyszámú és komplex termékkel jellemezhető piacon információcsere-alapú összejátszás alakuljon ki. Hasonló ügyekben többnyire olyan piacokon szoktak bírságolni, ahol csak néhány szereplő van, a termék faék egyszerűségű, a kereslet és a kínálat jól jelezhető előre. Remek példa a cementgyártás, de a BankAdat-ügyhöz leginkább hasonlító hazai eset, a kontaktlencsekartell is mindössze három cég részvételével zajlott.

A BankAdat tényleges versenykorlátozó hatásait nem tudta kimutatni a Versenyhivatal, mert a külső körülmények változása folytán sem a 2000 előtti, sem a 2012 utáni piaci helyzettel nem működött az összehasonlítás. A potenciális hatás bizonyításakor a GVH-nak legalábbis „ésszerűen valószínűsítenie” kellene, hogy a BankAdat, illetve bizonyos megosztott információk hiányában a verseny egyes dimenziói eltérően alakultak volna. De a hivatal egyéb­iránt szokatlanul hosszadalmas határozatában csak általánosságban beszélt egyedi, üzleti titoknak minősülő stratégiai adatok megosztásáról, és a verseny akár valamennyi dimenziójának (ár, minőség, innováció) torzulásáról. Horányi szerint ez a levezetés nem éri el a hatásteszt bizonyítottsági fokát, és abszurd eredményre vezetne, ha más piaci helyzetekre is alkalmaznánk. A beszállító-kereskedő viszonylatban például önmagában nem versenykorlátozóak a kizárólagossági kikötések, ezek esetleges torzító hatását a versenyhatóságnak kell bizonyítania. A BankAdat-döntés érvrendszerét átvéve viszont elméletileg bármilyen hasonló megállapodásra ráfoghatná a GVH, hogy potenciálisan torzítja a versenyt. Ami teljesen felborítaná a normális kereskedelmi ügymenetet.

Osszátok el!

Jóllehet az állami szervek bátorító hozzáállása önmagában nem teszi semmissé a versenyjogi jogsértéseket, jelen ügyben különösen pikáns, hogy a BankAdat 2000 és 2012 közötti működését közelről figyelte jóformán a teljes gazdasági és politikai elit. A rendszer 2000-es felállásakor az MNB 10 százalékot meghaladó tulajdonrésszel rendelkezett a Bankárképzőben, a PSZÁF pedig 500 ezer forinttal támogatta is a BankAdat létrehozását és fejlesztését. Sütő Ágnes, a Bankszövetség kommunikációs vezetője arról tájékoztatta lapunkat, hogy a gazdasági ügyekben érintett minisztériumok kifejezetten igényelték az adatbázis megalkotását, a későbbiekben a költségvetés készítéséhez és külföldi befektetői kapcsolattartáshoz használták is az adatokat.

A BankAdatot olyannyira nem titkolták az állami hatóságok elől, hogy a Bankárképző még a GVH megrendelésére készített tanulmányaiban is felhasználta az adatbázisból származó információkat. Egy a 2000-es évek közepén a Versenyhivatalnál dolgozó forrásunk megerősíti: tudtak a Bank­Adat létezéséről, de úgy gondolták, a rendszer csak a piaci pozíció jobb meghatározását segíti, nem lép túl a versenyjogilag megengedett információcserén. A volt GVH-dolgozó szerint a viszonylag magas kamatrések és a bankszektor relatív jövedelmezősége miatt a hivatalon belül többször felvetődött, hogy összejátszás lehet a bankok között, de erre utaló jelet sosem találtak, így a magas kamatokat szabályozói hiányosságoknak tudták be (egyoldalú kamatemelés lehetővé tétele, magas bankváltási korlátok a fogyasztóknak).

Banki forrásaink úgy látják, a BankAdat 2012-es leállítása egyáltalán nem befolyásolta a pénzintézetek stratégiáját, pusztán az elemzések készítése és a bankközi hitelezés lett macerásabb.
A Bankszövetség szerint „a központi és egységes adatbázis felfüggesztése óta a bankoknak újra bilaterálisan, oldalanként szignáltan, papíralapon kell beszerezni a hitelminősítéshez szükséges adatokat. 31 egymással kölcsönös kapcsolatban álló szereplő esetén ez 900 darab 200-300 oldalas papírköteg – ez a mai infokommunikációs világban eléggé nonszensz”.

