Uitz Renáta

A Velencei Bizottság árnyékában

A diplomácia győzelme az alkotmányosság felett

Publicisztika

A magyar bírósági rendszer átalakításának legújabb elemével szembeni hazai ellenvetések jól ismertek (erről lásd cikkünket: Miszlikbe aprítva, Magyar Narancs, 2018. december 19.). A tavaly decemberben elfogadott törvényekkel 2020-tól működésbe lépő egységes közigazgatási bírósági rendszer lehetőséget teremt egy új főbíró kinevezésére (a Kúria elnökével azonos polcon) és egy új bírói tagozat kialakítására, számos olyan újdonsült bíró kinevezésével, akik a jogalkotó tervei szerint a közigazgatás berkeiből igazolnak majd át.

A közigazgatási bíróságok irányítása az igazságügyi miniszterhez került: a miniszter nem csupán intézményirányítási, hanem egyes személyi kérdésekben is dönt, akár a bírói önigazgatási testület által felállított szakmai rangsort is felülbírálva. A közigazgatási bíróságok hatásköre várhatóan olyan közigazgatási ügyekre terjed majd ki, mint a választójog, a közérdekű adatok nyilvánossága, a menekültügy, a gyülekezési jog avagy a médiaszabályozás.

Egyszerűbben szólva: a közigazgatási bíróságok felállításával a kormány az alapvető jogok korlátozásának bírói ellenőrzését kiveszi a rendes bíróságok (végső soron a Kúria) kezéből, és átadja egy újonnan létrehozott, a végrehajtó hatalom irányítása alá rendelt szervezet alkalmazottainak.

Bár 2019. március 18-án nyilvánosságra hozott véleményében a Velencei Bizottság (VB), az Európa Tanács jogászokból álló tanácsadó testülete számos ponton aggályosnak találta az új magyar szabályozást, az aggályok közé szúrva a szokásosnál is több udvarias dicséretet fogalmazott meg. De vajon miért fulladt a VB eljárása körmönfont udvariaskodásba az után, hogy a magyar kormány az új szabályozásról tavaly novemberben kikérte ugyan a nemzetközi szakértő testület véleményét, de végül a törvények elfogadásával nem várta meg annak útmutatását? Arról nem is beszélve, hogy az Európa Tanács emberi jogi biztosa, Dunja Mijatović az európai nyilvánosság előtt hiába kérte a köztársasági elnököt, hogy ne írja alá a jogszabályokat, amelyek az igazságügyi miniszter irányítása alá rendelik a frissen felállított közigazgatási bíróságokat.

A színfalak mögé kukucskálva kiderül, a különálló közigazgatási bírósági rendszer felállítása a nemzeti együttműködés rendszerét mozgató professzionális bürokrácia valódi európai sikere: a magyar igazságügyi szakértelem – némi diplomáciával karöltve – megkapta méltó jutalmát. Ezzel a magyar közjogi átalakítás új fejezetéhez érkeztünk. Jóval többről van szó, mint hogy a szakértői szintű egyeztetéseken a magyar bürokrácia ignorálta az európai intézmények módosító javaslatait. Az önálló közigazgatási bíróságok felállítása érdekében a magyar igazságügyi szakértelem fineszes, hosszú távú stratégiai játszmákon keresztül tartotta előnyét, egyszerre több pályán játszva is jól kezdeményezett és jól reagált a váratlan fordulatokra. A közigazgatási bíróságok felállításának mikéntje egy­értelműen igazolja, hogy a magyar alkotmányos szereplők az európai alkotmányos párbeszéd játékszabályait (ki)használva képesek az európai alkotmányos rend őreit az orruknál fogva vezetni.

