Nem árulja el Orbán Viktor, milyen lépéseket tervez arra az esetre, ha érvényes lesz az október 2-i népszavazás, azaz a nemek borítékolható fölénye mellett a választópolgárok legalább fele plusz egy fő érvényesen szavaz. Az Origónak adott interjúban ugyanakkor leszögezte, „a népszavazásnak vannak és lesznek közjogi következményei”.
A kormányzati nyilatkozatokból sokáig arra lehetett következtetni, hogy a menedékjogi törvényhez nyúlna hozzá az Országgyűlés egy eredményes népszavazás után. Múlt héten azonban Lázár János kancelláriaminiszter és Pelczné Gáll Ildikó fideszes EP-képviselő már alkotmánymódosításról, illetve az EU-s alapszerződések lehetséges felülvizsgálatáról beszélt.
Ez a fajta lebegtetés szokatlan stratégia egy népszavazási kampányban. A népszavazási törvény szerint a nép elé vitt kérdésnek önmagában is teljesítenie kell a választópolgári és jogalkotói egyértelműség követelményét. A választónak előre látnia kell döntése következményét, az Országgyűlésnek pedig azt, hogy pontosan milyen jogszabályt köteles alkotni – vagy épp megsemmisíteni – a népszavazást követően. A kormány által megfogalmazott kérdésből azonban az sem derül ki, hogy melyik uniós jogszabályra vonatkozik. A Kúria tavasszal, a kérdést jóváhagyó döntésében kifejezetten az unió miniszteri Tanácsának tavaly szeptemberi határozatára utalt. Arra, amelyik alapján Magyarországnak két év alatt 1294 menedékkérő ügyében kellene eljárnia. A kormányzati kommunikáció viszont azt sulykolja, hogy a népszavazás kizárólag a Brüsszelben kidolgozás alatt álló állandó elosztási mechanizmusra vonatkozik.
A terrorizmustól való félelem, a kulturális egyszínűség és a nemzeti szuverenitás védelme mellett a népszavazási kampányban jogi érvek, megfontolások alig kapnak szerepet. A kormány ügyesen használja ki a bonyolult és nehezen átlátható uniós döntéshozatali rendszerrel kapcsolatos hazai tájékozatlanságot. Mi azért megpróbáljuk számba venni, mi lehet a vasárnapi referendum valódi tétje.
Perben állunk
A kötelező menekültkvótákat elutasító magyar álláspont két uniós döntéssel mehet szembe: a Tanács tavaly szeptemberben hozott határozatával és a Bizottság májusban benyújtott rendeletmódosítási tervezetével. Az első, jelenleg is hatályos jogszabály két év alatt 120 ezer menedékkérő átvételét írja elő a tagállamoknak Olaszországtól és Görögországtól. Magyarországra összesen 1294 ember jutna. A második, jelenleg jogalkotási fázisban lévő tervezet egy vészhelyzetekben automatikusan életbe lépő elosztási mechanizmusról szól.
Hozzá kell tenni, hogy a népszavazási kérdésben szereplő „betelepítés” kifejezés pontatlanul írja le az uniós törekvéseket. Az EU nem akarja az unión kívül tartózkodó menekültek áttelepítésére kötelezni a tagállamokat – jóllehet bátorítja ilyen irányú humanitárius felajánlásaikat –, az áthelyezési mechanizmus kizárólag a már Európában tartózkodó menedékkérőkre vonatkozik. Az áthelyezett emberek menedékkérelmét ráadásul továbbra is a tagállami hatóságok bírálják el. A genfi menekültügyi egyezményt és az uniós irányelveket természetesen be kell tartaniuk, de ezzel együtt sem biztos, hogy minden áthelyezett menedékkérő megkapja a nemzetközi védelmet.
A belügyminiszterek Tanácsának tavaly szeptemberben meghozott határozata úgynevezett átmeneti rendelkezés. Ilyet az alapszerződés 78. cikkének harmadik bekezdése szerint akkor lehet alkalmazni, ha „egy vagy több tagállam olyan szükséghelyzettel szembesül, amelyet harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlása jellemez”. Átmeneti rendelkezést a Bizottság javaslatára a Tanács alkothat, az Európai Parlamenttel ebben az esetben csupán konzultálnia kell. A Tanácsban ülő miniszterek minősített többséggel szavaznak, egy javaslat akkor megy át, ha legalább a tagállamok 55 százaléka támogatja, és ha a támogató országok minimum az EU lakosságának 65 százalékát képviselik. A menedékkérelmek kötelező elosztásáról szóló határozatnál Magyarország, Szlovákia, Csehország és Románia nemmel szavazott, Finnország tartózkodott, de a javaslatnak így is meglett a szükséges többsége.
