A civil szervezetek állami finanszírozása - Az élet harc

  • Bogár Zsolt
  • 2007. november 22.

Belpol

A Zuschlag-ügy rapid cselekvésre késztette a politikai elitet, az egyik céltábla a civil szféra lett. Mielőtt behatóan foglalkoznánk a pártok ez irányú terveivel, az alapkérdésre keressük a választ: mi a dolga az államnak a szektor finanszírozásában?
A Zuschlag-ügy rapid cselekvésre késztette a politikai elitet, az egyik céltábla a civil szféra lett. Mielőtt behatóan foglalkoznánk a pártok ez irányú terveivel, az alapkérdésre keressük a választ: mi a dolga az államnak a szektor finanszírozásában?

Régi közhely, hogy "a civil társadalom sokszínű világ". Ez sajnos meglátszik a jogi formák és funkciók keveredésén. A Központi Statisztikai Hivatal (KSH) 1992 óta gyűjt adatokat a nonprofit szektorról - ami nem keverendő össze a civil társadalommal.

A közös halmazból kilógnak egyrészt az önálló jogi személyiséggel nem rendelkező civil csoportok (például egy művelődési házban működő asszonykórus). Ezekre az adatgyűjtőknek nincs rálátásuk. Másrészt pedig magyar sajátosságként az állami vagy önkormányzati közreműködéssel létrejött közalapítványok és közhasznú társaságok, melyek ugyan nonprofit szervezetként működnek, de valójában nagyon kevés közük van a civilek önszerveződéséhez (lásd: média-közalapítványok, megyei fejlesztési alapítványok, nagy lakossági közszolgáltatást végző kht.-k stb.). Ezeket főként a

kedvezőbb adózási

és a rugalmasabb gazdálkodási feltételek miatt hozták létre, vagy azért, mert bizonyos pályázatokhoz ilyen társasági forma is kellett. Ugyanide sorolhatjuk azoknak a közintézményeknek (mondjuk iskoláknak) az alapítványait is, amelyek a működésükhöz pótlólagos állami (1 százalék) és privát támogatást szeretnének nyerni.

Ráadásul a mindennapi szóhasználatban összemosódik a közhasznú társaság (kht.) és a közhasznú szervezet fogalma: a kht.-kat döntően önkormányzatok hozták létre, míg az utóbbi bizonyos típusú szervezetek ténykedésének a minősítése. (A helyzet egyszerűsödhet, ha 2009-től megszűnnek a kht.-k.) A KSH a nonprofit szervezeteket többféle csoportosításban is bemutatja. Mi főként arra fókuszálunk, ami a "klasszikus civil" magánalapítványokat és egyesületeket megkülönbözteti az érdek-képviseleti (munkavállalói, szakmai és munkáltatói érdekképviseletek) és az egyéb, már jelzett "félállami" szervezetektől.

2005-ben a KSH által számon tartott 57 ezer nonprofit szervezetből 45 ezer volt klasszikus magánalapítvány vagy egyesület. Ezek tavalyelőtt 357 milliárd forint összbevételből gazdálkodtak, amiből 138 milliárd volt az állami- és önkormányzati támogatás (beleértve az onnan származó megrendeléseket is). Az aránytalanságokat jelzi, hogy a teljes nonprofit szektorban megforduló állami támogatásnak (410 milliárd, megrendelésekkel együtt) több mint a felét (254 milliárd) a közhasznú társaságok és a közalapítványok kapták, holott ez a két típus a szervezetek csupán hat százalékát adja. A szektorba áramló pénzek tehát nem nagyon távolodnak el a költségvetési körtől, s többnyire állami-önkormányzati feladatokat látnak el belőlük nem magánalapítású szervezetek.

