Az "országreformban" utazó második Gyurcsány-kormány első lépésként a vállalt feladataihoz igazította a kormány szerkezetét. Jelenleg ugyanezt teszi a központi közigazgatás - az államigazgatás - egyéb részeivel is. A vezérlő elv a döntési mechanizmus optimalizálása - mivel, úgymond, nincs idő a vacakolásra, a hosszú, akár a célok meghiúsulásával is fenyegető mindenféle egyeztetésekre. A minisztériumokban megszüntették az eddig a szakmai irányításért felelős közigazgatási államtitkár posztját, a részterületek gazdái a helyettes államtitkárok helyett ezentúl a szakállamtitkárok. A tárcák csaknem kilencezres állományából kétezer embert elbocsátanak. A minisztériumi adminisztráció jó részét egy államtitkár felügyelte központ végzi, míg a döntések összkormányzati jellegét erősítendő létrehoztak két új, kabinetszerű, kormánybiztos által irányított testületet: a tárcák döntés-előkészítési feladatainak egy része az Államreform Bizottsághoz (ÁRB), fejlesztési pénzeik pedig a Fejlesztéspolitikai Irányító Testületből (FIT) a Nemzeti Fejlesztési Tanácsból (NFT) és Nemzeti Fejlesztési Ügynökségből (NFÜ) álló konglomerátumhoz kerültek.
Kitalálták
A közigazgatási államtitkárok eltüntetése egy régóta zajló folyamat betetőzéseként értelmezhető. A rendszerváltáskor német és angol minta szerint kettéválasztották a tárcák szakmai és politikai működését. A logika egyértelmű volt: az apparátusban dolgozó szakemberek reszortja a döntés-előkészítésben a jogszabályjavaslatok, szakmapolitikai, támogatási stb. elképzelések kidolgozása, és e munka legfőbb irányítója a közigazgatási államtitkár. A politikusoknak ezzel szemben egészen más szempontjaik vannak, adott pillanatban kevesebb dolog és más aspektusból érdekli őket, de felhatalmazásukból adódóan a lehetőségek közötti döntés joga őket illeti meg. Ennek megfelelően a politikai felelősséget viselő miniszter és a kormányüléseken, valamint a parlamenti munkában alkalmanként őt helyettesítő politikai államtitkár személye kurzusváltáskor értelemszerűen változik, a szakmai munkát végzőknél és vezetőiknél viszont az állandóság volna kívánatos.
Elméletben. a Horn-kormány ugyanis két kivétellel lecserélte a közigazgatási államtitkárokat, míg az Orbán-érában a váltás még mélyebbre, a helyettes államtitkári, esetenként főosztály-vezetői és osztályvezetői szintig is elért, a Medgyessy-adminisztráció pedig e téren is méltó követője volt elődjének. A jelenlegi kormány tehát - elődeivel szemben - vállaltan szabad kezet adott magának. Megszűnt a tárca szakmai vezetését eddig ellátó poszt, s ezzel együtt a javaslatok utolsó szakmai szűrőjeként funkcionáló közigazgatási államtitkári értekezlet; az irányításért a miniszter felel, és megszüntették a szakállamtitkárok elvi politikafüggetlenségét is: a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki őket, megbízatásuk a kormányéval együtt szűnik meg.
Kétségtelen, az újkori demokráciák döntéshozatalában a kormánynak és bürokratikus csapatának egyre komolyabb a szerepe. Az Országgyűlés törvényhozói szerepe átalakult, miközben a kormány a végrehajtói hatalmon kívül a döntésekből is aktívan kiveszi a részét. Jogalkotási felhatalmazása van (kormány- és miniszteri rendeletek), és a törvények zöme is a kormányzati akaratot tükrözi. Eleve orientál a kormány programja és törvényalkotási programjavaslata, a szakminisztériumokból érkező előterjesztéseket átrágják a különböző (politikusokból álló) kabinetek, majd a kormányülésen elfogadott javaslatok kerülnek a T. Ház elé; és ha biztosra akarnak menni, ezt megelőzően még a koalíciós frakciókkal is levajazzák a dolgot. Az illetékes miniszter vagy politikai államtitkára a parlamenti bizottságokban is győzködi a képviselőket, bevezeti a vitát, s ezt követően nyomnak gombot a honatyák, nem megfeledkezve a frakciófegyelemről sem.
