Uitz Renáta

A Velencei Bizottság árnyékában

A diplomácia győzelme az alkotmányosság felett

Publicisztika

A magyar bírósági rendszer átalakításának legújabb elemével szembeni hazai ellenvetések jól ismertek (erről lásd cikkünket: Miszlikbe aprítva, Magyar Narancs, 2018. december 19.). A tavaly decemberben elfogadott törvényekkel 2020-tól működésbe lépő egységes közigazgatási bírósági rendszer lehetőséget teremt egy új főbíró kinevezésére (a Kúria elnökével azonos polcon) és egy új bírói tagozat kialakítására, számos olyan újdonsült bíró kinevezésével, akik a jogalkotó tervei szerint a közigazgatás berkeiből igazolnak majd át.

A közigazgatási bíróságok irányítása az igazságügyi miniszterhez került: a miniszter nem csupán intézményirányítási, hanem egyes személyi kérdésekben is dönt, akár a bírói önigazgatási testület által felállított szakmai rangsort is felülbírálva. A közigazgatási bíróságok hatásköre várhatóan olyan közigazgatási ügyekre terjed majd ki, mint a választójog, a közérdekű adatok nyilvánossága, a menekültügy, a gyülekezési jog avagy a médiaszabályozás.

Egyszerűbben szólva: a közigazgatási bíróságok felállításával a kormány az alapvető jogok korlátozásának bírói ellenőrzését kiveszi a rendes bíróságok (végső soron a Kúria) kezéből, és átadja egy újonnan létrehozott, a végrehajtó hatalom irányítása alá rendelt szervezet alkalmazottainak.

Bár 2019. március 18-án nyilvánosságra hozott véleményében a Velencei Bizottság (VB), az Európa Tanács jogászokból álló tanácsadó testülete számos ponton aggályosnak találta az új magyar szabályozást, az aggályok közé szúrva a szokásosnál is több udvarias dicséretet fogalmazott meg. De vajon miért fulladt a VB eljárása körmönfont udvariaskodásba az után, hogy a magyar kormány az új szabályozásról tavaly novemberben kikérte ugyan a nemzetközi szakértő testület véleményét, de végül a törvények elfogadásával nem várta meg annak útmutatását? Arról nem is beszélve, hogy az Európa Tanács emberi jogi biztosa, Dunja Mijatović az európai nyilvánosság előtt hiába kérte a köztársasági elnököt, hogy ne írja alá a jogszabályokat, amelyek az igazságügyi miniszter irányítása alá rendelik a frissen felállított közigazgatási bíróságokat.

A színfalak mögé kukucskálva kiderül, a különálló közigazgatási bírósági rendszer felállítása a nemzeti együttműködés rendszerét mozgató professzionális bürokrácia valódi európai sikere: a magyar igazságügyi szakértelem – némi diplomáciával karöltve – megkapta méltó jutalmát. Ezzel a magyar közjogi átalakítás új fejezetéhez érkeztünk. Jóval többről van szó, mint hogy a szakértői szintű egyeztetéseken a magyar bürokrácia ignorálta az európai intézmények módosító javaslatait. Az önálló közigazgatási bíróságok felállítása érdekében a magyar igazságügyi szakértelem fineszes, hosszú távú stratégiai játszmákon keresztül tartotta előnyét, egyszerre több pályán játszva is jól kezdeményezett és jól reagált a váratlan fordulatokra. A közigazgatási bíróságok felállításának mikéntje egy­értelműen igazolja, hogy a magyar alkotmányos szereplők az európai alkotmányos párbeszéd játékszabályait (ki)használva képesek az európai alkotmányos rend őreit az orruknál fogva vezetni.

