Mindig gyanakvásra ad okot, ha az állami szervek - államtitkot emlegetve - távol tartják a nyilvánosságot bizonyos információktól. A lapzártánk idején elsőfokú ítéletére váró volt rendőrtiszt ügyét például 85 évre titkosították - nemigen tudni, miért. Kerekes Zsuzsától, az ombudsmani információszabadság főosztályvezetője szerint a magyar szabályozás meglehetősen szigorú, de ezzel sem az állampolgárok, sem a jogalkalmazók nincsenek teljesen tisztában.
Magyar Narancs: Az alkotmány kimondja: a közérdekű adatokat bárki megismerheti és terjesztheti. Az adatvédelmi törvénynek a közérdekű adatok nyilvánosságáról rendelkező passzusai, valamint az állam- és szolgálati titokról szóló törvény ugyanakkor a Magyar Köztársaság érdekeire hivatkozva korlátozzák ezt az alapjogot. Mennyire célszerű kitágítani ezen kivételes adatok körét, és mennyiben felel meg ennek a magyar szabályozás?
Kerekes Zsuzsa: Érdemes viszszamenni 1992-ig, amikor a kormánypártok és az ellenzék - akkor még példaszerű - együttműkö-désével a parlament elfogadta a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánossá-gáról szóló törvényt. Ekkor - főleg SZDSZ-es képviselők - keményen kritizálták a tervezetet, mondván, amíg nincs jogállami titokszabályozás, semmit sem ér a dolog. Elfogadhatatlannak tartották: az egyik törvény deklarálja, hogy minden közérdekű adat nyilvános, viszont hatályban marad egy ezt korlátozó, rossz, régi jogszabály, amely fenntartja a titokminősí-tés addigi önkényes rendszerét, amelyben akár egy téeszelnök is államtitokká minősíthetett adatokat. Gyakorlatilag akármit, akármennyi időre el lehetett titkolni. A parlament húzta-halasztotta a dolgot, végül az Alkotmánybíróság lépett közbe: egy indítványra a régi szabályozást hatályon kívül helyezte, mégpedig úgy, hogy egyetlen év határidőt adott az Országgyűlésnek a pótlásra. Az alkotmánybírósági határozat meglehetősen precízen körülírta, hogy melyek a titkolózás alkotmányos feltételei, és a titoktörvény - 1995-ben, a határidő utolsó napján - ennek megfelelően született meg. A nyugati szabályokhoz képest az a specialitása, hogy éppen a pártállami előzmények miatt nagyon kevés mérlegelési lehetőséget ad a titokminősítőknek: alapvetően a törvény-hozó mondja meg, hogy milyen adatot ki, meddig, milyen indokkal zárhat el a nyilvánosságtól. Nincsenek olyan gumifogalmak, mint "közérdek", "indokolt eset" és hasonlók, amelyek az uniós országok szabályozásában gyakran előfordulnak. Nálunk az volt a törekvés, hogy lehetőleg semmilyen mérlegelést nem hagyni a hivataloknak; legyen csak minden a törvényben, tételesen. Így benne van a-tól z-ig felsorolva, hogy mely állami tisztviselő jogosult titkosítani egy adatot a hatáskörében. A törvény végén, az államtitokköri jegyzékben pedig 151 pontban, hogy mit lehet államtitokká nyilvánítani. Legyen az akármennyire kényes adat, ha nem szerepel a felsorolt adatfajták között, nem lehet államtitok.
MN: Ön szerint ez a jegyzék valóban a legszükségesebbeket tartalmazza? Tovább már nem lehetne szűkíteni?
KZS: Én azt gondolom, hogy ezek valóban indokoltak. Ha ezt egy radikális alapjogvédő alkotmányjogász végignézi, szerintem ő sem mondhat mást. Ezeket az adatokat persze nem örök időkre zárják el, hanem maximum 90 évre, és a törvény azt is mondja, hogy háromévente felül kell vizsgálni, vajon indokolt-e még a minősítés. Persze vannak elképzeléseim, hogy mennyi az adott hivatalok kapacitása erre a munkára. Leginkább semmi. De elvileg ez előírás,melyet az adatvédelmi biztos ellenőrizhet is.