Sebestény István, a nonprofit-kutatással foglalkozó Civitalis Egyesület vezetője - aki a Nemzeti Civil Alapprogram (NCA) tanácsának is tagja - szerint nemzetközi összehasonlításban a közpénz aránya a teljes nonprofit szektor összbevételeihez képest nem kirívó. "Nyugaton a bevételi források hatvan-hetven százaléka (Franciaország: 58, Németország: 64, Írország: 77) közpénzből származik, az Egyesült Államokban is közel 40 százalékos. Ennek ott az volt a titka, hogy már a 80-as években észrevették: bizonyos közszolgáltatások ellátásába a civileket is érdemes bevonni, mert egyrészt nem vonatkoznak rájuk az államháztartás szigorú előírásai, költséghatékonyabban és rugalmasabban tudnak működni, másrészt pedig az átlagostól eltérő, specifikus igényeket is jobban ki tudnak szolgálni. Az egészségügyi, oktatási és szociális területen megindult a közfeladatok szektorsemleges megosztása önkormányzatokkal, nonprofit és a forprofit magánszervezetekkel, a különböző országokban eltérő arányban. Az USA-ban kórházakat, Angliában iskolákat működtetnek nonprofit szervezetek. Magyarországon a 90-es évek első felében erről még szó sem volt. Bár mindenki arról beszélt, hogy a civilek ne lógjanak az állam emlőin, a nonprofit szektor sokkal inkább élt külföldi és hazai magánadományokból, mint költségvetési bevételekből. Az állami hányad 2000 és 2005 között nőtt 28-ról 40, illetve 48 százalékra - ha belevesszük a költségvetési szférából érkező szolgáltatásvásárlási megrendeléseket is" - mondta a Narancsnak a nonprofitkutató.

Az állam szerepe

a nonprofit szektor finanszírozásában Európa-szerte mindenütt jelentős; kérdés, hogyan viselkednek az egyes szereplők. Bullain Nilda, az Európai Nonprofit Jogi Központ Kht. ügyvezetője szerint az állam és a nonprofitok viszonyában alapvetően a szerződéses partnerségre kellene építeni. Nálunk viszont az állam annyira támogatás-központú, hogy a költségvetési fejezetekben a közszolgáltatás ellenértékének megfizetését is annak definiálja. Ezzel összefüggésben megjegyzi: egyáltalán nem kellene a nonprofitoknak mindenféle elvárás nélkül pénzt adni a működésükre. "Nem jó a szektor fejlődése szempontjából: a szervezetek elvesztik a motivációt, hogy közösségeikben erősítsék a kapcsolataikat, és ott gyűjtsenek az önkormányzattól, vállalkozóktól, magánemberektől."

Bényei Andrásné, a civil szektor egyik legbefolyásosabb ernyőszervezetének, a Nonprofit Humán Szolgáltatók Országos Szövetségének az ügyvezetője szerint működési támogatásra azért van szükség, mert előfordul, hogy nem jön be egy pályázati pénz, márpedig a szervezeteknek akkor is fizetniük kell a rezsit. A projektfinanszírozást pedig úgy találták ki, hogy a teljes összegből sokkal kisebb részt lehet elszámolni humán és dologi költségre, mint külföldön. "Innen-onnan le lehet csípni valamit, de ez önmagában nem megoldás."

Nizák Péter, a Soros Alapítvány igazgatója elvben szintén "csak bizonyos közös feladatok mentén" tartja jogosnak a civil szervezetek támogatását. A működés általános támogatása nála sem tartozik ide, mert abból nem derül ki a támogatási koncepció, vagyis hogy az állam mit tart fontosnak, mely területeket, szervezeteket - közösségfejlesztő, szolgáltató vagy közpolitikai irányultságú - szeretne fejleszteni. A külföldi példák is azt mutatják, hogy az állam különböző hangsúlyokkal, de általában jelen van finanszírozóként a szektorban. Akinek ezzel elvi problémája van, az még mindig választhatja azt, hogy nem fogad el állami támogatást, illetve nem pályázik állami forrásra.

