A politikai pártok szívesen hivatkoznak az önkormányzatokra mint a rendszerváltás sikerágazatára, sőt ellenzéki pozícióban többnyire önkormányzatbarátként jelennek meg, ugyanakkor az eddigi kormányzó pártok mindegyike (a mostaninak még adjunk e tekintetben is esélyt) - élve a legkisebb ellenállás elvével - az átadott állami feladatok finanszírozásánál az önkormányzatokon takarította meg a megtakaríthatót. A polgármestereknek, önkormányzati szereplőknek és érdekképviseleti szövetségeiknek ez idáig nem sikerült tudatosítani sem önmaguk, sem pedig a széles közvélemény előtt, hogy az önkormányzatok nem a helyi hatalom elkülönült szervezetei, hanem a helyi közösség érdekérvényesítésének a letéteményesei. Amikor az állam nem biztosítja a szükséges forrásokat az önkormányzatoknak, akkor valójában az állampolgároknak helyben nyújtandó szolgáltatások színvonalát csökkenti.
H
A kormányok előszeretettel növelték az elmúlt 12 esztendőben az önkormányzatok feladat- és hatáskörét, miközben nem vagy csak részben biztosították a feladatellátás feltételeit. Az állami szervek alig fordítottak figyelmet erre; a kormányzati szerveket többnyire nem érdekelte, hogy az önkormányzatokra ruházott feladatokat az egyes önkormányzatok hogyan, milyen színvonalon látják el, illetve egyáltalán teljesítik-e azokat. Az állam egyoldalú rendelkezése helyett elkerülhetetlen a központi hatalom és az önkormányzati szféra közötti hatalom-, munka-, feladat- és hatáskörmegosztás átfogó felülvizsgálata, amelynek során az Európai Unió meghatározó alapelveinek - szubszidiaritás, decentralizáció, partnerség - átfogóan és együttesen kell érvényesülniük. Szükség van az állam és az önkormányzati szféra közötti, legalább az önkormányzati választási ciklus egészére kiterjedő átfogó megállapodásra, melyben rögzíteni kell a leglényegesebb feladat- és forrásmegosztási kérdéseket. Nem folytatható az a gyakorlat, hogy az állam úgy testál az önkormányzatokra végrehajtandó feladatot, hogy a feltételeket ehhez nem biztosítja. A növekvő önkormányzati hatáskör pénz nélkül csupán látszólag növeli az autonómiát. Ma Magyarországon a települési önkormányzatok jelentős része és a megyei önkormányzatok mindegyike alapvetően virtuális önkormányzatnak tekinthető; elsődlegesen külső jegyekben - különösen az ünnepek és jelképek tekintetében - jelenít meg az önkormányzásra utaló tevékenységet. Gazdasági autonómia nélkül valójában kényszerpályán mozognak.
H
A helyi önkormányzatok jelentős része, különösen a községek, de gyakran a kisebb városok sem rendelkeznek a gazdálkodásukat megalapozó és fejlesztési céljaikat biztosító jelentős vállalkozói vagyonnal, valamint a vagyongazdálkodáshoz szükséges ismeretekkel. Az önkormányzatok a privatizáció során a tulajdonukba került vagyon jelentős részét már felhasználták - részben felélték -, így fejlesztési forrással nem rendelkeznek. Az önkormányzatok nagy része így kiszolgáltatott mind az államnak, mind a monopolhelyzetben lévő szolgáltató szerveknek.
A feladatellátáshoz szükséges források hiányában főleg a kisebb önkormányzatok képtelenek megfelelni a különféle jogszabályokban rájuk háruló kötelezettségeiknek. Az elmúlt években különösen a környezetvédelem területén sokasodtak meg az önkormányzatokat terhelő - egyébiránt elengedhetetlenül szükséges -, meglehetősen rövid határidővel teljesítendő kötelező feladatok. Pénz, a személyi és szervezeti feltételek hiánya miatt e feladatokat nem vagy csak látszólag - a helyi szabályozás szintjén - hajtották végre. Ha behunyjuk a szemünket, akkor jelenthetjük az Európai Uniónak, hogy a jogharmonizáció sikerült, a feladat végrehajtva - ám a helyzet valójában alig változott. Megengedhetetlen, hogy az önkormányzatok - önhibájukon kívül - mulasztásos törvénysértést kövessenek el.