MN: Az államtitokköri jegyzékben minden adatfajtánál külön meghatározták a minősítés maximális időtartamát. Egyes vélemények szerint ezek indokolatlanul hosszúak.
KZS: Általánosságban nehéz erre mit mondani. Az adatvédelmi biztos az adatvédelemhez és az információszabadsághoz ért, a kompetenciája erre vonatkozik. Hogy a nemzetbiztonságban vagy a nemzetgazdasági pénzügyekben mit mennyi időre indokolt titkosítani, azt pénzügyi, nemzetbiztonsági szakembernek kellene esetről esetre, nagyon precízen megvizsgálnia.
MN: Az államtitokkal ellentétben a szolgálati titokká minősíthető adatok fajtái nincsenek törvényben meghatározva.
KZS: A szolgálati titok egy adott intézmény befolyásmentes működését hivatott garantálni. Nagyon sokféle lehet, ezért nem könnyű a törvényben tételesen felsorolni. Ha tartalmazná a jogszabály, akkor a parlament mást sem csinálna, mint hogy folyton ezeket módosítaná. Persze bizonyos aggályok indokoltak, hiszen alkotmányos jog csak törvényben korlátozható. A szolgálati titokköröknél ez mégsem törvényben történik, hanem az egyes intézményvezetőket hatalmazza fel a törvény a titokköri tervezet elkészítésére. Ám ezt el kell juttatniuk az adatvédelmi biztoshoz, és mi véleményezzük. Jóllehet ez a vélemény ugyanúgy nem kötelező, mint a biztos más állásfoglalása sem, a tapasztalatok szerint az illetékes szervek figyelembe veszik. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatalt (Kehi) leszámítva, amely rendre figyelmen kívül hagyja az adatvédelmi biztos észrevételeit szolgálati titokkör ügyben, és komoly elvi vita is folyik, ugyan mi alapján vonja ki a Kehi a nyilvánosság alól a vizsgálati jelentéseit.
MN: Előfordul, hogy felmerül a gyanú: egy állami szerv talán nem jogszerűen minősít bizonyos adatokat államtitokká, csak valamiért idegesíti a nyilvánosság, ezért blokkolja az információt. A vitatott esetekben hogyan derül ki az igazság?
KZS: Az információszabadság területén az adatvédelmi biztos egyetlen kvázi hatósági jogkörrel rendelkezik: ha ilyen panaszok kivizsgálása után úgy találja, hogy bizonyos adatok államtitokká minősítése indokolatlan vagy indokolatlanul hosszú, akkor felszólítja a minősítőt a minősítés megszüntetésére vagy a minősítési idő csökkentésére. Ha ezzel az adott szerv nem ért egyet, akkor neki kell bírósághoz fordulnia és bizonyítania a minősítés indokoltságát.
MN: Mi történik akkor, ha az adott szerv nem fordul bírósághoz, de nem is változtatja meg a minősítést? Mennyire erős ez a jogkör?
KZS: Talán két-három eset volt a titoktörvény hatálybalépése óta, amikor az adatvédelmi biztosnak élnie kellett e jogával, és egyik hi-vatal sem jutott el addig, hogy bíróságra ment volna. A minősítő el-fogadta a biztos álláspontját, és csökkentette a titkosítás idejét.
MN: Mégis, mi történne, ha ilyesmi előfordulna?
KZS: Nincs részletes szabályozás erről. Feltételezem, olyan súlyúnak gondolta a jogalkotó az adatvédelmi biztos ezen jogkörét, hogy ilyenfajta hivatali kekeckedés meg sem fordult a fejében. Ha nem történik meg a korrekció, akkor az adatvédelmi biztos ország-világ előtt elmondhatja, hogy mondjuk x minisztérium nem tett eleget a felszólításnak, bírósághoz sem fordult, tehát jogsértő magatartást tanúsít. Én azt gondolom, vagyunk annyira normális ország, hogy elég a pellengérre állítás. De példa még nem volt rá.
MN: Az adatvédelmi biztosnak tavaly 70 százalékkal több üggyel kellett foglalkoznia, mint 2002-ben. Az állampolgári jogtudatosság nőtt meg ennyire, vagy a hatalom hozzáállása romlott?