Gerencsér Balázs, a Nonprofit Információs és Oktató Központ (NIOK) Alapítvány vezetője úgy véli, hogy a civil szervezeteket "a sivatagba löknék", ha most zárnák el az állami csapokat. "Magyarországon nincsenek komoly, nagy, független magánalapítványok. Amik voltak, elmentek. Ellentétben a lengyelekkel és a csehekkel, nálunk nem tették lehetővé azt, hogy kialakuljon egy független támogatási rendszer. Csehországban a privatizációs bevételekből magánalapítványokat tőkésítettek fel a civil szektor fejlesztésére, a lengyelek pedig sokkal jobban lobbiztak, és a Soros Alapítvány, illetve a nálunk Mava néven futó kisvállalkozásokat segítő amerikai alapítvány is otthagyta a tőkéjét, aminek a kamataiból továbbra is képesek támogatni a nonprofitok munkáját. Itthon

csak pár pici közalapítvány

és egy kézen megszámlálható, kis tőkéből gazdálkodó magyar alapítvány van. Az egyszeri vállalati támogatások pedig jó esetben egymillió forint körül vannak. Ilyenkor azt hangoztatni, hogy nem is kell ide állami támogatás, jelen pillanatban a civil társadalom meggyilkolásával egyenlő" - mondta Gerencsér, aki teljesen egyetért a független civil alapok létrehozásával; de addig is kell valami, mert az "egy százalék csak kiegészítő támogatásként funkcionálhat".

A NIOK ügyvezetője szerint szabályozni kellene az adományozás jogi kereteit is. A közcélú adományozás addig sem nagy egyéni adókedvezményei jóformán teljesen elolvadtak a Medgyessy-Gyurcsány kormányzati ciklus idején. Hatmillió fölött megszüntették, és az alatt is csak összevontan vehető igénybe más kedvezményekkel együtt, legfeljebb 100 ezer forintig. Ez az uniós gyakorlattól - amely épp a vagyonos embereket ösztönzi, hogy közcélra költsék a pénzüket - teljesen eltér. Sebestény István osztja, hogy az adományozási környezetet javítani kellene, de az ún. közösségi alapítványokkal szemben szkeptikus. "Ez már az NCA-törvény 2003-as megalkotása előtt is vita tárgya volt." Szerinte illuzórikus elképzelés, hogy ezek a szektor egészére jellemző megosztottságtól függetlenül tudnának működni. "Az egyikre előbb-utóbb ráfognák, hogy szadeszes, a másikra, hogy fideszes vagy emeszpés alap. A civilek akkor már jobban megbíznak az 'államiban', azt pedig az NCA-ban korszakalkotónak tartják, hogy választott képviselőik döntenek a források elosztásáról."

Ha az állami pénz forrásvidékét nézzük, a két legtöbbet emlegetett kalapból származik a legkevesebb pénz. A személyi jövedelemadó egy százalékának a felajánlásaiból és az NCA főként a működést finanszírozó pályázataiból 2005-ben bő 6-6 milliárd érkezett a klasszikus civil szervezetekhez. A KSH adatai szerint a normatív költségvetési támogatás 28, a nem normatív 48, az önkormányzati 22, a központi alapoktól kapott 19 milliárd forint volt. Ezt megfejelhetjük még az önkormányzatoktól és az államtól jött megrendelésekkel (10 milliárd), illetve az áfa-visszatérítésből, a tb-alapoktól kapott bevétellel. (Bár az uniós pályázatokból befolyó 33 milliárdot a KSH külön nem nevesíti, az NFT I. pályázatokon nyert pénzek is a magyar intézményrendszeren keresztül jutnak el a végállomásig. - Erről bővebben lásd Késik az uniós gyors című keretes anyagunkat.) Továbbá minden egyes minisztériumnak van nonprofit kerete, amelyből pályázati úton vagy egyedi döntéssel finanszíroz általa meghatározott célokat, projekteket és szervezeteket. A tárcák költségvetésében akadnak külön nevesített szervezetek. Ezek száma csökken ugyan, de máig nem világos, hogy eredetileg milyen kritériumok alapján kerülhettek be. A minisztériumok költségvetésileg független alapokat is felügyelnek (például Országos Foglalkoztatási Alap, Nemzeti Kulturális Alap), ahová ugyancsak pályázni lehet támogatásért. Az önkormányzati szinten minden megismétlődik: mennek ki pénzek pályázattal és anélkül, normatívan és egyedi döntéssel, a helyi szokásjogtól függően. Ám az, hogy mindez pontosan milyen elvek szerint zajlik, a minisztériumokban és az önkormányzatokban is követhetetlen. Összehasonlítva ezt a nyugat-európai mintákkal, a következők állapíthatók meg: a pénzek jelentős részét 1.) nemcsak feladathoz kötötten, hanem működésre is, 2.) inkább pályázat nélkül, mint pályázattal, 3.) jobbára egyedi döntés alapján, nem pedig normatív módon osztják.

