Hiába kérték vasárnap 60-80 ezren az ellenkezőjére, Áder János köztársasági elnök hétfő este, nem sokkal a törvényi határidő lejárta előtt elrendelte a lex CEU kihirdetését. Közleményében azt írta, „megoldható, hogy az az érték, amely a Magyarországon működő külföldi egyetemeken az elmúlt években létrejött, tovább gyarapodjék, és a tudományos munka zavartalanul folytatódjék”.
A lehetetlent kérik
Pedig amennyiben nem sikerül – akár politikai, akár jogi eszközökkel – elérni a törvénymódosítás visszavonását, a CEU jelenlegi formájában szinte biztosan nem működhet tovább Budapesten.
A törvénymódosítás két, gyakorlatilag teljesíthetetlen feltételhez köti, hogy a CEU a 2018/2019-es tanévben is elindíthassa amerikai diplomát kínáló képzéseit (magyar fokozatot csak a hallgatók 29 százaléka igényel az egyetem közlése szerint). A magyar kormánynak a törvény hatálybalépésétől számított fél éven belül nemzetközi szerződést kellene kötnie erről az egyetem székhelyét biztosító állammal. A CEU esetében ez New York állam, de egy a parlamenti szavazás előtti éjszaka elfogadott módosító indítvány értelmében föderatív berendezkedésű országoknál szükség van a központi kormányzat – azaz a Trump-adminisztráció – előzetes jóváhagyására is. A CEU szerint viszont az amerikai kormánynak nincs hatásköre oktatási kérdésekben nemzetközi szerződést kötni, így a homályos jogi státuszú „előzetes megállapodás” aláírására sem lehet jogosult.
A másik követelmény azt írja elő, hogy a CEU 2018. január 1-jéig „a székhelye szerinti országban működő, és ott ténylegesen felsőoktatási képzést folytató államilag elismert felsőoktatási intézménynek” minősüljön. Mivel az egyetem 25 éve csak Budapesten folytat – az Egyesült Államokban is akkreditált – képzést, ez gyakorlatilag azt jelenti, hogy háromnegyed éven belül fel kellene húzniuk egy komplett campust a tengerentúlon, és be kellene indítaniuk az oktatást. Az infrastrukturális nehézségektől eltekintve is nehezen elképzelhető, hogy a CEU ilyen rövid idő alatt kiállítson egy a magyarországival megegyező minőségű oktatói gárdát New Yorkban, és a nulláról elkezdje a hallgatók felvételét. A törvénymódosításból persze nem derül ki, hogy valamennyi Budapesten tanított szakot le kell-e képezniük Amerikában, vagy megteszi akár egyetlen szak elindítása is. Ha érdekei úgy kívánják, a magyar kormány ezen a ponton akár menekülési útvonalat is nyithat önmaga számára.
Áder alkotmányossági vétója azért lett volna különösen fontos, mert ez esetben az Alkotmánybíróság 30 napon belül határozott volna a lex CEU-ról. A további forgatókönyvekben a határidők nem ilyen szigorúak, így előfordulhat, hogy mire a törvény az AB elé kerül, a CEU-t komoly károk érik. Működési engedélyét már ősszel visszavonhatják, és a felvételi előtti utolsó hónapokban a bizonytalanság nyilván nem tenne jót a jelentkezéseknek. Még akkor sem, ha az AB végül alkotmányellenesnek találná a törvényt.
A bárki által kezdeményezhető utólagos normakontrollt az Alaptörvény ugyan eltörölte, a CEU most mégis megpróbálhat kivételes eljárásban az AB-hez fordulni arra hivatkozva, hogy a nemzetközi szerződés megkövetelése közvetlenül, hatósági és bírósági döntés nélkül is jogsérelmet okoz az egyetemnek. Jó esély van arra, hogy az AB ezt a panaszt érdemi vizsgálat nélkül elutasítja, így a CEU-nak meg kellene várnia, hogy az Oktatási Hivatal visszavonja a működési engedélyét. Ha nem jön össze a nemzetközi szerződés, ez októberben következhet be, más feltétel nem teljesítése miatt pedig január 1. után. A hatóság döntését aztán közigazgatási bíróságon támadhatná meg az egyetem, és ebben az eljárásban már vagy a bíró, vagy magának az érintettnek a beadványát minden bizonnyal befogadná az AB. Ennél korábban is a testület elé kerülhet a lex CEU, ha az alapvető jogok biztosa vagy a parlamenti képviselők egynegyede kezdeményezi a vizsgálatot. A párbeszédes Szabó Tímea azt mondja, meg is tették az első lépéseket a közös ellenzéki panasz érdekében, de a megkövetelt létszámhoz a Jobbikra is szükségük van – és Vonáék viselkedése ebben az ügyben nehezen követhető.
