az ombudsmanok hatásköréről
Nem a döntés várható következményeivel foglalkozom: inkább azt világítom meg, hogy az AB milyen megfontolások alapján és hogyan döntött az állampolgári, illetve a kisebbségi jogok országgyűlési biztosa hatáskörének szűkítéséről.
H
Az ombudsmanokról szóló hazai szakirodalomban is többször felmerült már az a gondolat, hogy az országgyűlési biztosok által vizsgálható hatóságok körének meghatározása, illetve a szabályozás módja, technikája hagy némi kívánnivalót maga után, és a törvényhozó akár szentelhetne is figyelmet a felülvizsgálatának. Az Alkotmánybírósághoz fordult indítványozók tehát - még ha elsősorban nem is ez indította őket kérelmük előterjesztésére - olyan kérdést tettek fel a testületnek, amely a tudomány számára is vitathatatlanul létezik. (Lapunk információi szerint az indítványt a nemzet két jelentős Bélája, Pokol és Turi-Kovács jegyzi - a szerk.)
Az indítványra, az abban megfogalmazott kérdésekre az AB március 13-án kihirdetett határozatával válaszolt: jelentős mértékben megnyirbálta az országgyűlési biztosok hatáskörét. Az általános ombudsman, illetve a kisebbségi jogok biztosa által vizsgálható hatóságok törvényi felsorolásából a testület három igen jelentős kategóriát megsemmisített. (Az adatvédelmi biztos - tekintettel arra, hogy ő nem a hatóságokat, hanem az úgynevezett adatkezelőket vizsgálja - megmenekült e hatásköri csonkítástól.)
Vegyük most sorra azokat a területeket, amelyeket e szűkítés érint.
H
Az AB határozatával többek között hatályon kívül helyezte az országgyűlési biztosokra vonatkozó törvény azon rendelkezését, amely lehetővé tette, hogy az ombudsmanok vizsgálják az úgynevezett államhatalmi szerveket, ha azok eljárása, intézkedése vagy mulasztása valakinek alkotmányos jogaival összefüggésben visszásságot okozott. A testület e döntését azzal indokolta, hogy az államhatalmi szerv kifejezés nem egyértelmű, egy már meghaladott államelméleti felfogás terméke.
Nem cáfolható az az alkotmánybírósági érvelés, miszerint ez a fogalom mai alkotmányos berendezkedésünk leírására kevéssé alkalmas. Azonban bármennyire is nem a legszerencsésebb az "államhatalmi szerv" kifejezés, a használata semmiképpen sem tekinthető alkotmánysértőnek vagy olyannak, amely nem áll összhangban alaptörvényünk szövegével, hiszen a fogalmat maga az alkotmány is tartalmazza. A határozat elsődlegesen nem is ezzel a tétellel érvelt, hanem azzal magyarázta a döntést, hogy a kifejezés - időszerűtlensége folytán -bizonytalan, nem egyértelmű, és így megsérti a jogbiztonság alkotmányos elvét, mivel nem határozható meg pontosan, mely szervek minősülnek államhatalminak, és melyek nem.
Ez természetesen valóban alapot adhat arra, hogy az AB megsemmisítse az érintett törvényi rendelkezést, hiszen a jogbiztonság elvéből fakadó, vitathatatlan követelmény, hogy az alkotmányos szervek működése, így hatásköre is kiszámítható és előre látható legyen.
Ám e bizonytalanság ellenére is egy dolog feltétlenül igaz: az Országgyűlés államhatalmi szerv. Maga az alkotmány fogalmaz úgy, hogy a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés. Igaz lehet tehát az AB érvelése bármely más szerv tekintetében, ezek esetében ugyanis - a mai alkotmányos berendezkedés keretei között - valóban bizonytalanságot okoz az a megválaszolatlan jogértelmezési kérdés, hogy vajon beleértendők-e az államhatalmi szervek körébe, avagy sem. Az a jogalkotói akarat azonban, hogy a parlament ebbe a körbe tartozik - tekintettel arra, ahogyan az alkotmány szövege az Országgyűlést meghatározza -, nehezen vitatható, és főképpen nehezen magyarázható téves látszatként. A testület mégis úgy fogalmaz határozatában, hogy a kifogásolt kifejezés bizonytalansághoz vezet, tudniillik "azt a látszatot kelti, hogy az országgyűlési biztosok hatáskörébe tartozik az Országgyűlés közhatalmi tevékenységének felülvizsgálata".