Decemberben Szlovákia és Magyarország megtámadta a tanácsi döntést az EU luxembourgi bíróságán. Az eljárások meglehetős lassúsággal haladnak, Trócsányi László igazságügyi miniszter legutóbbi nyilatkozata szerint a per jövőre léphet „tárgyalási szakaszba”. Magyarországgal szemben, a Tanács oldalán hat tagállam avatkozott be a perbe: a kedvezményezett Olaszország és Görögország, továbbá Franciaország, Németország, Svédország és Luxemburg.
A magyar kormány nem hozta nyilvánosságra a keresetet, a bíróság honlapján azonban megismerhető a jogi érvek rövid összefoglalója. Ezek alapján egyértelműnek tűnik, hogy még ha a bíróság Magyarországnak igazat adva megsemmisíti is a szeptemberi határozatot, nem fogja kimondani az uniós kvótarendszer általában vett jogellenességét. „A kormány az intézkedés arányosságát vitatja, illetve eljárási és jogtechnikai hibákra hivatkozik. Nem kifejezetten azt kérdőjelezi meg, hogy a menedékkérelmek elosztása uniós kompetencia” – mondja Bartha Ildikó, a Debreceni Egyetem EU-s joggal foglalkozó oktatója.
A kormány fő érve szerint a tanácsi határozat nem felel meg az átmeneti rendelkezés kritériumainak, mert túl hosszú időre vonatkozik, és lényegi eltérést jelent egy hatályos jogszabályhoz – a dublini rendelethez – képest. Ezért nem lehetett volna a 78. cikk harmadik bekezdése szerinti egyszerűsített eljárásban elfogadni. Azt is kifogásolja a kereset, hogy a Tanács anélkül módosított a Bizottság eredeti javaslatán, hogy ismételten konzultált volna a Parlamenttel.
Trócsányi miniszter tíz jogi érvéből valójában kettő érintheti az uniós kvótarendszer alapvetéseit. A kereset egy ponton azt állítja, hogy a menedékkérők tagállamok közötti elosztása önkényes, nem veszi figyelembe a menekülő ember „tényleges kapcsolatát” az adott országgal, és ez ellentétes lehet a genfi menekültügyi egyezménnyel. Egy másik kormányzati érv szerint a kvótamechanizmus elbukik a szükségességi-arányossági teszten, mivel a túlzó beavatkozás mellett sem érheti el kitűzött célját. Ha e két érv valamelyikét fogadná el a bíróság, azzal vélhetően minden további kvótajavaslat alól kihúzná a talajt. Ez a forgatókönyv azonban Bartha szerint elég valószínűtlen, mert gyakorlatilag a menedékkérők elosztásának politikai értékelését jelentené a bíróság részéről, és ilyesmire a luxembourgi bírák ritkán vállalkoznak. Hasonló következtetésre jutott Zuzana Vikarska, az Oxfordi Egyetem jogásza, aki az EU Law Analysis blogon elemezte a szlovák kormány bírósági beadványát.
Mire megyünk?
A Bizottság májusi javaslatát már csak azért sem érintheti a kvótaper, mert az az alapszerződés egy másik passzusán – a 78. cikk második bekezdésén – alapul. Ez teszi lehetővé, hogy az EU felállítsa a „nemzetközi védelem iránti kérelem elbírálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó kritériumokat és eljárásokat”. Ilyen szabályozás jelenleg is létezik: ez a sokat emlegetett dublini rendelet. A hatályos rendelet értelmében főszabály szerint az a tagállam felelős a kérelem elbírálásáért, amelynek a területére először belépett a menedékkérő. Ezt az elvet a Bizottság módosítási javaslata is megtartaná, de továbbiakkal egészítené ki. Az elképzelés szerint ha egy tagállamban a benyújtott menedékkérelmek száma meghaladja az arányos mérték 150 százalékát, minden további menedékkérőt automatikusan olyan országokba kell áthelyezni, ahol a menedékkérelmek száma egyébként aránytalanul alacsony. A „kiegészítő elosztási mechanizmusból” bármely tagállam kimaradhat, de csak akkor, ha 250 ezer eurót (nagyjából 78 millió forintot) fizet minden egyes ember után, akit hozzá kellett volna áthelyezni.