Tartalmilag és formailag
Ha az AB elé kerül a törvénymódosítás, a bírák bőven találhatnak jogi indokot a lex CEU Alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Bár néhány alkalommal a többségében a Fidesz által megválasztott tagokból álló AB is szembement a kormánypártok előterjesztéseivel (például az MNB-alapítványok vagyonának közpénzjellegét megszüntető törvény elkaszálásával), ilyen horderejű, és Orbán Viktor politikájának központi elemét képező kérdésben erre még nem volt példa. A CEU-ügy megmutathatja majd, hogy a novemberben LMP-s támogatással 15 fősre kiegészült AB képes-e legalább az alkotmányosság minimumának a fenntartására (lásd: Bebetonozva, Magyar Narancs, 2016. november 24.).
A lex CEU a legnyilvánvalóbb módon az Alaptörvénynek a tudományos kutatás, tanulás és tanítás szabadságára vonatkozó rendelkezéseit sérti. Ezek az alkotmányos garanciák nem korlátozódnak a magyarországi székhelyű felsőoktatási intézményekre, így a CEU-t is érintik. Egy általunk megkérdezett alkotmányjogász szerint nem beszélhetünk oktatási, kutatási autonómiáról, amikor egy egyetem további fennmaradása két kormány politikai megállapodásának függvényévé válik, és a CEU Áder Jánosnak címzett nyílt levele is hasonló szellemben érvel. Különösen visszásnak tartják az egyetem jogászai, hogy a kormány más alapvető jog vagy alkotmányos érték érvényesülésével nem indokolta a szabadságjogok korlátozását.
Az amerikai képzési tevékenység előírása a CEU érvrendszerében szükségtelenül és aránytalanul korlátozza a tudományos élet és a tanítás szabadságát, valamint a művelődéshez való jogot. Önmagában nem tekintik aggályosnak, ha a jogalkotó a hallgatók védelmében minőségbiztosítási szabályokat alkot, ám elegendőnek látják, hogy „a külföldi felsőoktatási intézmény mindenben megfelel a székhelye szerinti ország akkreditációs szabályainak, ahogyan ezt a jelenlegi felsőoktatási törvény is megköveteli”. A törvény elfogadásának módját is támadja az egyetem. Szerintük sérti a demokratikus jogállam követelményeit, hogy a kormány mindenféle indoklás nélkül vette kivételes – gyorsított – eljárásba a törvénymódosítást, mellőzve a hatásvizsgálatot és a társadalmi egyeztetést is. Úgy látják, hogy sem a nemzetközi szerződés megkötésére, sem a külföldi képzések elindítására nem biztosít kellő felkészülési időt a lex CEU.
Ha az Alkotmánybíróság végül nem állja útját a törvénymódosításnak, azzal megnyílhat a lehetőség a strasbourgi jogorvoslat előtt. Jóllehet az Emberi Jogok Európai Egyezménye nem tartalmaz a felsőoktatásra vonatkozó passzusokat, alkotmányjogász forrásunk szerint általánosabb érvek megállhatnak a strasbourgi bíróság előtt. „Az egyezmény általában védi a magánautonómiákat az önkényes kormányzati beavatkozástól, így a magánszféra, a szervezkedés vagy a véleménynyilvánítás szabadságára hivatkozhat az egyetem. Szép jogászi feladat lenne egy ilyen beadvány megírása, de nem lehetetlen” – mondja. Persze a strasbourgi eljárás meglehetősen hosszadalmas, a tranzitzónában fogvatartott bangladesi menedékkérők ügyében is több mint másfél év telt el a beadvány és az elsőfokú ítélet között. A CEU aligha lenne kisegítve egy jelentős összegű kártérítéssel, miután egy vagy akár két tanévben nem indíthatta el amerikai diplomát adó képzéseit Budapesten.
Eközben Brüsszelben
A lex CEU-t szerdán – lapzártánk után – megvitatta az Európai Bizottság biztosi kollégiuma is. A bizottság jogászai nagy erőkkel vizsgálják, hogy a törvénymódosítás sérti-e az uniós jogot, a 444.hu szerint négy főigazgatóságot is ráállítottak a témára. Ugyanakkor valószínűtlen, hogy már a héten konkrét intézkedést jelentenek be.
A törvény elfogadása utáni napokban a bizottság több tagja nyilatkozott elítélően a lex CEU-ról. Navracsics Tibor oktatási biztos a rá jellemző visszafogottsággal tett hitet az egyetem további budapesti működése mellett. Erősebben fogalmazott a kutatási és innovációs területért felelős portugál Carlos Moedas, ő felszólította a magyar hatóságokat, „hogy tartózkodjanak a tudományos és kutatási szabadság korlátozásától, ne rombolják a magyar tudományos élet jó hírét és kapcsolatait az EU-val”. Közleményéhez Frans Timmermans, a bizottság első alelnöke is csatlakozott. Jean-Claude Juncker, az EB elnöke csak annyit mondott, nem örül a lex CEU-nak, és hasonló szellemben nyilvánult meg a dán Margarethe Vestager és a cseh Vera Jourová is.