 

A jól kiválasztott díszlet

Tavaly decemberben az óvatlan külső szemlélő számára úgy tűnhetett, hogy a sebtében elfogadott törvények a szokásos kétharmados hübrisz termékei. A magyar kormány mégis emelt fővel került ki a VB eljárásából: mire a testület kialakította és nyilvánosságra hozta a véleményét, az Országgyűlés már javában dolgozott a decemberi törvények módosítását célzó T/5241. számú kormánypárti törvényjavaslaton. Az általános indokolás szerint a módosítás célja a VB észrevételeinek beépítése a magyar jogrendbe, az európai alkotmányos párbeszéd szellemében. Vagyis, bár a magyar kormány nem várta be a VB véleményét tavaly decemberben, idén tavasszal a testület előzetes véleményére reagálva olyan helyzetet teremtett, hogy a nyilvánosságra hozott véleményben maga a VB volt kénytelen a szokásosnál is diplomatikusabban, azaz kétértelműbben fogalmazni az új magyar szabályozásról.

A közigazgatási bíróságok felállítása Trócsányi régi álma: 2014 óta sokszor beszélt erről a szélesebb nyilvánosság előtt is. Átmeneti fennakadást csak a kétharmados parlamenti többség hiánya okozott. A közigazgatási bíróságokat 2016. december 6-án bevezette ugyan az új, önálló közigazgatási perrendtartás, az Alkotmánybíróság azonban – a köztársasági elnök kezdeményezésére – a bírósági szervezet átalakítását alaptörvényi felhatalmazás hiányában Alaptörvény-ellenesnek találta. Az operációhoz szükséges kétharmados parlamenti támogatást 2018 áprilisában szerezte vissza a kormány.

A közigazgatási bíróságok bevezetésének hivatalos indokolása a történelmi előképekhez való visszatérés, a közigazgatási perek sajátos természete, valamint az európai jogfejlődés követése. Szomorú, de igaz, hogy ezek a befutó érvek még mindig jobban hangzanak, mint az a szintén népszerű igazolás, miszerint az új rendszer képes lesz a közérdek hatékonyabb védelmének biztosítására az egyéni jogérvényesítési kísérletekkel szemben. Az európai alkotmányos fejlődést igen közelről követik az érdekeltek: maga Trócsányi miniszter írta a bevezetőt A jog a demokrácia ellen? c. kötethez, amely 2018 májusában jelent meg a Századvég Kiadó gondozásában.
A májusi könyvbemutató után a mű szerzője, Bertrand Mathieu a VB-delegáció tagjaként tért vissza hazánkba.

A közigazgatási bíráskodás számos modellje ismert Európa-szerte. A magyar kormány által választott, a miniszteri irányításon alapuló modell a VB szerint mindaddig elfogadható, amíg a bírósági önigazgatási elem képes egyensúlyban tartani a miniszteri irányítást és a közigazgatási bíróságok független működését. A magyar kormány ismert indokolása szerint a kiterjedt miniszteri hatásköröket – a történelmi mintákon túl – a miniszter parlamenti felelősségre vonhatósága igazolja, s a magyar megoldás e tekintetben bajor és osztrák mintákat követ. A miniszter parlamenti felelősségében rejlő demokratikus legitimációt a VB nem vitatta – így nem vetette fel azt a kérdést, hogy a kormány kétharmados parlamenti támogatása mellett hogyan is érvényesül pontosan a miniszter parlamenti felelőssége a magyar mindennapokban.

A VB véleménye óvatosan megjegyzi, hogy bár a bírói önigazgatási elem erősítését szolgálja az a friss módosító javaslat, amely biztosítja a bírák szótöbbségét az Országos Közigazgatási Bírói Tanácsban (OKBT), az erőviszonyokat továbbra is veszélyezteti, hogy egy fegyelmi eljárás megindítása az OKBT bíró tagjainak automatikus felfüggesztésével jár. A vélemény hasonlóan óvatosan mutat rá, hogy önmagában a miniszter irányítási jogköreinek szűkítésével nem oldódik meg a közigazgatási bíróságok feletti politikai befolyás lehetősége: a parlament által választott közigazgatási főbíró ugyanis szintén aggályos szervezetirányítási hatáskörökkel bír. Az óvatosságon akkor ment csöppet túl a VB, amikor megjegyezte, célszerű lenne a főbíró alkalmassági követelményei között említeni a bírói szolgálati tapasztalatot. Mire a VB ezt az ötletet nyilvánosan is felvetette, a módosító javaslat már a parlament előtt várta a képviselők szavazatait.