 

A jól kiválasztott díszlet

Tavaly decemberben az óvatlan külső szemlélő számára úgy tűnhetett, hogy a sebtében elfogadott törvények a szokásos kétharmados hübrisz termékei. A magyar kormány mégis emelt fővel került ki a VB eljárásából: mire a testület kialakította és nyilvánosságra hozta a véleményét, az Országgyűlés már javában dolgozott a decemberi törvények módosítását célzó T/5241. számú kormánypárti törvényjavaslaton. Az általános indokolás szerint a módosítás célja a VB észrevételeinek beépítése a magyar jogrendbe, az európai alkotmányos párbeszéd szellemében. Vagyis, bár a magyar kormány nem várta be a VB véleményét tavaly decemberben, idén tavasszal a testület előzetes véleményére reagálva olyan helyzetet teremtett, hogy a nyilvánosságra hozott véleményben maga a VB volt kénytelen a szokásosnál is diplomatikusabban, azaz kétértelműbben fogalmazni az új magyar szabályozásról.

A közigazgatási bíróságok felállítása Trócsányi régi álma: 2014 óta sokszor beszélt erről a szélesebb nyilvánosság előtt is. Átmeneti fennakadást csak a kétharmados parlamenti többség hiánya okozott. A közigazgatási bíróságokat 2016. december 6-án bevezette ugyan az új, önálló közigazgatási perrendtartás, az Alkotmánybíróság azonban – a köztársasági elnök kezdeményezésére – a bírósági szervezet átalakítását alaptörvényi felhatalmazás hiányában Alaptörvény-ellenesnek találta. Az operációhoz szükséges kétharmados parlamenti támogatást 2018 áprilisában szerezte vissza a kormány.

A közigazgatási bíróságok bevezetésének hivatalos indokolása a történelmi előképekhez való visszatérés, a közigazgatási perek sajátos természete, valamint az európai jogfejlődés követése. Szomorú, de igaz, hogy ezek a befutó érvek még mindig jobban hangzanak, mint az a szintén népszerű igazolás, miszerint az új rendszer képes lesz a közérdek hatékonyabb védelmének biztosítására az egyéni jogérvényesítési kísérletekkel szemben. Az európai alkotmányos fejlődést igen közelről követik az érdekeltek: maga Trócsányi miniszter írta a bevezetőt A jog a demokrácia ellen? c. kötethez, amely 2018 májusában jelent meg a Századvég Kiadó gondozásában.
A májusi könyvbemutató után a mű szerzője, Bertrand Mathieu a VB-delegáció tagjaként tért vissza hazánkba.

A közigazgatási bíráskodás számos modellje ismert Európa-szerte. A magyar kormány által választott, a miniszteri irányításon alapuló modell a VB szerint mindaddig elfogadható, amíg a bírósági önigazgatási elem képes egyensúlyban tartani a miniszteri irányítást és a közigazgatási bíróságok független működését. A magyar kormány ismert indokolása szerint a kiterjedt miniszteri hatásköröket – a történelmi mintákon túl – a miniszter parlamenti felelősségre vonhatósága igazolja, s a magyar megoldás e tekintetben bajor és osztrák mintákat követ. A miniszter parlamenti felelősségében rejlő demokratikus legitimációt a VB nem vitatta – így nem vetette fel azt a kérdést, hogy a kormány kétharmados parlamenti támogatása mellett hogyan is érvényesül pontosan a miniszter parlamenti felelőssége a magyar mindennapokban.

A VB véleménye óvatosan megjegyzi, hogy bár a bírói önigazgatási elem erősítését szolgálja az a friss módosító javaslat, amely biztosítja a bírák szótöbbségét az Országos Közigazgatási Bírói Tanácsban (OKBT), az erőviszonyokat továbbra is veszélyezteti, hogy egy fegyelmi eljárás megindítása az OKBT bíró tagjainak automatikus felfüggesztésével jár. A vélemény hasonlóan óvatosan mutat rá, hogy önmagában a miniszter irányítási jogköreinek szűkítésével nem oldódik meg a közigazgatási bíróságok feletti politikai befolyás lehetősége: a parlament által választott közigazgatási főbíró ugyanis szintén aggályos szervezetirányítási hatáskörökkel bír. Az óvatosságon akkor ment csöppet túl a VB, amikor megjegyezte, célszerű lenne a főbíró alkalmassági követelményei között említeni a bírói szolgálati tapasztalatot. Mire a VB ezt az ötletet nyilvánosan is felvetette, a módosító javaslat már a parlament előtt várta a képviselők szavazatait.