H
Az önkormányzatok egyre növekvő hányada képtelen biztosítani a rájuk háruló infrastrukturális beruházások megvalósításának anyagi feltételeit. A megkívánt önrész hiánya következtében a települések - és jellemzően a kistelepülések - reálisan nem képesek ezekben a jelentős költségigényű beruházásokban részt venni. Reálisan fennáll az önkormányzati szféra kettészakadásának a veszélye.
Az önkormányzatok teljesítőképességének hiánya miatt a környezetvédelmi jellegű törvények teljes körű végrehajtása nem biztosítható. Ráadásul az önkormányzatok gyakorta kiszolgáltatottakká válnak a megvalósításra vállalkozó gazdálkodó szervezeteknek. A lehetetlen finanszírozási helyzet következtében a polgármesterek könnyen kerül(het)nek a törvényesség határára vagy azon túlra. Fadd és Gerjen községek polgármestereinek letartóztatása óta az első számú településvezetők körében az új jelszó: "Szolgálunk és félünk!"*
Az önkormányzatok megismerték a pályázati rendszert és a külső források megszerzéséért vívott harcot, ugyanakkor elfogadhatatlan volt az a fajta - az Orbán-kormány időszakára különösen jellemző - kormányzati támogatási rendszer, amely az egyes települések polgármestereinek vagy képviselő-testületeinek politikai hovatartozása alapján biztosított forrást, vagy utasított el megalapozott kérelmeket. Ez a sajátos diszkrimináció jelentős mértékben csökkentette az önkormányzatoknak a versenysemlegességbe, a jogállamiságba és a függetlenségbe vetett hitét. A direkt pártpolitikai szempontok érvényesítésével sok polgármester "kényszerült" saját meggyőződése ellenére települése érdekében politikai gesztusokat tenni a kormányzó párt(ok)nak. Így nem csupán az önkormányzás elve sérült, hanem gyakran az első számú településvezető autonómiája is. Sajnálatos módon Magyarországon a pályázati rendszer elterjedésével nem csökkent, hanem tovább fokozódott a centralizáció, és a döntések társadalmi nyilvánossága sem bővült.
Ezért a központi pályázati rendszer átfogó felülvizsgálatára van szükség. Az 1996-ban megkezdett területfejlesztési decentralizáció 1999 után megtorpant. A területfejlesztés intézményrendszerében az önkormányzatok szerepe indokolatlanul csökkent. Mind a megyei, mind a regionális fejlesztési tanácsokban szükséges visszaállítani az önkormányzatok megfelelő súlyát. A párpolitikai alapú érdekérvényesítést fel kell váltania az országos, a területi és szakmai érdekek nyílt érvényre juttatásának.
A jelenlegi jogi szabályozás alapján a települési önkormányzatoknak a helyi kommunális közszolgáltatásokban többféle szerepük van, az önkormányzati rendeleti szabályozástól kezdve a helyi árképzés kialakításán, a szolgáltatást nyújtó vállalkozás közös fenntartására vonatkozó társulási szabályokon át a tényleges vállalkozói szerződés megkötéséig. Az eltérő jellegű szerepek miatt az önkormányzati érdekek csorbulhatnak.
Az önkormányzatok fejlesztési elképzeléseinek megvalósítását nehezíti, hogy nem rendelkeznek a helyi települési stratégiai tervezés módszertanával, a közösségi vélemények integrálási megoldásaival. Ennek következtében a rendezési tervek gyakorta külső szakértő cégek megállapításaira és nem a helyi közösségi célkitűzésekre épülnek. A rendezési terv készítésének anyagi feltételeihez - a jelenlegi esetleges pályázati rendszer helyett - az államnak normatív úton hozzá kell járulnia. A törvényekben meghatározott különféle szintű tervek hiánya miatt mind a települési, mind a kistérségi, mind a megyei és regionális hatású fejlesztési döntések megalapozottsága kérdéses. Meg kell teremteni a tervezés és tervszerű munkavégzés feltételét.
H
Az önkormányzatok közötti társulások ügyében - a társulási hajlandóság fokozatos növekedése ellenére - nem sikerült jelentős áttörést elérni. A kényszertársulások gondolata helyett a feladatellátásra koncentráló együttműködések pénzügyi, szervezési és módszertani támogatására lenne szükség. Egyértelműen kell szabályozni a társulás önálló jogi szerepét és a társulást alkotó önkormányzatoktól elkülönülő pénzügyi helyzetét.