A javasolt rendeletmódosítás lényegében egy felülről nyitott elosztási mechanizmust tartalmaz. Nem lehet előre megmondani, hogy Magyarországra évente hány menedékkérő – vagy mekkora büntetés – jutna egy ilyen rendszerben. Az azonban biztosnak tűnik, hogy ezres nagyságrendben csak akkor irányítanának hozzánk menedékkérőket, ha nagyon sokan érkeznének az unió külső tagállamaiba, és ezzel egyidejűleg nagyon kevesen érkeznének közvetlenül a magyar határra. A jelenlegi helyzet közel sem ez, a Bevándorlási Hivatal legutóbb közzétett adatai szerint idén január és augusztus között közel 26 ezer menedékkérelmet adtak be Magyarországon. Ha a mai tendenciák folytatódnak, Magyarország akár haszonélvezője is lehetne a Bizottság javaslatának.
A népszavazás jelentőségét tovább gyengíti, hogy a Bizottság javaslata még nem jogszabály, és közel sem biztos, hogy valaha is az lesz. A dublini rendelet módosítására rendes jogalkotási eljárásban van lehetőség. A Bizottság javaslatát a miniszteri Tanácsnak minősített, az Európai Parlamentnek pedig egyszerű többséggel kell elfogadnia. Ez a folyamat a menekültügyhöz hasonló, sok vitát kiváltó kérdésekben akár évekig is elhúzódhat. Az biztos, hogy a Tanács soros elnökségét ellátó Szlovákia nem fogja siettetni a módosítási javaslat megvitatását. Eddig a Parlamentben is mindössze annyi történt, hogy Cecilia Wikström svéd liberális képviselő személyében kijelölték a háromoldalú tárgyalások majdani vezetőjét, az úgynevezett parlamenti jelentéstevőt.
Az elmúlt hetekben több jel is arra utalt, hogy az unió vezetői is kezdik elengedni az állandó és kötelező kvótajavaslatot. Jean-Claude Juncker, a Bizottság elnöke szeptember 14-i, az unió helyzetét értékelő beszédében kijelentette, hogy a tagállamok közötti szolidaritásnak szívből kell jönnie, azt senkire sem lehet rákényszeríteni. Szeptember 22-én az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság ülésén azt mondta, hogy ha Lengyelország és Magyarország nem akar menekülteket fogadni, a közös határvédelemben vállalt nagyobb szerepükkel is teljesíthetik kötelezettségeiket. Informális pozsonyi csúcstalálkozójukon a tagállamok állam- és kormányfői a kvóták helyett a határvédelemre helyezték a hangsúlyt, zárónyilatkozatukban pedig az szerepel, hogy a migrációs politikában szélesebb körű konszenzust kell kialakítani. Robert Fico szlovák miniszterelnök többször is „politikailag halottnak” nevezte a kvótajavaslatot.
Ugyanakkor a Bizottság eddig nem vonta vissza a javaslatát, és Juncker szóvivője szerint nem is tervez ilyesmit. A tervezet látszólagosnál nagyobb támogatottságát jelezheti, hogy a benyújtásától számított nyolc héten belül egyedül a magyar Országgyűlés emelt kifogást ellene. Az euractiv hírportál egy bizalmas bizottsági dokumentumra hivatkozva azt írta, hogy a közös menekültpolitika átalakítását legalább a tagállamok harmada támogatja, míg hat meg nem nevezett kelet-európai ország ellenzi. Talán az olasz és a német kormánynak lenne a legfontosabb a kvótajavaslat sikere, de Svédország és Görögország is az erőteljes pártolók között van. A bruxinfo beszámolója szerint a V4-ek „rugalmas szolidaritásra” vonatkozó javaslatát a Tanács szeptember 20-i megbeszélésén élesen bírálta Sandro Gozi olasz és Michael Roth német európai ügyekért felelős államtitkár.