Ebben a felállásban különös a jelentősége annak, hogy a döntés-előkészítésben kulcsszerepet játszó minisztériumi apparátusban hol húzódik az elvileg független szakértelem és a természeténél fogva érdekvezérelt politika határa - hogy egyáltalán mivel, milyen mélységben, milyen szempontok szerint foglalkozzanak az országjobbító elképzelések. A Gyurcsány-kabinet most maga felé húzta a választóvonalat, több okból: az előtte tornyosuló gondok megoldásához a zsebében érzi a bölcsek kövét, valamint módfelett elégedetlen a bürokrácia eddigi teljesítményével. Magyarázatuk szerint az Antall-modell eddig sem működött, akkor meg minek áltatni magunkat.
Megcsinálták
A várható következmények tekintetében megoszlanak a vélemények. "Az államgépezet működtetésében eddig jelen volt a kettősség: a politika a széljárásoknak megfelelően változik, míg a közigazgatásnak van egy állandó része, ahol évtizedek tapasztalatai, ismeretei halmozódnak fel. Ebben a formában, amikor a közigazgatási államtitkári posztot megszüntetik, és a szakállamtitkárokat is kurzushoz kötik, nem tudom, hogyan fog az érvényesülni, hogy a párt nem közhatalom. Pontosan ezért tartották eddig távol a pártokat ettől a mezőtől, hogy esélyük se legyen rá - osztotta meg aggodalmait lapunkkal Boross Péter (MDF) volt miniszterelnök. - A kormányok cserélődnek, ilyenkor máshová kerül a hangsúly. A jogszabályszerkesztéshez értő köztisztviselőnek meg kell kapnia a sarokpontokat, és arra egy jó törvényt kell szerkeszteni. Ezt akkor tudja megtenni, ha az legalább a huszadik törvény, ami átment a kezén, hiszen a törvényszövegezés egy külön szakma, méghozzá elit szakma. A két háború között a Pénzügyminisztérium törvény-előkészítő főosztályán három egyetemi magántanár dolgozott! Igaz, akkor még ott születtek az adótörvények, és nem az adóhivatalban. Mostanra már olyan is előfordul, hogy ügyvédi irodának adják ki a jogszabályszerkesztést, ami tényleg abszurd."
Gyergyák Ferenc, a kamarává válást ambicionáló, jelenleg közhasznú egyesületként működő Magyar Közigazgatási Kar alelnöke szerint inkább a döntés-előkészítésben részt vevők személye a meghatározó: "Jó, hogy nem hazudunk, nyílttá tesszük, hogy a politikának igenis van ráhatása a bürokrácia működésére. Önmagában a pártsemlegesség látszata nem sokat ér. Ha valaki jól és tisztességesen dolgozik, akkor miért kényszerítjük - akár egy bírót is - arra, hogy hazudjon az ideológiai elkötelezettségéről. De ez csak akkor működik, ha a politikai kötődés mellett ott vannak a szakmai ismeretek is, és a lojalitás a Magyar Köztársasághoz, az alkotmányos rendszerhez. Akkor is káros ez a fajta káderpolitika, ha egy vezető nem tudja, hogy milyen szervezetben dolgozik és annak milyen kapcsolatrendszere van. A szakállamtitkári állomány jelenlegi személyi összetétele alapján azonban nem gondolom, hogy ők politizálni fognak, bár garancia sincs erre. Tudomásul kell venni, hogy a zsákmányrendszerben a győztes párt mindent visz, és a saját embereit ülteti pozícióba, de ez csak annyit jelent, hogy két szakember közül azt választja, amelyikük jobban kötődik hozzá. Ezzel szemben a karriertípusú személyzeti politikában aki bejut a rendszerbe, az az elejétől látja, hogyan alakul az életpályája. Ez kétségtelenül stabilitást jelent, hiszen a közigazgatást csak a gyakorlatban lehet megtanulni. Amerikában viszont az első modellt használják, és nem lehet azt mondani, hogy ott a közigazgatás színvonala nem megfelelő." Az elvek eddigi be nem tartásából Tölgyessy Péter szerint sem következik a használhatatlanságuk. "Amit Orbán kormányzásának idején még hibának, a rendszer súlyos sérülésének lehetett tekinteni, az most szabállyá válik" - fogalmazott a Narancsnak az egykori szabaddemokrata, utóbb fideszes országgyűlési képviselő.