A területi közigazgatás tartós rendbetételében az elmúlt időszakban nem történt érdemi elmozdulás. A késlekedés a valódi decentralizáció kialakítását is késlelteti. Nem dőlt el továbbra sem, hogy mi a megyék, a régiók és a kistérségek szerepe. A megyei területfejlesztési tanácsok elkülönült szervezetének fenntartása a megyei önkormányzatok mellett indokolatlan, és sérti az önkormányzatiság elvét is. A megyei önkormányzati választási rendszer átalakítását a kistérségi és települési érdekek megjelenítésének erősítésével szükséges elvégezni. A választott önkormányzati régiók kialakítására vonatkozó elvi kinyilatkoztatások mellett szükség van az egyes szintek hatásköreinek pontos meghatározására, mert ennek hiányában nem ítélhető meg az új rendszer működőképessége, a regionalizáció várható hatása.
Az önkormányzati rendszer technikai jellegű és kisebb jelentőségű módosítása helyett átfogó felülvizsgálatra van szükség: ki kell alakítani a szolgáltató jellegű önkormányzat feltételrendszerét. A valódi önkormányzatok stabil gazdasági alapokon, a törvényi keretek között szabadon szervezik kötelező közszolgáltatási feladataik ellátását, és alakítják fejlesztési programjaikat. Az állampolgárok megfelelő közszolgáltatásokkal való ellátásának színvonalát valamennyi önkormányzat területén biztosítani kell. Egyetlen állampolgár sem kerülhet(ne) hátrányos helyzetbe azért, mert nem "gazdag" önkormányzat polgára. Az állampolgári alanyi jogként járó közszolgáltatások törvényben rögzített minimális szintjének teljesítése valamennyi polgárnak jár, függetlenül lakóhelyétől. Az önkormányzás működőképességének biztosítása képezheti az alapját a strukturális változtatásoknak. Ebből következően elengedhetetlenül szükséges az önkormányzatok pénzügyi rendszerének újraszabályozása, amint erre az OECD legutóbbi országjelentése is rámutatott.
Az elmúlt évek tapasztalatai alapján kijelenthető: a magyar közigazgatást egyes részleteiben nem lehet átalakítani, a valódi reform strukturális bűvészmutatványokkal nem helyettesíthető.
Az átalakítás során figyelembe kell venni azt, hogy az alapvető közigazgatási szolgáltatásokat az állampolgár számára lehetőleg a lakóhelyén vagy elérhető közelségben szükséges biztosítani. Ennek az elvnek érvényesülnie kell a másodfokú államigazgatási eljárás során is. Igaz, a feladatok "telepítésekor" meg kell vizsgálni, hogy az adott közigazgatási szerv rendelkezik-e megfelelő szervezeti, személyi, szakmai, technikai ellátási képességgel.
H
Meggyőződésem: az ország érdeke, hogy működőképes, az európai régiók tartalmi és fogalmi követelményeinek megfelelő területi önkormányzatok tevékenykedjenek Magyarországon. Ennek érdekében a megyét mint létező közigazgatási egységet indokolt valódi területi önkormányzattá fejleszteni, amely elsődleges szervezőerejévé válhat a területén belüli térségfejlesztésnek, valamint a nagytérségi megyeközi kapcsolatoknak - azaz a tényleges regionális együttműködésnek.
A magyar közigazgatási szintek (a települési, a megyei és a központi) belátható időn belül nem változnak meg - még akkor sem, ha megjelenik a kistérség mint igazgatási kategória, valamint kialakulnak működőképes regionális együttműködések. A megye "alatt" és "fölött" kialakuló együttműködési szintek akkor és annyiban lesznek képesek közigazgatási szerepet betölteni, amennyiben erre a saját hatáskörrel rendelkező települések, illetve megyék e szerveződéseket felhatalmazzák. Új szervezetek lázas építése helyett a meglévők működőképességének fokozásával érhetünk csak célba, mivel az európai integrációra való felkészülésben már így is késésben vagyunk. Örökös átalakításban és az emiatti bizonytalanság közepette a közigazgatás nem képes a maga feladatát megfelelően ellátni, ép-pen ezért a rendszer stabilitására kellene törekedni.
H
Az általam megfogalmazottak és a javasolt változtatások természetesen egy erős autonómiával rendelkező önkormányzati rendszer építésére irányulnak. Meggyőződésem, hogy Magyarország csak a tényleges decentralizáció révén képes biztosítani polgárai számára az európai szintű ellátást. A jövő útja az önkormányzó Magyarország.
* Lásd: Az ártatlanság félelme - Önkormányzat, 2001, 12. szám, 4-5. oldal.
A szerző a Települési Önkormányzatok Országos Szövetségének alelnöke.