A szövetség feje fájhat a négymilliárdos bírság megfizetése miatt is. A GVH helyt adott részletfizetési kérelmüknek, így 200 milliós havi bontásban is teljesíthetik a befizetést, és elképzelhető, hogy a bíróság a jogorvoslat idejére felfüggeszti a végrehajtást. Ezzel időt nyerne az ernyőszervezet, ám kedvezőtlen bírósági döntés esetén végső soron neki kellene felosztani a tagjai között a bírságot. Ez nem lesz egyszerű, mivel a GVH határozatából is kikövetkeztethetően a bankok igencsak eltérő aktivitással szolgáltattak és hívtak le adatokat a rendszerből, ráadásul nem is mindenki volt tag a jogsértés teljes 12 éve alatt. Azonban ha nem tudnak megegyezni, az egyetemleges felelősségből következően a GVH bármelyik banktól beszedheti akár a bírság teljes összegét is. A négymilliárdos sarc egyébiránt 33 pénzintézetre vetítve kirívóan alacsonynak tűnik; az általunk megkérdezett jogászok szerint arról tanúskodik, hogy a GVH magát sem igazán győzte meg a jogsértésről. Persze, ha innen nézzük, minden 0-tól különböző összeg igazságtalan.

Reggeli 9,5 milliárdért

A végtörlesztéskartell-ügyben a GVH 2013 novemberében 9,5 milliárdos bírságot szabott ki 12 bankra, ebből majdnem négymilliárdot az OTP-re. A bankok jelenleg a másodfokú bíróság előtt keresik az igazukat. Korabeli sajtóhírek szerint az eljárás többek között Rogán Antal bejelentésére indult.

2011 szeptemberében a kormány lehetővé tette a deviza-jelzáloghitelek kedvezményes végtörlesztését, ezzel brutális veszteségbe hajszolta a bankokat. A veszteség minimalizálása érdekében arra kellett törekedniük, hogy minél kevesebb devizaadós ügyfelük kapjon olyan forinthitelt, amelyből finanszírozni tudná a végtörlesztést. Másrészről viszont a bankoknak megérte más pénzintézetek devizaadósait hitelezni, hiszen így új ügyfeleket szerezhettek. A bankok ezzel a klasszikus fogolydilemmába kerültek: a teljes szektor akkor jár a legjobban, ha mindenki visszafogja a hitelezést, de ha valaki mégis egyoldalúan hitelezni kezd, a többiek kárára erősödhet.

A GVH döntése szerint a bankok a végtörlesztés öt hónapja alatt tudatosan, egymással összejátszva visszafogták forinthitel-kínálatukat, kamatot emeltek és a termékek reklámozásából is visszavettek. A hatóság fő bizonyítéka egy emlékeztető e-mail volt, melyet a bankok kockázatkezeléssel foglalkozó munkatársainak reggeli megbeszélése után küldött egy OTP-s dolgozó. „Abban mindenki egyetértett, hogy a hitelek tömeges kiváltása a teljes szektorra nézve hátrányos lenne, így próbáljuk ennek intenzitását minél alacsonyabban tartani” – erre a mondatra alapozta a GVH, hogy a bankok kibocsátáskorlátozásra vonatkozó átfogó megállapodást kötöttek. Emellett a CIB belső levelezéséből kiderült, hogy Tomas Spurny akkori vezérigazgató találkozott másik négy bank vezetőjével, akik „korlátozott refinanszírozási stratégiát fontolgattak”. Csányi Sándor állítólag arról is tájékoztatta a CIB-vezért, hogy az OTP csak akkor fog rámenni más bankok ügyfeleire, „ha egy versenytárs elkezdi a harcot”.

Mindezek ellenére a végtörlesztéses ügy megítélése erősen vitatott a szakmában, a GVH azon állítását pedig semmi sem támasztja alá, hogy a kartell „monitorozására” a bankok a BankAdat-rendszert használták volna. Banki forrásaink szerint a Bank­Adatból maximum az új forinthitelek állományát lehetett nyomon követni, azt nem, hogy ebből mennyit használhattak az ügyfelek végtörlesztésre. Ráadásul ez a korlátozottan értékes információ is csak 2012 február végén került a BankAdatba, amikor az összejátszással érintett végtörlesztési időszak már lezárult. A kartell sikeres monitorozását cáfolja továbbá, hogy az UniCredit a valóságban aktív refinanszírozási stratégiát folytatott, holott a GVH szerint ő is részese volt a versenykorlátozó megállapodásnak.