Az Alkotmánybíróság egy további gondolattal, s abban több válasz nélkül hagyott kérdőjellel, magyarázza és értelmezi a parlament és az ombudsmanok alkotmányjogi viszonyát: "Ezzel szemben az országgyűlési biztosok az Országgyűlés szervei. Hatáskörük az Országgyűlés közhatalmi tevékenységének vizsgálatára, így az Országgyűlés által alkotott normák felülvizsgálatára nem terjedhet ki." A két mondat között a határozat érezhetően logikai kapcsolatot tételez: az Országgyűlés szervei annak tevékenységét nem vizsgálhatják.
De miben is áll az, hogy az ombudsmanok a parlament szervei? A biztosokat az Országgyűlés választja meg, kizárólag neki felelősek megbízottként, és szintén az Országgyűlés hatáskörébe tartozik a biztosok megbízatásának megszűnéséről való határozathozatal. Az ombudsmanok tevékenységükről évente beszámolnak a parlamentnek. Mindezek mellett is az országgyűlési biztosok eljárásuk során függetlenek, intézkedéseiket kizárólag az alkotmány és a törvények alapján hozzák meg. Nincs tehát hierarchikus, alá-fölé rendeltségi kapcsolat a parlament és az ombudsmanok között, a biztosokat az Országgyűlés nem utasíthatja, döntéseiket nem bírálhatja felül. Amennyiben mindezt megtehetné, már nem is ombudsmanokról beszélnénk.
Kézenfekvő az összehasonlítás az Országgyűlés másik ellenőrző szervével, az Állami Számvevőszékkel (ÁSZ). Az ÁSZ szintén független szerv, csak az alkotmánynak és a törvényeknek van alárendelve. Elnökét és elnökhelyetteseit az Országgyűlés választja, és szintúgy a parlament hatáskörébe tartozik a döntéshozatal megbízatásuk megszűnéséről. Továbbá az ÁSZ elnöke az év folyamán végzett ellenőrzésekről évente jelentést tesz az Országgyűlésnek. Mindezek ellenére - azt gondolom - nem születhetne olyan AB-határozat, amely kimondja, hogy az ÁSZ - mivel az Országgyűlés szerve - nem ellenőrizheti a költségvetési javaslatot vagy a zárszámadást. Mindezek fényében csak a kérdés ismételhető: miért zárja ki az Országgyűlés tevékenységének ombudsmanok általi vizsgálatát az a tény, hogy a biztosok az Országgyűlés - egyébként független - ellenőrző, alapjogvédő szervei?
H
Az Alkotmánybíróság egy tekintetben konkrétabban is megfogalmazza az Országgyűlés és az ombudsmanok kapcsolatát: a biztosok hatásköre nem terjedhet ki a parlament által alkotott normák felülvizsgálatára. Ez a kitétel egyértelműen foglal állást a probléma tekintetében, ám kérdés, hogy egyáltalán miért teszi ezt. Az ombudsmanokról szóló törvénynek az indítványok által kifogásolt szakasza ugyanis a hatóságokat sorolja fel, vagyis azokat a szerveket, amelyek egyedi eljárása, intézkedése, mulasztása által okozott alkotmányos visszásság esetén a biztos vizsgálatot indíthat. A hatóságok fogalma azonban nincs közvetlen összefüggésben a normák ombudsmanok általi vizsgálatával, arra az ombudsmanok egy önálló intézkedési jogosítványa vonatkozik. E szerint ha az országgyűlési biztos arra a megállapításra jut, hogy valamely alkotmányos visszásság egy norma - jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze - hibájára, hiányosságára vezethető vissza, akkor lehetősége van arra, hogy a jogalkotóhoz forduljon, és javaslatot tegyen norma alkotására, módosítására, illetve hatályon kívül helyezésére. A határozat idézett tétele tehát ez utóbbi ombudsmani hatáskörrel hozható összefüggésbe, bár igaz, hogy a testület döntésével ezt a törvényi rendelkezést kifejezetten nem érintette, nem semmisítette meg. Így aztán, ha - egy merészebb értelmezéssel szemben - nem is kérdőjelezi meg, mindenképpen támadhatóvá teszi az ombudsmanok azon intézkedéseit, amelyek során a parlamenthez fordulnak, ha valamely alkotmányos visszásság a törvényi szabályozás nem megfelelő voltára vezethető vissza. Már persze akkor, ha tényleg ezt kell a "felülvizsgálat" kifejezés alatt érteni, mivel ez a fogalom nem szerepel az ombudsmanok eljárására vonatkozó törvényi rendelkezésekben. Hiszen az ombudsmanoknak nincs és természetesen nem is lehet olyan jogkörük, amely alapján a normák felülvizsgálatát követően azokról kötelező erejű véleményt mondhassanak. Azonban mint jogot alkalmazó szervektől elvitathatatlan tőlük annak a lehetősége, hogy eljárásuk során megvizsgálják a jogszabályokat, és ha szükségesnek látják - ahogyan ezt a lehetőséget a törvény még hangsúlyozza is -, az Alkotmánybírósághoz forduljanak. Azt bizonyosan az Alkotmánybíróság sem gondolhatta, hogy azt a jogot, amely bárki számára adott - tudniillik hogy jogszabályok utólagos normakontrollját kezdeményezze -, az ombudsmanoktól a törvények esetében megvonja csupán azért, mert a biztosok az Országgyűlés szervei.
