Némi csúszással, de gőzerővel folyik az uniós fel-zárkóztatási források igénybevételéhez szükséges stratégia kidolgozása. Az országba érkező külső fejlesztési források mértékére jellemző, hogy esélyeinket a közszereplők a kiegyezés utáni helyzettel mérik, vagy éppen a Marshall-segélyhez hasonló lehetőségről esik szó.
"A fejlesztéspolitika jövőképe, hogy 2050-re Magyarország Európa egyik legdinamikusabban fejlődő országa legyen, ahol nő az életszínvonal, javul az életminőség, ahol a jelenleginél lényegesen több a munkahely, magasabbak a jövedelmek, biztonságosabb, tisztább és jobb minőségű a lakókörnyezet, egészségesebb és hosszabb az élet." A jelenlegit is beleszámítva négy kormányzati ciklus feladata lesz, hogy az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció (OFK) munkaanyagából idézett bájos vízió első és legfontosabb etapját valóra váltsa. Pontos összeget egyelőre nem tudunk - még közösségi költségvetés sincs -, de annyi biztos, hogy az Európai Unió következő költségvetési időszakában, 2007-2013 között Magyarország a korábbi fejlesztési forrásoknál (2004-2006 között nagyjából 3 milliárd euró) jóval nagyobb összegű felzárkóztatási támogatásban részesülhet. Az elméleti plafon (még soha, egyetlen tagállam sem érte el) évente a GDP négy százaléka volna (összesen 27,5 milliárd euró). A tárgyalások és a kiszivárgott információk szerint ennél valamivel kevesebbre, hét évre elosztva 24-25 milliárd euróra célszerű számítanunk. Ehhez jön még a hazai rész és a pályázók hozzájárulása - vagyis mindösszesen 15 000 milliárd forint mozdul meg. Léptékét tekintve valóban egyszeri sansz áll előttünk, hiszen 2013 után valószínűleg megváltozik a dotáció rendszere: a Balkán országai, esetleg Törökország csatlakozása elhúzhatják a fejlesztés súlypontjait.
A futó fejlesztési támogatások (az előcsatlakozási, majd a strukturális alapok, a kohéziós alap és a közösségi programok) felhasználásához képest a nagyságrendi ugráson túl is jelentős eltérésekkel kell számolni. Az I. Nemzeti Fejlesztési Terv készítésekor a már meglévő kohéziós politikához igazítottuk (kapkodva) a saját programjainkat, míg most a célokat illetően bizonyos mértékű érdekérvényesítésre is alkalom nyílik. A legfőbb különbség mégis az, hogy a fejlesztési hozzájárulás alapját mostantól az általunk elkészítendő és Brüsszellel egyeztetendő középtávú stratégiai tervek képezik.
Vissza az alapokhoz
A helyzetet bonyolítja, hogy egyelőre még a közösségi fejlesztési stratégiának (Community Strategic Guidelines - CSG) sincs végleges, jóváhagyott változata, pedig a hazai tervet ahhoz kell majd igazítani. A jelenlegi, többször módosított verzióhoz képest drámai változások már nem várhatók, de a magyar küldöttség még néhány célkitűzés (a régi tagországok előtt jórészt ismeretlen, de nekünk lényegbe vágó problémák, mint például a tömegközlekedés vagy a lakótelepek helyzete) beszuszakolásán izmozik. Ha minden jól megy, jövő év elejére elfogadják a dokumentumot, ekkorra talán elkészül a költségvetés és a strukturális alapok szabályozásáról szóló tanácsi, bizottsági rendeletek halmaza is. Mindenesetre újra ki kellett alakítanunk a rendszerváltáskor boldogan elfelejtett tervezés gyakorlatát, természetesen teljesen más alapokon.