Elképzelhető, hogy a széttartó nyilatkozatok részben a magyar népszavazásnak szólnak. De az is valószínű, hogy a Bizottságban a javaslat jelentős felpuhításával számolnak, így inkább előre deklarálják, hogy ők sem ragaszkodnak körmük szakadtáig az eredeti elképzeléshez. Megoldás lehet a 250 ezer eurós büntetés enyhítése, illetve kiváltása más intézkedésekkel, például az uniós határőrizeti szervben való aktívabb részvétellel vagy a megemelt humanitárius segélyezéssel.
Bár a magyar népszavazás eredményétől függetlenül leszavazhatnák Magyarországot a Tanácsban, az uniót a Brexit utáni általános rossz hangulat mellett a konszenzuskeresés irányába löki az a tény is, hogy a minősített többséggel hozott döntéseket – legalábbis a menekültügy területén – nagyon nehéz rákényszeríteni a renitens tagállamokra. A tavaly szeptemberi tanácsi határozat végrehajtási idejének fele már eltelt, a 120 ezerből mégis alig több mint hatezer menedékkérő áthelyezése valósult meg. Magyarország egyetlen embert sem vett át, és férőhelyeket sem ajánlott az olasz és görög hatóságoknak. Orbán belpolitikai érdekei azonban a konfliktus további élezését diktálják. Nem kell tartania az esetleges kötelezettségszegési eljárásoktól sem, hiszen ezek érezhető mértékű pénzbüntetést csak az évekig elhúzódó procedúra végén eredményeznek. A magyar kormány ellenfeleinek kezében ennél valószínűleg erősebb ütőkártya lesz a fenyegetőzés a 2020 utáni uniós támogatások visszavágásával.
| Egy sziget lehetősége „Az EU területén kívül, uniós fegyveres biztonsági őrizet mellett, EU-s pénzügyi támogatással fel kell állítanunk nagy menekülttáborokat. Mindenkinek, aki illegálisan jött be, oda vissza kell mennie. Ez lehet egy sziget is, lehet Észak-Afrika valamelyik partvidéke, de annak a területnek a biztonságát és ellátását az EU-nak kell a saját érdekében garantálnia” – mondta Orbán Viktor múlt heti, Origónak adott interjújában. Szijjártó Péter külügyminiszter éppen a közelmúltban védte meg a „nemtelen támadásoktól” az ausztrál menekültpolitikát, így joggal feltételezhetjük, hogy a magyar kormány az ausztrálokéhoz hasonló megoldást ajánlana az EU-nak. Ausztrália a Csendes-óceáni Partnerség keretében két szigetországba – Pápua Új-Guineára és Naurura – szervezte ki menekülttáborait. A program annyiban különbözik az EU és Törökország közötti megállapodástól, hogy az ausztrálok mindenféle jogi procedúra nélkül vontatják az országuk felé közeledő menekültek hajóit a szigetekre, akik így be sem léphetnek Ausztrália területére. Még a menekültstátuszt elnyert kérelmezőknek is a kicsiny szigeteken kell maradniuk, Ausztrália egyetlen menekültet sem vesz át szomszédaitól. Augusztusban a Guardian belső jelentésekre hivatkozva tárta fel a naurui menekülttábor borzalmait. A jelentések tárgyalta két évben egyebek mellett hét, gyerekek ellen elkövetett szexuális erőszakra és harminc, gyerekeket érintő öngyilkossági kísérletre került sor. A dokumentumok alapján visszatérő probléma a higiénia, a személyzet kegyetlenkedései és a súlyosan traumatizált, ám megfelelő ellátáshoz nem jutó menedékkérők helyzete. Az ausztrál kormány azzal vágott vissza, hogy a jelentésekben foglaltak nem igazolt jogsértések, csupán panaszok, amelyeket ki fognak vizsgálni. Az új-guineai Manus szigetén fekvő menekülttábort ellenben hamarosan bezárják, mivel a helyi alkotmánybíróság alkotmányellenesnek találta a menedékkérők fogva tartását. Az ausztrál kormány Kambodzsában vagy a Karácsony-szigeteken pótolná a kieső kapacitást. |
