Először jöttek (jönnek) a durva eszközök: minden leállítása, személycserék, ukázok, intézményi átalakítások, felszámolások, összevonások. Ám most mintha rájöttek volna: lehetséges kifinomultabban, a finanszírozási mechanizmusok segítségével is szabályozni. A köz- és felsőoktatási törvény koncepciója, a színházakkal, a civil szervezetekkel kapcsolatos szabályozási változtatások, az egészségügyi és a kulturális intézményeket fenyegető csődök megint felvetik az állam szerepvállalásának egyik nagy kérdését: hogyan finanszírozza az állam a különböző közszolgáltatásokat? Vajon mire hagyatkozzon, amikor eldönti, mennyi pénz jusson ennek vagy annak az iskolának, egyetemnek, kórháznak, színháznak, kutatócsoportnak? Egy szép képletre? Vagy valamelyik lobbira? Diákszámra, négyzetméterre, az operáció súlyosságára, a színházi kritikusok véleményére, Nobel-díjra?
Mielőtt elvesznénk az egyes szakterületek finomságaiban, tegyük fel kicsit általánosabban a kérdést: hogyan lehet és hogyan érdemes az államnak közszolgáltatásokat finanszíroznia?
Milyen alapon?
Kiindulásként hagyjuk is ki töprengéseinkből az államot úgy, ahogy van!
A piacon a szolgáltatásokat a szolgáltató által szabott árakon keresztül az igénybe vevő finanszírozza. Igénybe vevő persze nemcsak attól lesz valaki, hogy szüksége van a szolgáltatásra, hanem attól is, hogy van rá pénze - a szegényeknek felkopik az álluk. Egy nyelviskolának vagy egy taxitársaságnak ez hatalmas rugalmasságot ad az árazásban. Õ dönti el, nyújt-e ilyen-olyan kedvezményeket, vagy hogy az árat előre, utólag vagy részletben kéri-e. Ha nem jól számít, vagy nem elég jó a szolgáltatása, csődbe megy.
A közszolgáltatások attól mások, hogy a választók elfogadják: ezekre ez a bevételi forrás nem elég. A múzeumról (a viaszfigura- és a kínzóeszköz-múzeum kivételével), az egészségügyről (mondjuk a plasztikai sebészet kivételével) vagy a közoktatásról - hagyjuk most, hogy miért - a többségünk azt gondolja, hogy az adóján keresztül mindenkinek be kell szállnia a fenntartásába. (Esetleg csak az állam fizessen - lásd a vizitdíjról szóló népszavazást.) Ne firtassuk most, jó helyen van-e a határ közszolgáltatás és tiszta piaci szolgáltatás között, hagyjuk, hogy mitől más a főiskola, mint a nyelviskola, vagy a betegszállítás, mint a taxi, és koncentráljunk egyetlen kérdésre: milyen alapon járjon pénz az államtól az előbbieknek, és attól milyen hatásokat várhatunk?
Így vagy úgy, vagy egyszerre
Az állam megpróbálhatja - és ez áll legközelebb a piaci módszerhez - utalványok (voucherek) formájában a közszolgáltatások igénybevevőinek zsebébe tenni a pénzt, és aztán rájuk hagyni, mit vesznek, és kitől. Itt még az igazságosság is megjelenhet, ha a szegények kapják azt az utalványt, amivel színházjegyet vesznek; a könyvkiadást meg lehet próbálni tanároknak adott könyvutalványokkal felpörgetni. Az utalványos iskolafinanszírozásnak illusztris apostola volt Amerikában Milton Friedman: kapjanak felsőoktatási utalványt a szegények és/vagy a jó tanulók; és privatizáljuk (na jó, tegyük független, tandíjból élő non-profit intézményekké) az egyetemeket - javasoltam lelkesen tíz éve magam is.
Persze itt is akadnak kérdések, szólnak ez ellen is érvek. Lehet, hogy drágább lesz a leves, mint a hús, és több megy el az utalványok adminisztrálására, mint amennyi hasznot remélünk a rendszertől. És vajon magasabb összegű tandíjutalványt kapjon-e az orvostanhallgató, mint az angol szakos filosz - azaz megjelenjenek-e az utalványok összegében az orvos- és a bölcsészettudományi képzés költségei közti különbségek? Nem ellentétes-e a felsőoktatás stabilitás-igényével az, hogy egy, az egyetemmel kapcsolatos rossz hír után egyik évről a másikra eltűnhetnek a diákok és velük az állam által a felsőoktatásra költött közpénz is? És mi történik az egészségügyben, ha az utalványok nem fedezik a drága operációt? Patkoljon el a beteg? Sok közszolgáltatásnál nem is világos, ki is a haszonélvező. Kinek osztanánk például a honvédelmi vagy a börtönvouchereket?
Nos, ha a voucheres módszer nem tetszik, meg lehet próbálni megmérni a nyújtott szolgáltatás eredményét, és a mércéről leolvasott számokhoz kötni az állami támogatást. A közoktatásban - például - a gyerekek kompetenciáiban beállt javuláshoz, megyei szintű egészségközpontok esetén a megye lakosságának átlagos élethossz- és életminőség-növekedéséhez.
Ám ezeket az eredményeket gyakran nagyon nehéz teljeskörűen felmérni. A közszolgáltatások rendszerint többféle társadalmi célt szolgálnak egyszerre. Lehet-e kielégítően számszerűsíteni az operációk szövődményeit és az ápoló emberi mosolyát, az életre szóló nevelési leckéket és a falu iskolájának a település életében betöltött szerepét? Még nehezebb kiszűrni a mért változást meghatározó többi összetevőt. Vajon jó ötlet-e a globális járványért az egészségközpontot büntetni? Ráadásul nagyon különböző véleményeink lehetnek arról, hogy melyik funkció mennyire fontos. Az eredményül generált mutatószám gyakran manipulálható, és sokszor csak erős késéssel áll elő: ha csak öt vagy tíz év múlva mérhető a társadalmi haszon, azt lehetetlen az idei finanszírozási összegek meghatározásakor beszámítani.