KZS: A növekedés egy része az uniós csatlakozással összefüggő rengeteg jogszabálytervezet véleményezéséből adódott, de a beadványok száma is megnőtt. Nem gondolom, hogy a korábbiakhoz képest különösképpen aggályos tendenciák lennének a személyes adatok kezelésénél vagy az információszabadsággal kapcsolatban. A mostani adatvédelmi biztos talán abból a szempontból aktivistább, hogy többet szerepel a nyilvánosság előtt; valószínűleg ez is közrejátszik abban,hogy többen fordulnak hozzánk. Az emberek nagyjából már tudják, hogy mi az adatvédelem, de azt még kevésbé, hogy mi az információszabadság. A magánszférájukra érzékenyebbek, mint a közérdekű adatok nyilvánosságára, ezért az ügyeknek csupán 8-10 százaléka tartozik az utóbbiak közé. Egyébként mindazon országokban, ahol az információszabadságot törvényben szabályozták, egy-két évtizednek el kellett telnie, amíg a társadalom föleszmélt, micsoda fegyver van a kezében. Lesz ez az ügyszám még nagyobb is.
MN: Mit mutat a jogszabályok alkalmazásának gyakorlata?
KZS: Vegyesek a tapasztalataink. Még tíz év után is előfordul, hogy elcsodálkozik egy-egy hatóság az adatvédelmi törvény létezésén. Az információszabadsággal összefüggő ügyeink nagyobbik része konzultációs jellegű, tehát nem panasz elbírálása, hanem kérdések megválaszolása. Persze van ebben gyakran némi gyávaság is, hiszen jobb lobogtatni az adatvédelmi biztos állásfoglalását, mint esetleg a helyi politikában kényes ügyben önállóan állást foglalni. A nem kellő tájékozottság ugyanakkor nem csak a hivatalok hibája: míg az angol igazságügyi minisztérium például évek óta "trenírozza" a közigazgatás központi és helyi szerveit az ottani törvény alkalmazására, nálunk úgy "szabadították rá" a társadalomra, hogy - kis túlzással - Sólyom Lászlón, az Alkotmánybíróság akkori elnökén kívül senki sem tudta, eszik-e vagy isszák.
A titoktörvénnyel kapcsolatban csak néhány ügyünk volt, de azok megmutatták, hogy itt sem jobb a helyzet. Sokszor élnek a régi beidegződések: a rendszerváltás előtt a hivataloknak "a vérében volt" a titkolózás, és sok olyan ember dolgozik az apparátusban, akik már akkor is ott voltak. Különösen azt nem tudják, hogy az államtitok nem egyszerűen az állam érdekeinek a védelme, hanem egy alkotmányos jog korlátozása is. Érdemes megemlíteni Juszt László ügyét, amely állatorvosi lóként mutatta a problémákat. Az ombudsman megállapította: a Kriminális című lapban közölt dokumentumok részben egyáltalán nem, részben hibásan voltak minősítve. Azt mondta - és ez nagyon meredek megállapítás volt akkor -, hogy olyan súlyos formai hibák történtek az adatminősítések körül, hogy ezek az iratok nem tekinthetők államtitkosnak. Azt pedig nem vizsgálja, hogy maga az adat indokoltan lett volna-e titokká minősíthető. Ez egy titokgazdát, egy belügyminisztert szíven tud ütni, hiszen az államtitok önmagában lévő szubsztancia, ehhez képest mellékes, hogy a papíron mi szerepel. De mi azt mondtuk: alkotmányos jogról van szó, és ha egy dokumentum rosszul vagy egyáltalán nincs minősítve, akkor egy állampolgárnak, egy újságírónak ugyan honnan kellene tudnia, hogy az titkos. Az ajánlást elég kemény levélváltás követte az érintett két miniszterrel, melynek stílusa jogászok és politológusok számára csemege. Végül az ügyészség - lényegében egyetértve az akkori adatvédelmi biztossal - megszüntette az államtitoksértés gyanúja miatt megindult nyomozást. (Az előző ciklusban "kirobbantott" ún. megfigyelési ügy papírjairól van szó, amelyek egyetlen dolgot bizonyítottak: azt, hogy Orbán Viktor bejelentése mögött nincsenek bizonyítékok. Juszt a "dokumentumok" közlésével ezt a nyilvánosság számára is világossá tette; ezért is lépett föl az akkori kormányzat igen határozottan a Kriminális ellen. A lap hamarosan meg is szűnt. - A szerk.)