Ideális esetben mostanra már rendelkeznénk hosszú távú, ágazatonként értelmezett szakpolitikákkal (policy), melyek komoly kutatásokon, szakértelmen és széles közmegegyezésen alapulnának; ezek elemeiből lehetne azután kiválogatni a középtávú stratégiának megfelelő részhalmazt. A hosszú távú koncepciók rendszere azonban egyelőre még igencsak lyukas: a kilencvenes években a csőd szélén egyensúlyozó gazdaságpolitika inkább a napi túlélésre koncentrált, majd a politikai zűrzavar temette maga alá a racionális jövőépítést (képzeljük el, mondjuk, amint Torgyán József hosszú távú agrárpolitikát álmodik). Ebben a térben készült el - és ezért tartalmaz ezt is, azt is - a 2020-ig előretekintő fejlesztési stratégia, az OFK és vele összhangban a területi szempontok (elmaradott térségek felzárkóztatása, innovációs pólusok fejlesztése stb.) érvényesüléséért felelős Országos Területfejlesztési Koncepció (OTK).
A következő lépés a strukturális alapokra és a kohéziós alapra építő Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (NSRK) létrehozása, amely az OFK szűkítéseként már az unió fejlesztéspolitikájával közös prioritásokat és a források fő elosztási arányait is tartalmazza. Az NSRK leánykori neve egyébként II. Nemzeti Fejlesztési Terv, ám az unióval nem közös tagállami fejlesztéseket is tartalmazó dokumentumra Brüsszel immáron nem kíváncsi, annak kezeléséhez már sokan vagyunk. (Az elnevezések amúgy jönnek-mennek: az NSRK-t jelöli a hazai, optimista névadóiskola terméke, a Sikeres Magyarország, míg a Tegyük sikeressé Magyarországot! kiáltvány az ideiglenes OFK zanzája. Használatos még az egészet egyfajta keretbe foglaló, ötletes Európa Terv hangsor is.) Az újabb fázis a konkrét cselekvéseket jelölő operatív programok kidolgozása lesz, ahonnan már csak egy ugrás a pályázatok kiírása - valamikor a jövő év végén. Mindeközben időt kell szakítani a fejlesztéseknek 2050-ig keretet adó Fenntartható Fejlődés Stratégiája előállítására, és papírra kell vetni a négy évre szóló, makrogazdasági, versenyképességi és foglalkoztatási cselekvési programot, azaz a Nemzeti Lisszaboni Akciótervet.
Túros a háta
A tervezés menetrendjét tavaly júliusban kormányhatározat rögzítette: e szerint az OFK-nak már február közepén a kormány, március végén az Országgyűlés elé kellett volna kerülnie - a dokumentum végül június végére állt össze és vált megismerhetővé a Nemzeti Fejlesztési Hivatal (NFH) honlapján. Két része van: a komoly, reális szembenézésen alapuló (persze nem a végletekig önostorozó) helyzetértékelést, az elmúlt tíz év fejlesztéspolitikájának áttekintését és az unió fő irányait magában foglaló kiindulópontok és az ezekből levezetett célokat, valamint az elérésük módját általánosan taglaló dolgozat. A végeredmény 8 + 1 stratégiai cél kijelölése: versenyképesség, foglalkoztatás, tudás és műveltség, egészség, társadalmi összetartozás, fizikai elérhetőség, információs társadalom, természeti és környezeti értékek fenntartása, valamint mindezek területi lebontása. Szaló Péter, az NFH elnöke lapunknak elmondta: a tervezés nyolc tematikus és hét regionális munkacsoportban folyt, melyekbe a szaktárcák a szakmai szervezeteket, az önkormányzatokat és a tudományos élet képviselőit is bevonták. Ezt megelőzően több ezer oldalnyi tanulmány készült, amit egyetemek, kutatóintézetek és a különböző médiumok szerkesztőségeinek műhelyvita-sorozatai egészítettek ki. Összességében az elkészült munkaanyag a 300 miniszteriális szakértővel és a partnerekkel együtt mintegy hatezer szakember szellemi terméke.