Szembetűnő, hogy a közigazgatási bíróságok bevezetését a kormány hivatalosan nem a bíróságok lassúságával vagy működésük elégtelenségével indokolta. Ennek az lehet az oka, hogy az Országos Bírósági Hivatal elnökének 2017. évi beszámolója szerint a közigazgatási és munkaügyi bíróságok forgalma a teljes bírósági ügyérkezés 2,3 százalékát tette ki, az Európai Bizottság kimutatása szerint pedig a magyar közigazgatási ügyintézés konkrétan a leggyorsabb volt az EU-ban. Ebben a helyzetben azok, akik a hatástanulmány hiányát kérik számon a kormányon (ti. a civil szervezetek), csakis ünneprontók lehetnek. A VB nem is tette ezt – inkább leszögezte, hogy a nemzeti parlament szuverén joga kedvére való közigazgatási bírósági rendszert létrehozni.

A civil szervezetek a kezdetektől fogva bírálták a szabályozás elfogadásának módját, az érdemi társadalmi egyeztetés hiányát is. A VB szerint ezen a ponton valóban lehetett volna javítani – ám a testület egyúttal üdvözölte, hogy a törvény előkészítésébe a minisztérium bevonta a jogásztársadalom képviselőit, és még tudományos konferenciát is tartott. Hogy az Igazságügyi Minisztérium szervezésében 2018 szeptemberében – vagyis a törvényjavaslat benyújtását megelőzően – az Andrássy Egyetemen rendezett angol nyelvű szakmai tanácskozáson a magyar tudományos életet a jogszabály előkészítését végző szakmai csoportot vezető akadémikus mellett a VB magyar tagja képviselte, nyilván nem tűnik aggályosnak a VB számára. Tanulság: a társadalmi egyeztetést alapvető szakmai kérdésekben kiválóan helyettesíti a jól kiválasztott egyetemi díszlet.

 

A boldog bizottság

Az igazságügyi miniszter szervezetirányítási hatáskörei közül a VB azokat találta különösen aggályosnak, amelyek felhatalmazzák a minisztert, hogy az egyedi bírói kinevezések során eltekintsen a szakmai szempontokon alapuló rangsortól. A VB több esetben is kifogásolta az egyéneket hátrányosan érintő szervezetirányítási döntésekkel szembeni jogorvoslat hiányát. Válaszul a friss módosító javaslat „sajátos jogorvoslati mechanizmus intézményesítés[e]” mellett döntött: aki elégedetlen, a bírák fegyelmi ügyeiben eljáró szolgálati bírósághoz fordulhat. Abban az esetben, ha a miniszter kinevezési döntése eltér a szakmai rangsortól, a hoppon maradt pályázó a miniszterhez nyújthatja be kifogását, aki aztán átteszi a panaszt az első fokú szolgálati bíróságnak. Ez a jogorvoslati megoldás egyszerre kreatív és eltántorító – a VB aggályait formai­lag igen, érdemben aligha orvosolja.

A VB véleményének további boncolgatása nélkül is világos lehet, hogyan hatástalanította a magyar fél a nemzetközi testület eljárását anélkül, hogy harsány szabadságharcba fogott volna az európai elnyomás ellen. Az együttműködő európai alkotmányosság nevében a kormány és eminenciásai a színfalak mögött, szinte láthatatlanul hangolták össze kedvenc hatalomgyakorlási modelljüket az európai alkotmány őreinek igényeivel, az utóbbiak nagy megelégedésére. (Közben a kételkedőknek pedig megjegyezhették itt és ott, hogy ezt vagy azt a technikai megoldást némiképp aggályosnak tartják.)