A frontvonalak a klasszikus konzervatív/liberális ellentét között húzódnak: előbbi szerint egy jó szabály ímmel-ámmal való betartása is jobb a megszüntetésénél, míg utóbbi vélemény képviselői a betarthatatlant kidobnák, és más ösztönzőket keresnének. Az átalakítást megalapozó jogszabály parlamenti vitájában Kuncze Gábor így érvelt: "Ez a törvényjavaslat nem tesz mást, mint a mai gyakorlatot szentesíti, amihez rögtön hozzá kell tennem, hogy a miniszter pedig egyébként akkor jár el helyesen, ha szakállamtitkárokként valóban a szakmájukban megbecsülést és elismerést szerzett államtitkárokat nevez ki, mert ez lesz a garanciája annak, hogy a minisztérium szakmai munkája nem szenved csorbát."
"Az elmúlt 16 év gyakorlata egyértelműen bebizonyította: a politika szférájába tartoznak a közigazgatási, sőt a helyettes államtitkárok is, ennek következtében a jognak le kell vonnia a konzekvenciát, alkalmazkodnia kell a kialakult gyakorlathoz annyiban, hogy ne legyen eltérés a politikai folyamatok és az alkotmányjogi szabályozás között" - magyarázta ugyanekkor Wiener György, a szocialisták vezérszónoka. Egy biztos: jól jönne most a kifinomult közjogi szemlélet és a politikai kultúra, amikor a tartalmi garanciákat a személyi garanciák vették át. Melyekben Boross Péter vakon azért nem bízik: "Persze, a közigazgatást is meg lehet reformálni. De még a legrosszabb modell is jobban működik, ha képzett emberek csinálják, mint a legjobb, amit amatőrök végeznek. Aki már szervezett és vezetett, az tudja, hogy vannak olyan esetek, amikor az állandóság önmagában érték és változtatni nagyon megfontoltan lehet, mert az mindig emberi viszonyok megrendülését eredményezi."
A folyamatra amúgy kifejezetten jellemző magának a törvénynek (2006/57. törvény a központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról) az elfogadása is. A közigazgatás szűrőitől eleve távol tartották, mondván, az apparátus ne javítgassa a rá vonatkozó jogszabályt; a képviselők pár órával a parlamenti ülés előtt kapták kézhez a 81 szakaszból álló, 45 oldalas anyagot. A kormánypárti többség simán megszavazta. Külön érdekesség, hogy a rendszerváltáskori modell egyik atyja, a jelenlegi államfő, Sólyom László szó nélkül, röpke két nap alatt aláírta a klasszikus közigazgatást megszüntető törvényt.
Mindeközben a központi közigazgatás felduzzadt létszámmal (a 96 ezer köztisztviselőből összesen több mint 60 ezren dolgoznak a tárcáknál és az országos hatáskörű szerveknél) látja el sok kritikával illetett munkáját. Egy kormányhoz közeli forrásunk kifakadása szerint "a minisztériumokban dolgozók fele kiflievéssel foglalkozik. Nem vicc, ott van a fiókban a tejföl és a kifli, a nap meg hamar eltelik." Kérdés, hogy a politikai ráhatás megoldja-e a problémát, mivel részben maga is felelős érte: "Nyilván nem szeretnek ilyet hallani a kollégáim, de mára - tisztelet a kivételnek - a másod- és harmadvonal dolgozik a közigazgatásban - mondja Gyergyák Ferenc. - A köztisztviselőknek a korábban a jogállási törvényben adott privilégiumait folyamatosan visszavették, és a politikai elvárásoknak is köze van ehhez: nem lehet érdemi munkát várni attól, aki az egyik kezével fogja a széket, a másikkal az asztalt, nehogy kihúzzák alóla. Ezenkívül régen végig kellett járni a szamárlétrát, hogy valaki megtanulja a szakmát, és vezető lehessen. Ma egy minisztériumba az iskolapadból is be lehet jutni, és úgy dönthet valaki százmilliós kérdésekről, hogy egy alakszerű határozatot sem tud megírni."