Mint minden tervre, az OFK-ra is igaz, hogy minőségének és későbbi megvalósíthatóságának alapvető biztosítéka a készítésekor kialakított szakmai és társadalmi konszenzus. A partnerséget egyébként hazai és közösségi jogszabályok is rögzítik, ezért a koncepciókat júliusban társadalmi vitára bocsátották. Az NFH munkatársai nyakukba vették az országot, helyi döntéshozóknak, vállalkozóknak, civil szervezeteknek tartottak előadásokat. A Magyar Területfejlesztési Hivatallal és a Települési Önkormányzatok Országos Szövetségével közösen is szerveztek rendezvényeket minden megyében, majd az így begyűjtött észrevételekkel módosították a két koncepciót. Az OFK letölthető volt az NFH honlapjáról, ahol a specifikus célok elfogadottságáról közvélemény-kutatást is rendeztek. A koncepciót 2000 szervezetnek küldték el CD-n. Összességében a Magyar Tudományos Akadémia és a Gazdasági és Szociális Tanács mellett 356 gazdasági és civil szervezet nyilvánított írásos véleményt; ennek alapján jelentette ki az NFH, hogy Magyarországon ilyen széles körű társadalmi egyeztetés még nem volt. A vélemények feldolgozására külön informatikai rendszert állítottak csatasorba, majd a beépítésükről a minisztériumok és a régiók képviselőiből felállított tervezési operatív bizottság döntött Gödön, augusztus 23-24-én. Az ígéretek szerint az ezután érkezett vélemények sem vesznek el (az egyeztetés határideje az eredeti augusztus 31-ről váratlanul 13-ra ugrott előre), hanem beépülnek abba az országgyűlési határozati tervezetbe, melyet Gyurcsány Ferenc október első hetében egyeztet a parlamenti pártokkal, majd ezt követően terjeszti a kormány az Országgyűlés elé. Érdekes azonban, hogy a külső szereplőknek fogalmuk sincs arról, végül mit hasznosítottak a javaslataikból, mivel sem a gödi ülés, sem az azóta újra a tárcák asztalain fekvő paksaméta nem nyilvános (az NFH honlapján is a június 29-i változat olvasható).
Emellett az elégedetlenek az egyeztetések mélységét is kifogásolják. Nógrádi Zoltán, a Fidesz Európai Integrációs Ügyek Kabinetjének tagja szerint az első NFT-hez hasonlóan most sem volt az ellenzékkel érdemi konzultáció. Pedig az elkövetkezendő periódus több ciklust érint, ezért, ha a mostani kormány "volt olyan szerencsés, hogy a stratégia kialakítása az ő feladatául jutott, akkor szüksége volna a politikai ellenzék egyetértésére, hiszen lehet, hogy annak kell átvennie a stafétabotot". A képviselő a parlamenti pártokkal négy alkalommal folytatott szakértői egyeztetésről megjegyezte, hogy ott semmiféle konkrét anyagot nem kaptak, a véleményükre nem reagáltak, módszertani kérdéseikre érdemi választ nem kaptak. A társadalmi egyeztetésben részt vettek ugyan, de az eredményét nem ismerik. "Azt nem lehet egyeztetésnek nevezni, ha elküldenek egy anyagot, mi véleményezzük, visszaküldjük, és nincs rá semmiféle reakció" - tette hozzá Nógrádi Zoltán, aki összességében úgy látja, hogy a valódi konszenzus feltétele az lett volna, ha a teljes folyamatban, lépésről lépésre részt vehettek volna a Fidesz szakértői. Így viszont az a helyzet fog előállni, hogy "tetszik, nem tetszik, ez van".
Szaló Péter szerint olyan széles a tervezés spektruma, annyiféle szempontnak és elvárásnak kell megfelelni, hogy minden, a saját területéhez értő szakembert nem lehetett a folyamatba bevonni. Mint mondta, így is az a kritika éri az OFK-t, hogy túl széles a merítése, túl kerek és szép, ehhez képest kevés a prioritás.