Bullain Nilda szerint nem az a baj, hogy sok csatorna van, hanem az, hogy ezek nem transzparensek. Már az sem egyértelmű, hogy a gyakorlatban mitől válik jogosulttá egy közszolgáltatást ellátó civil szervezet a normatívára: két ugyanolyan szervezet közül az egyik miért kapja meg a licencet, a másik miért nem. Vagy amikor ugyanők működési költségre pályáznak, mitől lesz nyertes valaki, ha nincsenek is igazából tartalmi feltételek. Bullain szerint alapvető bajok vannak a szemlélettel: az ellátást ma nem úgy szervezik meg, hogy kitűznek egy stratégiai célt (mondjuk a hajléktalanok társadalmi reintegrációját), és ehhez kiválasztják az eszközöket és a partnereket, hanem a hagyományoknak és a költségvetési lehetőségeknek megfelelően járnak el. Amelyik program ment tavaly, az megy jövőre is, kivéve, ha csökkentik a büdzsét. Legfeljebb részterületeken látható elmozdulás, például az EU-nak köszönhetően a foglalkoztatásban, vagy ha van egy minisztériumi főosztályvezető, akinek elege lesz, és változtatni próbál. De ez nem rendszerszintű. Bullain rugalmatlannak tartja a közszolgáltatási szerződéses formákat is. "A normatíva csak egy adott típusú ellátásra vonatkozik. Ha valamit egy kicsit másképp csinálsz, akkor már nem esel bele, és adott esetben egy másik pályázati támogatásba sem. Így gyakran pont azok a szervezetek, amelyek innovatívabbak, kiesnek a körből."

Magyarország Kelet-Közép-Európában elsőként gondolta úgy, hogy államilag segíti a nonprofit civil szektor megerősödését. Az "egy százalékot" eredetileg az egyházak finanszírozására találták ki, de aztán a teljes civil szférára ráengedték az intézményt. (Az egyházak megkapták a második egy százalékot.) Pozitív, hogy ma az adózó lakosság egyre nagyobb hányada érzi fontosnak megjelölni prioritását (a nulla forintnál nagyobb összegű egy százalékkal rendelkező adózók 48,8 százaléka), és a felajánlási időszakban minden évben a nonprofitokról beszél a média.

Az NCA létrehozásának

gondolata részben abból fogant, hogy valamit kezdeni kéne a maradék egy százalékokkal is, amit az emberek nem ajánlanak fel. Végül a Medgyessy-kormány úgy döntött, hogy nem teremt ellenérdekeltséget a rendszeren belül, hanem minden egyes "egyszázalékos" forint mellé odapakol egy másikat, és 2004-ben megkezdte működését a Civil Alap, amely forrásainak legfeljebb hetven százalékával civil szervezetek működését segíti, a maradékot pedig különböző szakmai célokra fordítja.

Az NCA-t leginkább azért szokás dicsérni, mert felváltotta az Országgyűlés "400 milliós" társadalmi bizottságát, amely teljesen átláthatatlanul működött, és általa a politika jobbára a saját szervezeteinek juttatott pénzt. A közel hétmilliárd ehhez képest óriási summa, hozzávéve a másik hetet (az szja 1 százalékát) nem csoda, hogy a magyar állam a dunai-balkáni-baltikumi régióban a civilek támogatásának mintájává vált. Az NCA javára írják még, hogy a regionális elvű forráselosztásnak köszönhetően területileg arányosabban jutnak el pénzek a szervezetekhez, és nem minden a közép-magyarországi régióba kerül.