Az uniós jog alapján azonban nem lesz könnyű fogást találni a magyar kormányon. Az oktatás kizárólagos tagállami hatáskör, az EU csak kiegészítő dokumentumokat fogad el ezen a területen, a bizottság alapvetően koordinációs szerepet tölt be. A 444 cikke utal a bolognai folyamatot elindító, 1999-es miniszteri nyilatkozatra. Ebben valóban szerepel az egyetemek függetlensége és autonómiája, de jogi kényszerítő ereje nincs, így a bizottság maximum a nyilatkozatba foglalt elvek megsértését állapíthatná meg. Hasonló a helyzet az Európai Kutatási Tanács (ECR) CEU-s oktatók által elnyert pályázataival is. A CEU a magyarországi egyetemek közül a legsikeresebb az ECR-pénzek lehívásában, a 2017 és 2020 közötti időszakra 4,6 milliárd forint támogatást kaptak 13 projektre. Az EB itt vélhetően azt vizsgálja, hogy a CEU vagy bizonyos kutatók elköltözése mennyiben érintheti a futó projekteket. Jogi szankciókról nem lehet szó, mivel a kormány – az operatív programoktól eltérően – semmilyen szerepet nem játszik ezeknek a pénzeknek az odaítélésében.
Ha az EB valós pénzügyi büntetéssel fenyegető kötelezettségszegési eljárást akar indítani Magyarországgal szemben, máshol kell vizsgálódnia. Az unió alapjogi chartája határozottan védi „az oktatási intézmények demokratikus elvek figyelembevételével történő alapításának szabadságát”. A charta azonban elsődlegesen az unió intézményeit köti, a tagállamokat csak annyiban, amennyiben uniós jogot hajtanak végre. „Van rá példa, hogy az EU luxemburgi bírósága tágan értelmezi az uniós jog érintettségét, jelen esetben például arra hivatkozhatna, hogy a CEU ellehetetlenítése hatással van az uniós polgárok szabad mozgására” – mondja szakértő forrásunk. Sőt az alapjogi charta felhívása nélkül, közvetlenül a szabad mozgás jogának sérülése miatt is eljárást indíthatna a bizottság. Ugyanakkor mindkét megoldás túllép a jogszabályok szó szerinti értelmezésén, és bíróság előtti védhetőségük is kétesélyes.
Jogi szempontból megalapozottabb lenne az úgynevezett „7. cikk szerinti eljárás”. Ezt az emberi jogok és a jogállamiság súlyos sérelme esetén a bizottság is kérheti, és az érintett tagállam Tanácsban gyakorolt szavazati jogának felfüggesztésével végződhet. E végső konklúzió levonásához azonban a Tanács egyhangú döntése szükséges, amit akár egyetlen tagállam blokkolni tud (az elterjedt feltételezés szerint a magyar és a lengyel kormány kölcsönösen megvédené egymást ilyen helyzetben). A „nukleáris opció” alkalmazására ezért minimális az esély, ennél valószínűbb, hogy a bizottság a „jogállamisági mechanizmushoz” fordul. Ez gyakorlatilag a 7. cikk előszobája, strukturált párbeszéd a bizottság és a tagállam között azzal a céllal, hogy a jogállamisági probléma a 7. cikk aktiválása nélkül megoldódjon. A bizottság jelenleg ilyen párbeszédet folytat Lengyelországgal az Alkotmánybíróság megszállása és jogainak korlátozása miatt, de egyelőre nem közeledtek az álláspontok.
Mind a kötelezettségszegési eljárás, mind a jogállamisági mechanizmus elsősorban politikai eszköz lehet a bizottság kezében, és nem segítenének a CEU-n év vége előtt. Erős jelzés lenne azonban az Európai Néppárt (EPP) felé, amely április 29-én tárgyal a Fidesz helyéről a pártcsaládban, „követve az EB jogi értékelését”. A jelenleg 27 tagú Juncker-bizottságba 13 biztos érkezett az EPP-ből, 13 a szocialistáktól vagy a liberálisoktól, a brit Julian Kinget pedig az Európai Konzervatívok és Reformerek pártcsaládjába tartozó tory kormány küldte. Ha igaz az, hogy az EPP-ben több nemzeti delegáció is a Fidesz kiebrudalása mellett van, akkor elképzelhető, hogy a bizottságban is többségbe kerülnek az Orbánnal szemben keményebb fellépést szorgalmazók.