Átfaragják
A változtatásnál értelemszerűen a hatékonyság emelése a cél, s ezt a teljesítménymérés és az üzleti szemlélet bevonásával képzelik el (Sárközy Tamás például a közszolgáltató részvénytársaság kifejezést is használja az országra). Tölgyessy Péter szerint azonban ez nem feltétlenül célravezető: "A közigazgatási racionalitás teljesen más, mint az üzlet, a tudomány vagy a politika logikája. Az alapja a jogszabályszerűség, ami ugyan inkább formális igazságot hordoz, de egyúttal kiszámíthatóságot is jelent. Modern állam nem létezik nélküle, és ahogy az állam feladatai egyre bonyolultabbá váltak, ez csak erősödött. A köztisztviselői kar mindenhol Európában öntudatos, szilárd alapokon álló réteg, ez a hivatás egy családban sokszor generációkon keresztül hagyományozódik. Jó lett volna, ha az elmúlt tizenhat évben mi is errefelé haladunk. A baj az, hogy mára kétféle ember dolgozik az apparátusban. A rutinos idősebbek, akik évtizedek óta ezzel foglalkoznak, és már nem tudnak, nem is akarnak máshogy gondolkodni. Másrészt vannak, akik nagyon fiatalon kaptak magas tisztséget, ők sajnos olykor magabiztosan beszélnek butaságokat, mert a közigazgatást csak belül és öt-tíz év alatt lehet megtanulni. Olyan negyvenesek alig vannak, akik értenek a közigazgatáshoz és az új feladatokra is fogékonyak, hiszen a tehetségesebbek sokszor a versenyszférát választották. A bürokrácia teljesítménye viszont, főleg vezetői szinten, nem igazán mérhető. Egy okmányirodában még támpontot adhat mondjuk az elbírált ügyek száma, de lehet, hogy egy féloldalas előterjesztés mögött több hónapi munka van, míg egy tízoldalas mögött egy nap. A közigazgatásban a teljesítményelv könnyen a visszájára fordulhat, a valódi teljesítmény helyett a talpnyalás mértéke lesz a mérce. Nem véletlenül alakultak ki a szigorú, elsősorban a végzettségtől és az életkortól függő előléptetési szabályok. Vannak hátrányai, a társadalmi elégedetlenség sokszor jogos, de nem találtak ki igazából ennél jobbat. A magyar közigazgatásnak szüksége van vérfrissítésre, az üzleti életből jött új szemléletre, de a törvényszerűségeit nem lehet egyszerre, a káosz veszélye nélkül semmissé tenni."
Összefogják
Szintén hatékonyságnövelő célzattal hozták létre az eddig ismeretlen testületeket is, a megoldást pedig ismét a közvetlenebb politikai irányításban találták meg. A Kormányzati Szolgáltató Központ létjogosultságát végső soron nem is vonta kétségbe senki: a kifejezetten cégszerű logika alapján gründolt szervezet egységes elvek alapján, egy kézbe fogja össze a tárcák háttértevékenységeit, a személyzeti, pénzügyi, számviteli, kontrolling, szervezetfejlesztési és informatikai feladatokat - igaz, azt egyelőre nem tudni, hogy a személyzeti kérdésekben milyen lesz a viszonya a tárcákkal. A minisztériumoktól az ÁRB-hez került viszont a jogszabályok és a szakpolitika előkészítésének egy része. A cél - az összkormányzatiság érvényesülése, hogy az ágazati lobbik elképzelései ne gyengítsék vagy oltsák ki egymást, hanem a kormány által megjelölt irányba tartsanak - általában is, egy pénzügyi instabilitással fenyegető időszakban pedig különösen érthető (ritkán jár miniszterelnök Londonba és Frankfurtba könyörögni). A bizottság elnöke Gyurcsány Ferenc, tagjai miniszterek, alelnöke Draskovits Tibor kormánybiztos - valamennyien politikusok. A döntéseket természetesen továbbra is a kormány hozza, de az, hogy a döntés-előkészítéssel és véleményezéssel felhatalmazott testület milyen mélységben szab irányokat a szakmai előterjesztések kidolgozóinak, a gyakorlatból fog kiderülni.