Civil szervezetek azt kifogásolták, hogy az NFH kiemelt partnere, a Gazdasági és Szociális Tanács nem képviselheti a teljes civil társadalmat, hiszen abban a civil oldal tagjait a kormány jelölte ki, ideiglenes jelleggel. Az egyeztetés kereteit lefektető dokumentumot hiányolva 2004 végén tizenöt szervezet megalakította a Civilek a Nemzeti Fejlesztési Terv Nyilvánosságáért elnevezésű munkacsoportot, amely hangsúlyosan nem a tervek tartalmába kíván beleszólni, csupán az egyeztetés folyamatát kíséri figyelemmel. A többek között a Levegő Munkacsoportot, a Soros Alapítványt és a Magyar Természetvédők Szövetségét is tömörítő alkalmi szervezet azt szeretné, ha a társadalmi egyeztetés nem merülne ki az elkészült dokumentumok véleményezésében, hanem már az első koncepcióktól kezdődően érvényesülne a partnerség elve. Nizák Péter, a Soros Alapítvány programigazgatója a munkacsoport létrehozásáról elmondta: "Akkor alapítottuk meg, amikor egymás után volt három rendezvény, ahol az NFH szakértője ugyanazt mondta el két hónap különbséggel: mindjárt elkészül a társadalmi egyeztetés tervezete, feláll a struktúra; de úgy látszott, hogy semmi nem történik. Az alapprobléma az volt, hogy egy ilyen horderejű tervezés indulásakor senki nem mondta el, hogyan néz ki a folyamat. Kiket, milyen szempontok alapján hívnak meg a tervezői munkacsoportokba, az elkészült anyagokba hogyan lehet becsatlakozni, a véleményeket miként építik be. Ez öt mondat. Ha már a folyamatot sem lehet átlátni kívülről, az visszaüt egy idő után."
Márkus Eszter, az EMLA (Környezeti Management és Jog Egyesület) képviselője is a strukturált párbeszédet hiányolja, szerinte ad hoc döntések követik egymást, a társadalmi egyeztetés mikéntje menet közben alakul. "Az OFK még inkább egy felsorolás, a fejlesztés kiindulópontjai, szemlélete derül ki belőle. A legtöbb kritika amiatt érte, hogy alapvetően gazdaságpolitikai szemléletű, ahelyett, hogy az ember körülményeiből, jólétéből bontaná ki az irányokat. A jól végigvitt társadalmi egyeztetés nyomán az ilyen jellegű problémákra időben, még az anyag véglegesítése előtt fény derülhet" - véli. Nizák és Márkus is hangsúlyozta: a társadalmi egyeztetés gyakorlata még kialakulóban van, és Magyarország jó eséllyel modellértékűvé válhat Európában, ha az egyeztetési folyamat tanulságait a következő lépcsőben sikerül beépíteni az NSRK társadalmi vitájába.
Ami tuti
Baráth Etele európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter lapunknak részben elismerte az egyeztetés beindításának akadozására vonatkozó kritikák jogosságát, de a kormányzati és a civil felelősség közötti különbségre is felhívta a figyelmet. Hangsúlyozta, hogy a terv készítése közben, az előadásokon, fórumokon is volt lehetőség a vélemények kifejtésére, ráadásul a több ezer beérkezett vélemény feldolgozása után, még most sem késő: az OFK rövidesen a parlament elé kerül, ahol a civilek megtalálhatják az érdekeik képviselőit. Mint mondta, az eddigi hozzászólások tovább bővítették a fejlesztendő területek amúgy is tág körét, és az adott időszakban megvalósítható tényleges stratégia megalkotása, az operatív tervezés csak most kezdődik el. Az NSRK készítésekor szerinte még több idő lesz a társadalmi egyeztetésre, és a több változatban kidolgozandó tervek készítésébe külső szakembereket, tanácsadó csoportokat is be kívánnak vonni.