MN: Szemben az adatvédelmi törvénnyel, a titoktörvény nem kétharmados, így a mindenkori parlamenti többségnek módjában áll enyhíteni a szigorán, ha érdekei úgy kívánják. Erre már volt is példa: a Fidesz 1999-ben az államtitok fogalmát kibővítette a "kormány és az ügyrendje alapján létrehozott testület zavartalan működéséhez fűződő érdek" kifejezéssel. Ezt a jogszabályt tavalyi módosításakor törölték ugyan, de nincs arra garancia, hogy ilyesmi nem történik meg újra.
KZS: Remélem, hogy erre nem kapnak rá a politikusok. Eddig nem volt jellemző, hogy kifejezetten politikai célból nyúljanak a titoktörvényhez - ezt az egy esetet kivéve. A módosítások általában szakmai indokok, a NATO-, illetve az uniós csatlakozás miattinemzetközi szempontok alapján történtek. Lehet, hogy naiv ellenvetés, de a módosításokat elsők között az adatvédelmi biztosnak kell véleményeznie, és ha komoly dologról van szó, biztos, hogy minden fórumot felhasznál az ilyen szándékok megakadályozására.
MN: Ennél az esetnél is fellépett, de "csak" azt érte el, hogy a módosítás ne a tervezetben szereplő "az állami szervek zavartalan működéséhez fűződő érdek", azaz a titok tartalmi fogalmát gyakorlatilag megszüntető kiegészítést tartalmazza.
KZS: Igen, az eléggé övön aluli megoldás volt a politika részéről. Az adatvédelmi biztos a kormányülések dokumentumainak nyilvánosságát vizsgálta, és kiadott egy ajánlást, hogy a kormányülésen elhangzottakat valamilyen formában rögzíteni kell, mert különben az információszabadság ellehetetlenül. Nem mondta, hogy a kormányüléseknek nyilvánosaknak kell lenniük, csak azt, hogy 30-50 év múlva a kutatók számára vizsgálható legyen a kormány működése. Erre volt válasz a kormány lépése, és az államtitok fogalmát kibővítették a kormány zavartalan működésével, valamint a titokköri jegyzék kiegészült a kormány dokumentumaival.
MN: Tehát ha az érdekei úgy kívánják, a kormányzat változtathat egy olyan törvényen, amely egy alkotmányos jog korlátozásáról szól?
KZS: Egyes vélemények szerint a titoktörvénynek kétharmadosnak kellene lennie. De van az alkotmánynak egy nagyon fontos passzusa, miszerint az alapvető jog lényeges tartalmát nem lehet korlátozni. Ez, valamint az adatvédelmi biztos és ha szükséges, az Alkotmánybíróság együtt mint garancia, úgy gondolom, elég. Ezért szerencsés, hogy az információszabadság bekerült az alkotmányba, és oda most be van betonozva. Más országokban, ahol a nyilvánosság vérévé vált a kormányzatnak, a politikusoknak, a közigazgatásnak, ott nem kell ilyen mankó. Az USA-ban az információszabadságról néhány paragrafus rendelkezik a közigazgatási törvényben, miközben e téren élenjáró, sok tekintetben mintaadó ország. Angliában 2000-ben fogadták el az információszabadságról szóló törvényt, és 2005-ben fog teljes terjedelmében hatályba lépni, alkotmánya pedig egyáltalán nincs az országnak. De ha valaki megnézi az angol hivatalok, minisztériumok honlapjait, el fog csodálkozni, hogy mi minden szerepel ott. Bár a magyar törvény számos ponton kiegészítésre, pontosításra szorul, és ideje volna komoly előrelépést tenni az elektronikus információszabadság terén, az információszabadság 12 éves hazai története lényegében sikertörténet.
Mészáros Bálint