Lehangoló, de a VB a korábbi rossz tapasztalok ellenére sem próbálta átlépni a saját árnyékát: legtöbbször az új magyar szabályok szövegszerű elemzésére szorítkozott, miközben figyelmen kívül hagyta azt a szélesebb közjogi, politikai és társadalmi kontextust, amelyben ezek a szabályok érvényesülni hivatottak. Ez a formalista megközelítés pedig elősegíti, hogy a magyar kormány az európai alkotmányos rend óvatlan őreinek gondoskodó közreműködésével építse az illiberális európai alkotmányt.

A szerző alkotmányjogász.

Figyelmébe ajánljuk

Candide és az elveszett objektivitás

Politikai irányultságuktól függetlenül a legtöbb összeesküvés-elméletet hasonló intellektuális impulzusok mozgatják: valamilyen rejtett igazság felfedése (általában vélt vagy valós igazságtalanság eltörlése céljából), és a hatalom/elnyomás forrásának egy jól beazonosítható (és célba vehető) pontba tömörítése.

A bomlás virága

1990, Kijev, a Szovjetunió az utolsókat rúgja, egyesek már tudni vélik, mások elképzelni se, de a „kommunizmus” szót már senki ki nem ejti a száján – talán a hősnő kitüntetésekkel dekorált nagypapája szóba hozná („Elvtársak! Kedves barátaim!”), de senki nem figyel köszöntőjére.

Mi történik a föld alatt?

A Nemzeti Nagykönyvtár könyvkiadói részlegén szolgálatot teljesítő Becsey Gergely egy emberi füldarabot talált az egyik könyvszállító kocsi platóján, majd a szintén könyvtáros barátjával, Zoltánnal nyomozni kezdenek.

Közlemény

  • Narancs

Kedves Olvasóink,

lapunk idei utolsó száma a jövő héten jelenik meg, és csütörtök helyett már szerdán megvásárolható lesz a megszokott árushelyeken. 

Megint lebukott egy pap

Történetesen megint egy úgynevezett NER-pap (ez valami olyasmi kifejezés, mint a komcsi alatt a békepap volt, tulajdonképpen most is nyugodtan hívhatnánk őket békepapoknak, ugyan, mi változott).

99 éven át

Zielinski Szilárdot (1860–1924) a hazai vasbeton-építészet atyjaként őrzi az emlékezet, ám mielőtt ebbéli tevékenysége kibontakozhatott volna, nagyívű közlekedési koncepciót dolgozott ki.

Félúton

Érdekes interjút adott hétfő este az ATV Egyenes beszéd című műsorának Lázár János közlekedési és építésügyi miniszter.

Lukács György második halála

  • Kardos András

Fiatalkorában Georg Simmel, Emil Lask, Ernst Bloch, Max Weber és még sok más nagy filozófus mondotta, írta, gondolta, hogy Lukács György filozófiai zseni. Lukács hosszú életében bármely fordulata, üldözése, emigrációja határozta meg éppen a filozófus helyzetét, egy dolog biztos volt: marxizmus előtti fiatalkorában, éppen úgy, mint marxista fordulata után, a legnagyobb filozófusok közé tartozott.

Prés alatt

  • Fleck Zoltán

Az év elején kezdte meg működését az új összetételű Országos Bírói Tanács (OBT), amely a 2018 és 2024 közötti, Magyarországon szokatlanul karakán és a függetlenségért harcokat vállaló testületet váltotta fel.

Az embert látni

Kultúrát közvetíteni – ez volt a népművelő feladata. Miközben a kultúraközvetítés kifejezés és a népművelő szó egyaránt kérdéseket vet fel, egy olyan szakma tűnt el, illetve alakult át, amelynek hetvenes évekbeli virágkora máig hatással van az életünkre.

Tesztidőszak

Újabb hecckampányában a Mi Hazánk a kormányoldaltól már ismerős stílusban mossa össze a homoszexualitást a pedofíliával, az utóbbival vádolva az LMBTQ-közösség ismert szereplőit. Az ügyek kirobbantói furcsa módon a kormánymédiából ugrottak ki a leleplezések hitelesebbé tétele érdekében.