Szembetűnő, hogy a közigazgatási bíróságok bevezetését a kormány hivatalosan nem a bíróságok lassúságával vagy működésük elégtelenségével indokolta. Ennek az lehet az oka, hogy az Országos Bírósági Hivatal elnökének 2017. évi beszámolója szerint a közigazgatási és munkaügyi bíróságok forgalma a teljes bírósági ügyérkezés 2,3 százalékát tette ki, az Európai Bizottság kimutatása szerint pedig a magyar közigazgatási ügyintézés konkrétan a leggyorsabb volt az EU-ban. Ebben a helyzetben azok, akik a hatástanulmány hiányát kérik számon a kormányon (ti. a civil szervezetek), csakis ünneprontók lehetnek. A VB nem is tette ezt – inkább leszögezte, hogy a nemzeti parlament szuverén joga kedvére való közigazgatási bírósági rendszert létrehozni.

A civil szervezetek a kezdetektől fogva bírálták a szabályozás elfogadásának módját, az érdemi társadalmi egyeztetés hiányát is. A VB szerint ezen a ponton valóban lehetett volna javítani – ám a testület egyúttal üdvözölte, hogy a törvény előkészítésébe a minisztérium bevonta a jogásztársadalom képviselőit, és még tudományos konferenciát is tartott. Hogy az Igazságügyi Minisztérium szervezésében 2018 szeptemberében – vagyis a törvényjavaslat benyújtását megelőzően – az Andrássy Egyetemen rendezett angol nyelvű szakmai tanácskozáson a magyar tudományos életet a jogszabály előkészítését végző szakmai csoportot vezető akadémikus mellett a VB magyar tagja képviselte, nyilván nem tűnik aggályosnak a VB számára. Tanulság: a társadalmi egyeztetést alapvető szakmai kérdésekben kiválóan helyettesíti a jól kiválasztott egyetemi díszlet.

 

A boldog bizottság

Az igazságügyi miniszter szervezetirányítási hatáskörei közül a VB azokat találta különösen aggályosnak, amelyek felhatalmazzák a minisztert, hogy az egyedi bírói kinevezések során eltekintsen a szakmai szempontokon alapuló rangsortól. A VB több esetben is kifogásolta az egyéneket hátrányosan érintő szervezetirányítási döntésekkel szembeni jogorvoslat hiányát. Válaszul a friss módosító javaslat „sajátos jogorvoslati mechanizmus intézményesítés[e]” mellett döntött: aki elégedetlen, a bírák fegyelmi ügyeiben eljáró szolgálati bírósághoz fordulhat. Abban az esetben, ha a miniszter kinevezési döntése eltér a szakmai rangsortól, a hoppon maradt pályázó a miniszterhez nyújthatja be kifogását, aki aztán átteszi a panaszt az első fokú szolgálati bíróságnak. Ez a jogorvoslati megoldás egyszerre kreatív és eltántorító – a VB aggályait formai­lag igen, érdemben aligha orvosolja.

A VB véleményének további boncolgatása nélkül is világos lehet, hogyan hatástalanította a magyar fél a nemzetközi testület eljárását anélkül, hogy harsány szabadságharcba fogott volna az európai elnyomás ellen. Az együttműködő európai alkotmányosság nevében a kormány és eminenciásai a színfalak mögött, szinte láthatatlanul hangolták össze kedvenc hatalomgyakorlási modelljüket az európai alkotmány őreinek igényeivel, az utóbbiak nagy megelégedésére. (Közben a kételkedőknek pedig megjegyezhették itt és ott, hogy ezt vagy azt a technikai megoldást némiképp aggályosnak tartják.)

Lehangoló, de a VB a korábbi rossz tapasztalok ellenére sem próbálta átlépni a saját árnyékát: legtöbbször az új magyar szabályok szövegszerű elemzésére szorítkozott, miközben figyelmen kívül hagyta azt a szélesebb közjogi, politikai és társadalmi kontextust, amelyben ezek a szabályok érvényesülni hivatottak. Ez a formalista megközelítés pedig elősegíti, hogy a magyar kormány az európai alkotmányos rend óvatlan őreinek gondoskodó közreműködésével építse az illiberális európai alkotmányt.

A szerző alkotmányjogász.

Neked ajánljuk