H
A határozatnak ezek a gondolatai persze mind csak sejtetik a testületnek a parlament és az ombudsmanok viszonyáról alkotott álláspontját, de az alkotmánybírák nem foglalnak egyértelműen állást a kérdésben. Nem kapunk a határozatból választ arra, hogy az Alkotmánybíróság végül is milyen viszonyt tart alkotmányosan elfogadhatónak a két szerv között, és a válaszadást csak nehezíti, hogy a testület az indítvány egy sarkalatos felvetésére nem ad feleletet. Az indítványozó - a határozat szerint - ugyanis azt állította, hogy az ombudsman azzal, hogy tevékenysége során az Országgyűlés által alkotott törvényeket is vizsgálja, megsérti az alkotmányt, mivel a parlament az a szerv, amely útján a nép - a Magyar Köztársaságban minden hatalom birtokosa - a népszuverenitást gyakorolja. Az indítványozó álláspontja tehát akként rajzolódik elénk, hogy az Országgyűlés, a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv tevékenységét - legalábbis az ombudsmanok részéről - nem érheti kritika, azt nem lehet felülvizsgálni. Ez persze nyilvánvalóan nem lehet igaz, hiszen - ahogyan az végeredményben magában az AB-határozatban is megfogalmazódik - meghaladottá vált az egységes hierarchiába szervezett állam elmélete. A hatalommegosztás rendszerében a parlament hatalma sem korlátlan, azt számos más tényező fékezi és ellensúlyozza. Az ombudsman sem lehet - még az Országgyűlés szerveként sem - a parlamentnek alárendelt intézmény.
H
Az Országgyűlés mellett az AB-határozat következtében több más szerv is kikerült az ombudsmanok hatásköréből: a biztosok nem vizsgálhatják az igazságügyi, valamint a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szervek, így például az ügyészség, a büntetés-végrehajtási intézetek vagy a közjegyzők tevékenységét. Ezek a szervek ugyanazzal az indokkal kerültek ki a biztosok által vizsgálható hatóságok fogalomköréből: azért, mert az e szerveket is felölelő fogalmak tartalma egyébként bizonytalan volt. Ez utóbbi gondolatot korábban már sokan megfogalmazták, és talán többen tudtak volna javaslatot tenni arra is, hogyan lehetne megfelelőbb módon szabályozni a "hatóságok" fogalmát. Azt a megoldást azonban bizonyosan nem javasolta volna senki, amelyet az alkotmánybírák választottak: oly módon változtatták meg a biztosok hatáskörét, hogy némely szervcsoportot kivettek a hatóságok felsorolásából, de a bizonytalan és megsemmisítésre kerülő fogalmak pontosítási, újraszabályozási feladatát nem rótták a jogalkotóra. Ennek következtében nem sok jó jósolható az országgyűlési biztosok számára: ha az Országgyűlés nem szabályozza újra az ombudsmanok eljárása során vizsgálható hatóságok körét, az sok tekintetben megbéníthatja tevékenységüket, és számos intézkedésüket - így a törvények felülvizsgálatát indítványozó lépéseiket - is támadhatóvá teszi. Ha pedig mégis úgy dönt a törvényhozó, hogy vállalkozik a szabályozásra, kérdés, hogyan tudja azt az alkotmánybírósági határozat által kijelölt keretekhez igazítani.