A végső változat elfogadásáig még akár jelentősen is átalakulhat az OFK, amennyiben kiújulnak a kormányon belüli frontvonalak. Augusztus végén Kóka János önálló versenyképességi koncepcióval jelentkezett, ami a tavalyi GKM-NFH villongások után újra nagy riadalmat váltott ki azok körében, akik nem kizárólag a gazdasági versenyképesség növelésével képzelik el az ország fejlesztését. Baráth Etele sietett leszögezni, hogy szó sincs "ellen-NFT"-ről, a versenyképességi stratégia az OFK egyik lába, és ezt még követik az egészségügyi, környezetvédelmi és regionális stratégiák. Egyelőre persze nem tudni, hogy az NSRK tervezésekor ki mekkora erőt tud felmutatni. Nógrádi Zoltán szerint a kormány úgy kezdett bele a koncepció megalkotásába, hogy nem vonta le az első NFT tanulságait: "Az első NFT a Medgyessy-kormány jóléti rendszerváltásának jegyeit viseli, márpedig az a program megbukott, míg a fejlesztési terv még 2008-ig öli magába a 100 milliárdokat. Az NSRK tervezésekor nem kellene ugyanebbe a hibába esni, egy felzárkózó országnak elsősorban a munkahelyteremtésre kell fektetnie a hangsúlyt. A legfontosabb az infrastruktúra, a termelői szektor és a technológia korszerűsítése." Talán nem véletlen, hogy Kóka János a saját koncepciójának egyeztetésére a Fidesz képviselőit is meghívta (a gazdasági tárca vezetője egyébként a Gyurcsány Ferenc elnökölte Fejlesztéspolitikai Kabinet alelnöke, csakúgy, mint Baráth Etele).
Bár a stratégia hangsúlyos elemeinek kijelöléséért most kezdődik az igazi harc, már néhány konkrétum is körvonalazódik. A közösségi szabályozás (még nem végleges, de valószínű) változásai szerint ugyanis a következő ciklusban a kohéziós alapból 80-85 százalékban finanszírozott beruházásokra is érvényes lesz az n + 2 szabálya, azaz a projektek megvalósítását a jóváhagyásukat követő két éven belül meg kell kezdeni, különben ugrik a támogatás. Ezért a környezetvédelmi és közlekedési ún. nagyberuházásokhoz (összköltségük meghaladja a 25, illetve 50 millió eurót) szükséges megvalósíthatósági és hatástanulmányok, engedélyezési és kiviteli tervek elkészítését lassan el kell kezdeni úgy, hogy az őket keretbe foglaló operatív programok még nincsenek készen, és azt sem lehet tudni, hogy majdani támogatási kérelmük sikeres lesz-e. A beruházásokat júniusban kormányhatározat gyűjtötte csokorba: 20 környezetvédelmi (szennyvíztisztítás, ivóvízminőség-javítás, árvízvédelem), 14 közlekedési (elkerülők, M0, villamos- és vasút-rekonstrukció), valamint 4 fővárosi (tömegközlekedés, P+R parkoló) nagyprojekt előkészítését támogatják a 2004-es költségvetés EU-integráció fejezetéből, 27,5 milliárd forinttal. Megvalósításuk összértéke 1000 milliárd forint körül kalkulálható, azaz sikerességük esetén a kohéziós alapból származó támogatás felét, a teljes keret cirka hatodát használnánk fel. Emellett valószínűleg 50 milliárd forinttal önálló operatív programot kap a közigazgatás korszerűsítése, és egy miniszterelnöki ígérvény szerint a hét régió mindegyike is külön operatív programmal számolhat - ez egyelőre leginkább a közép-magyarországi régiónál tűnik biztosnak. A nyilvánvaló ellentmondás - ideiglenes stratégiákhoz való harmonizálási kényszer egyfelől, bizonytalan kimenetelű programok mielőbbi beindítása másfelől - a hazai apparátus tapasztalatlanságán túl a folyamatosan változó, a bővítést emésztő unió képét is felfesti.