Ha ez sem tetszik, meg lehet próbálni pusztán a lakosságnak nyújtott szolgáltatások számához és típusához kötni az állami finanszírozást - például egy jó képlettel a diákszámhoz, a gyógyító beavatkozások számához vagy a levonatoztatott utaskilométerhez. Ez nyilván egyszerűbb, de önmagában meglehetősen durva eszköz. Tiszta sor: több szolgáltatásért az azt nyújtónak több állami pénz jár. Viszont nem lesz arra motiválva, hogy a szolgáltatás nehezebben, lassabban és csak közvetve mérhető összetevői - hatásossága, lelkesítő volta, a szolgáltató udvariassága, készségessége - is kifogástalanok legyenek. Ez a finanszírozási rendszer innovációra sem ösztönöz.
Ha tehát a kuncsaft nem tud váltani (iskolát, kórházat stb.), vagy nem tudja, mi a jó neki, ebből csupán sok, de nem jó minőségű szolgáltatás jöhet ki. A National Cancer Institute volt vezetője, Samuel Broder szerint, ha ilyesfajta központi finanszírozással akarták volna gyógyítani a gyermekbénulást, a világ legjobb vastüdőit fejlesztették volna ki, de máig nem lenne ellene oltás. Aki elég öreg, azt az ilyen finanszírozás mellett nyújtott szolgáltatások idegesítően emlékeztetik a szocialista állami vállalatok működésére.
És ez utóbbi valószínűleg még mindig jobb, mintha pusztán az inputhoz: az elfoglalt négyzetméterekhez, az akadémikusi címmel vagy PhD-vel rendelkező oktatók számához kötnénk a közszolgáltatások után osztott állami pénzt. Ahol a tevékenység társadalmi hasznát szinte lehetetlen mérni (ilyen például a honvédelem), nem biztos, hogy kínálkozik más megoldás, de egy ilyen finanszírozási rendszer a pazarlásra ösztönöz: sok négyzetméter elfoglalására, sok oktató felvételére. Ha tankonként jár a pénz, a honvédelem akkor is több tankot akar, ha a hazát inkább IT-mérnökökkel kellene védeni.
Satuhősök
Végül pedig van egy, a költségek elszállását megakadályozó, számolgatást nem igénylő, klasszikus finanszírozási mechanizmus: kiindulunk a tavalyi összegből ("bázis"), előszobáztatjuk az intézmények vezetőit, hagyjuk kicsit sírni és több pénzért kuncsorogni a médiában az ágazati érdekcsoportokat, majd kinek jobban, kinek kevésbé megnöveljük a tavalyi büdzséjét. Fogjuk be az orrunkat, és mondjuk ki: ennek a módszernek is lehetnek előnyei. Valamelyes stabilitást ad, és remélhetjük, hogy a társadalomnak fontosabb közszolgáltatásokért (néha, talán-talán) erősebb politikai lobbi szólal fel.
Mindezeket a mechanizmusokat kombinálgatni is lehet, és legtöbbször érdemes is: számolgathatjuk az orvosi beavatkozásokat, de szabhatunk egy felső határt az éves transzfernek (kórházak OEP-finanszírozása + teljesítményvolumen-korlát), vagy finanszírozhatjuk az egyetemeket aszerint, hány jól érettségizett/felvételizett diák kíván odamenni, de úgy, hogy a négyzetméterek és a tanárok számát is figyelembe vesszük korlátként.
Csak a nagyon buták, a nagyon fiatalok vagy a valamely ideológiától nagyon elvakultak gondolhatják, hogy kizárólag utalványokkal vagy kizárólag mérnökien pontos outputmércékkel minden területen mindent meg lehet oldani, hogy van egyetlen jó finanszírozási mechanizmus, egyetlen válasz, egyetlen tuti recept. Nincs. Az attitűdöktől, a terület sajátosságaitól, a politika által képviselt társadalmi céloktól, a rendelkezésre álló információtól, az ágazat méreteitől, a mérési módszerektől, a mostani mechanizmustól és az átállás költségétől függően finomhangolt, a befolyásos érintettek által is elfogadhatónak gondolt megoldásoktól lehet remélni, hogy a várt ösztönzési hatások működésbe lépnek. A szakértők megkérdezése, a nemzetközi és hazai tapasztalatok gondos mérlegelése, az érintettek bevonása, türelmes, bizalomra épülő döntés-előkészítő munka nélkül, zsigerből vagy valamely csoport érdekéből a döntéshozás előtt három nappal benyújtott képviselői módosítókkal ezeknél a finanszírozási rendszereknél esélytelen a tartós javítás, legyen szó a felső- vagy közoktatásról, a kutatásról, az egészségügyről, a kultúráról, a civil szektorról.
Egy fél tucat ágazatban erre a feladatra fordul most rá a mostanra mélységesen bizalmatlan ágazati érdekcsoportokkal szemben álló, egy kirúgásokkal demoralizált bürokráciára támaszkodó, a kormányzati döntés-előkészítés mechanizmusait rendszeresen felrúgó, korábbi ígéreteit látványosan és cinikusan be nem tartó, továbbra is költségvetési satuba fogott, türelmetlen hatalom.
Innen szép nyerni.