Bár az uniós pályázatokat talán nem Gyurcsány Ferenc fogja kiírni, a folyamat a fejlesztési pénzek kezelésénél is hasonló. Elvben szintén érthető, ha a nem kizárólag (nem is elsősorban) ágazati logikájú fejlesztések irányító hatóságai nem a tárcák lesznek, és az önrészen kívüli soványka hazai források nem mindig az erőszakosabb miniszterhez kerülnek. A végrehajtó szervezetet, az NFÜ-t Bajnai Gordon kormánybiztos irányítja a FIT útmutatásai alapján. A FIT elnöke a miniszterelnök, alelnöke Magyar Bálint, tagjai egykori miniszterek. E szervezetet a kormány társadalmi tanácsadó testületeként az NFT irányítja: ebben a regionális fejlesztési tanácsok és a Gazdasági és Szociális Tanács képviselői is helyet kaptak; elnöke a miniszterelnök, alelnöke Magyar Bálint.
"Nem szerencsés, hogy szétverik a kabinetelvet, amit már Orbán idején is zárójelbe tettek, de most formálisan is megszüntetnek. A klaszszikus parlamentarizmus alapelve, hogy a döntés az egész kormányé, a kormányfő közjogilag nem főnöke a minisztereknek, jóllehet a miniszterelnök - nem véletlenül nevezik sokfelé első miniszternek - válogatja össze a csapatot, ő elnököl. Az okos kormányfő azonban a saját táborában levő riválisait is beemeli a testületbe. Odafigyel észrevételeikre, különben elvesznek a visszacsatolások, megszűnnek a korrekciós mechanizmusok. Most nálunk a miniszterelnök pártja jobbára főembereit tette meg miniszternek, ám hatásköröket vont el a minisztériumoktól, munkáltatói jogokat gyakorol a miniszterek felett. Pedig minden újabb hatáskör újabb felelősséget jelent, Horn Gyula is pontosan tudta, hogy szüksége van Bokros Lajosra: az a csúnya, bajuszos ember viselte a felelősséget a megszorításokért. Az elnöki rendszer irányába tett lépés az is, hogy az új testületek irányítói, miniszteri esküt nem tett vezetők közhatalmat gyakorolnak. Pedig ezt csak közjogi felelősséggel lehetne végezni" - fejti ki álláspontját a zsugorodó miniszteri hatáskörökről Tölgyessy Péter, aki kritikai megjegyzései ellenére sem kíván a mindenen fanyalgók kórusához csatlakozni: "Becsülöm, hogy komoly változtatásokba kezdett a kormányfő nyomban a kormányalakítás után. A Bokros-csomagra majd egy esztendőt kellett várni, pedig abban is jócskán akadt rögtönzés. Most végre történik valami, ráadásul azonnal." Az új testületek vezetőiről egyébként hasonlóan nyilatkozott Fodor Gábor is az Indexnek: szerinte a felelősség számonkérhetősége miatt kormánybiztosok helyett tárca nélküli minisztereket kellett volna kinevezni. Hozzátehetjük: ez esetben valószínűleg a kommunikációs előnyök negligálták a közjogi megfontolásokat, hiszen a miniszterek számának csökkentését jó ideje a takarékoskodás csodafegyvereként emlegetik.
Garanciák és (egyelőre) komoly ellenzéki munka híján tehát az optimisták egyetlen kínálkozó lehetősége, hogy bíznak a jelenlegi, a mostani bajokért részben felelős kormány szakértelmében. (Gyurcsány az "igazságos diktátor" - fogalmazott lapunknak az egyik kormányzati szerv vezetője; minket azért e jelzős szerkezet hallatán kivert a hideg.) Boross Péter ekként foglalja össze a kialakult helyzetet: "Amikor baj van, és most nagy baj van, a centralizáció elkerülhetetlen. Ha egy országot megtámadnak, akkor azonnal koncentrálódik, és nincs tekintettel arra, hogy ki akar katona lenni, ki nem. Ilyenkor viszont fontos, hogy a vezető ne szeressen bele a modellbe, és csak addig működtesse, amíg az elkerülhetetlenül szükséges."