A jelenlegi, 2004-2006 közötti ciklus mérlegét a pénzek lehívhatóságának legvégén, 2008-ban lehet megvonni. Az első, ráadásul töredékév egyenlegéből csupán az indulás dinamizmusára lehet következtetni - miközben a pályázatok megírása, benyújtása, elbírálása, megvalósítása, kifizetése, elszámoltatása sem igazodik az adott év szilveszterének napjához. Végleges adatok egyelőre csak 2004-ből vannak, ezért pengeváltásra az első tíz hónap szaldója kínálhatott alkalmat. A Pénzügyminisztérium (PM) korábban 76,5 milliárd forintos pozitívumról számolt be, míg az Állami Számvevőszék (ÁSZ) a 2004. évi költségvetés ellenőrzésekor - a pénzforgalmi szemléletű adatok alapján - 27 milliárd forintos negatívumot állapított meg. A Fidesz természetesen rögvest lecsapott: ugye megmondtuk, hülye kormány, hogy nettó befizetők vagyunk. Attól függően, hogy mely tételeket vesszük figyelembe - és főleg: az államháztartás likviditását vagy pusztán a költségvetés soraiban ténylegesen megjelenő összegeket vizsgáljuk-e -, az egyenlegre több tucat számot ki lehet hozni. A PM az Európai Bizottság számítási módszertanát vette alapul, az viszont nem számol a tagállamok által fizetett adminisztratív költségekkel, harmadik országoknak nyújtott segélyekkel (13 milliárd), sem pedig a hagyományosan saját forrásoknak minősülő, EU-t megillető összegekkel (13,7 milliárd). A kincstár bevételi oldalára ugyanakkor már megérkezett a programok megvalósítására átutalt előleg (62,4 milliárd), de a költségvetés fejezeteiben még nem jelent meg, és értelemszerűen a kedvezményezettekhez sem jutott el. De ha már itt tartunk, akkor a tavalyi intervenciós gabona árát, valamint a föld alapú- és exporttámogatásokat a vidékfejlesztési hivatalok már kifizették a termelőknek (113 milliárd), az unió pedig majd később fizet. Ez sem jelenik meg a költségvetésben, csak a kincstárból hiányzik. A vitát végül eldöntötte a bizottsági jelentés (amiből azért kitűnik, hogy némileg máshogy használják a saját módszereiket, mint a PM): Magyarország 176 millió euró pozitív egyenleggel zárta a 2004-es évet. Ez egyben azt is jelenti, hogy a bruttó nemzeti összjövedelem (GNI) arányában a miénk a legszerényebb nyereség a tíz új EU-tag közül. Az okok között szerepel, hogy kisebb nemzeti jövedelemmel könnyebb ebben a mutatóban jobban teljesíteni, a befizetések nagyobbik része is a GNI mértékétől függ, de egyúttal az első év pályázói precizitásáról és a fogadó hazai intézményrendszer gördülékenységéről is megszületett a bizonyítvány. A 2005-ös részeredmények azt mutatják, hogy mindkét oldal összekapta magát, mostanra az újonnan csatlakozók középmezőnyébe küzdöttük fel magunkat. Az országgyűlési képviselők számára készült gyorsjelentés szerint a strukturális alapokból 2004-2006 között lehívható 678 milliárd forintra szeptember másodikáig 24 ezer pályázat érkezett. Eddig csaknem 20 ezret bíráltak el. Több mint 10 ezer találtatott támogatandónak, melyekre 513 milliárd forint értékben vállaltak kötelezettséget, azaz a nem egész hároméves keret 76 százalékát a félidőre már lekötötték, 58 százalékára pedig a támogatási szerződést is aláírták - ez utóbbi két mutató az év elején még 30 és 7 százalék körül járt. A projektgazdák kérelmeit eddig 72 százalékban teljesítették, így összesen 67 milliárd forintot, a teljes keret 10 százalékát fizették ki. Ha marad a tendencia, van esély arra, hogy kisöpörjük a padlást. A szerződéssel lekötött arányszám Szlovákiában 44, Lengyelországban 36, Csehországban 19 százalék, a kifizetésekkel ugyanők 3,3, 4,5 és 1,1 százaléknál járnak. Az Economist Intelligence Unit vizsgálata szerint az új tagországok a vártnál jobban muzsikálnak: Ausztriának két évbe tellett, amíg a források felhasználását lendületbe hozta, Spanyolországban, Portugáliában ez a folyamat csaknem nyolc évig tartott. Görögországnak 1993 és 1999 között a támogatásra szánt brüsszeli pénzek 45 százalékát sikerült felhasználnia - az új tag Észtország viszont már most csaknem a teljes keretet kimerítette.