Ezeken kívül azonban nagyon vegyes az NCA megítélése. Amit egyesek vívmánynak neveznek, ti. hogy a szektorban dolgozók hozzák a pénzügyi döntéseket, az mások szerint a civil nómenklatúra megerősödéséhez és konzerválódásához vezető út. Bullain szerint az elektori választási rendszer háttérbe szorítja a szakmai szempontot, miután nem olyan szakértők osztják a pénzt, akik tudják, hogyan kell milliárdos közpénzeket pályáztatás révén hatékonyan felhasználni, hanem jó szándékú, lelkes civilek, akiknek viszont nincs ez irányú tapasztalatuk. De az NCA működése a Narancs információi szerint komoly összeférhetetlenségi aggályokat is felvet: az NCA 131 tagja (a 11 kollégium és a tanács 131 delegáltja) a civil szervezetekben betöltött funkcióin keresztül kétmilliárd megnyert pályázati forinttal hozható összefüggésbe. Az NCA működése ezzel együtt is relatíve még mindig a leginkább átlátható, miután ezek az adatok a honlapról némi keresgélés után kigyűjthetők. (A Narancs az NCA és az összeférhetetlenség kérdésére még visszatér.)

Az állami intézményrendszerről szerzett tapasztalatok meglehetősen ijesztő képet mutatnak: míg a szervezeteknek "az apró betűs részig mindent be kell tartaniuk", a másik oldalon több hónapos csúszás is rendszeresen előfordul. "Augusztus 22-i kollégiumi döntés, hogy nyertünk. Idei projekt. A szerződést ma kaptam kézhez, és még kérnek pár dolgot mellékelni, utána írják csak alá. Elvben előfinanszírozás van, de még soha nem jött be pénz a rendezvény előtt. Ránk ezer kötelezettség meg határidő vonatkozik, mindegyikre egy szankcióval, ha nem teljesítünk. Az állam vállalásairól a szerződés nem ír. Hol itt a partnerség?" - szegezte a kérdést a Narancsnak a Nonprofit Humán Szolgáltatók Szövetségének ügyvezetője, aki október 30-án bontotta az NCA-tól kapott postát. Vannak szervezetek (például a TASZ), amelyek elvi okokból elutasítják a költségvetési forrásokat, és rajtuk kívül is egyre többen tájékozódnak az adományszervezési praktikákról, miután az állami pénzek szűkösek, nehezen tervezhetők és lassan folynak be. A Civil Társadalom Fejlődéséért Alapítvány szerint 2005-ben a lakosságtól 15 milliárd, a vállalatoktól pedig 34 milliárd forint érkezett a szektorba, annak ellenére, hogy az adományozási környezet nem éppen rózsás.

Késik az uniós gyors

A Civil Európa Egyesület megvizsgálta az NFT 1. keretében 2004-2006 között a civil szervezetek számára is elérhető uniós pályázati lehetőségeket, valamint a projektek pénzügyi lebonyolítását. A szektorsemleges pályázatokon a lehívható források tíz százalékát sikerült megszerezniük a nonprofit szervezeteknek. Az átlag projektnagyság 80 millió forint körül volt, ami a szektorban hatalmasnak számít, és menedzselése jelentős humán és tárgyi infrastruktúrát feltételez. Arató Krisztina kutatásvezető a Narancsnak elmondta, hogy az intézményrendszer óriási csúszásban volt: akadt arra is példa, hogy a nyertesnek nyolc hónapot kellett várnia magára a szerződéskötésre. A projektek gördülő finanszírozásúak voltak. A pályázó elindította a programot önrészből, majd kivérzett, mert csúsztak a 15-20 milliós részletek. A projektgazdáknak különböző túlélési technikáik voltak: hónapokig nem fizettek honoráriumot, a halaszthatatlan tárgyi költségeket pedig más pályázati pénzből állták. Nagyon sokan vettek fel hitelt, gyakran a civil vezetők saját ingatlanukat zálogosították el, de olyan megoldás is volt, hogy az alaptevékenységükre kapott normatív támogatást eladták (faktoráltatták), mielőtt beérkezett volna. A kérdésre, hogy mit szeretnének (banki konstrukciót, speciális szervezeteknek szánt hiteleket, civil bankot vagy valami mást), a megkérdezettek döntő többsége azt mondta: a későbbiekben csak arra van szükségük, hogy megfelelően működjék az intézményrendszer.

Neked ajánljuk