a parlament, kinek felel a kormány, hogy fékeznek a fékek, és hogy tartanak ellen
az ellensúlyok. Ezt a tudást azonban elfelejthetjük, ha az EU intézményrendszerében próbálunk eligazodni. Az EU nem a nemzetállamok nemzetek feletti másolata. Hanem?Jean Monnet, miután visszatért Franciaországba az Amerikai Egyesült Államokból, ahol a második világháború alatt hadiipari megrendelések tervezésével foglalatoskodott, kormányától azt a szép, bár nem sok reménnyel kecsegtető feladatot kapta, hogy a tervhivatal, a Comissariat du Plan vezetőjeként Franciaországot erős ipari országgá változtassa. A konyakkereskedő családból származó - a mindig jóindulatú brit sajtó szerint -, Hercule Poirot-ra hasonlító férfiúnak ekkor szerfölött eredeti ötlete támadt.
Feljön a szén, az árak lemennek
Az európai államok gazdaságainak legyenek olyan szektorai, amelyek egyetlen közös szabályozó szerint működnek, érvelt Monnet, a protekcionista nemzetállami kereskedelmi szabályok helyébe pedig lépjenek egységes, mindenkire kötelező és mindenkire ugyanúgy alkalmazandó szabályok. Nyissuk meg a gazdaság egyes szektorait, például a szén- és acélszektort, a rendelkezésre álló erőforrásokat tegyük közössé, és ezek kiaknázásának piaci szabályozóit határozza meg egy, az európai államok által együttesen irányított, a közös érdek jegyében eljáró hatóság. És lőn. Megszületett a Montánunió, majd az első Európai Közösség, amit váratlan fordulattal Európai Szén- és Acélközösségnek neveztek el.
Az ötlet több szempontból is fenomenális volt. Egészen véletlenül a hadiiparnak elengedhetetlen szén- és acélipar integrálásán alapult, ami az ötvenes évek elején megnyugtatólag hatott a német újrafegyverkezéstől tartóknak; előremenekülést biztosított a nagyhatalmi vágyaktól még mindig túlfűtött Franciaországnak, és jótékonyan visszavezette Németországot és Olaszországot a vállalható európai országok körébe.
Bár az európai integrációs irodalom önmaga igazolására mind újabb és újabb európai egységről álmodó fantasztát talál a múltban, Monnet terve szakított minden korábbi, Európát mint önálló, egységes politikai entitást vizionáló ötlettel. Éppúgy fittyet hányt Victor Hugo 1849-es javaslatára, mely az Európai Egyesült Államok megalakítását indítványozta, mint Kossuth Lajos, Klapka György és Pulszky Ferenc 1862-es elképzeléseire a Dunai Államszövetségről; és nem különösebben érdekelte Coudenhove-Kalergi gróf páneurópai mozgalma vagy az Aristide Briand francia külügyminiszter által a Népszövetségben előterjesztett európai konföderációs tervezet sem (hogy Immanuel Kantról és Pogyebrád Györgyről már szó se essék). Hiszen az európai politikai egységről alkotott ezen elképzeléseket leginkább a közöny kötötte össze, amivel a szélesebb, a nemzetállam mindenekfelettiségében hívő politikai közvélemény fogadta őket.
Monnet inkább félretette a politikai unió, konföderáció, egység vagy nem egység gondolatát. Elképzelése olyan gazdasági integrációt vetített előre, amely a piaci szabályozók egységes kialakításával liberalizálja a gazdaság egyes szektorait, és közös európai piacot hoz létre, ahol a verseny fokozódik, ezért az árak lemennek, a minőség meg javul. A közös piac szervezésével és irányításával pedig olyan (mára már ronggyá használt uniós szakzsargonnal szólva) szupranacionális szervezetet bízott volna meg, amely a partikuláris tagállami érdekektől elszakadva, a ráció szerint eljárva az egész közösség érdekeinek az érvényesítésére törekszik. Az ötvenes évek elején a hidegháborúba beleragadó ötlethiányos nemzetközi politikában ez érdekes fejleménynek számított. A Montánuniót kisvártatva követte a többi "közösség": az Európai Atomenergia-közösség és az Európai Gazdasági Közösség.
Kulcsszervi problémák
A kérdést, hogy minek is nevezzük ezt az időközben Európai Unióra átkeresztelt geopolitikai gyermeket, sem akkor, sem azóta nem lehetett könnyen megválaszolni. Az európai integráció a nyolcvanas évek elejére tökéletesre csiszolt öntörténete szerint az egységbe tömörülő Európa olyan, soha nem volt vállalkozás, amely nemcsak gazdasági virágzást hozott, de a béke záloga is a korábban egymásra acsarkodó és harmincévenként háborúzgató európai államok számára. Az Európai Közösség saját magáról kiadott brosúráiban körülbelül azt lehetett olvasni, hogy Szauron legyőzése után a romokon új Európa épült, amely a partikuláris nemzetállami érdekek visszaszorításának és a közösség érdekeit szem előtt tartó sajátos szervezetrendszernek köszönhető.
Az Európai Unió és intézményei nem kormányközi alapon működő nemzetközi szervezetek. Ez utóbbiak ugyanis nemigen élnek a tagságuktól elkülönült életet, azaz a tagállamok nélkül semmi nem történhet, a szervezetnek igazi saját akarata nincs. Rendelkeznek valamiféle végrehajtó jellegű testülettel, amely az "egy állam, egy szavazat" elv alapján működik, esetenként van valamilyen konzultációs jogkörrel felruházott közgyűlésszerűség is. És van persze titkárság, éves jelentés és konferencia a kedves delegáltak számára doszt - de a tagállamok konszenzusa híján a szervezet önálló döntést semmiben sem hozhat.
Márpedig az európai integrációs szervezet megalkotói épp ezt akarták elkerülni. Egy radikális mozdulattal az integráció körébe eső feladatokat - külkereskedelem, vámtarifa, belpiaci szabályozók, versenyjog, mezőgazdaság - egy, a tagállamoktól elkülönült hatóság kezébe kívánták adni. Reményeik szerint ez a hatóság a technokrácia fellegvára lett volna, ahol mindenki szakértő, ahol csak racionális döntések születnek, és ahol a szakbürokrácia végre legyőzi a politikát. Ez persze ebben a formában soha nem valósult meg, hiszen az alapító tagállamoknak eszük ágában nem volt lemondani arról, hogy beleszólhassanak a fontosabb döntésekbe. Az integrációs szervezet már a kezdetektől fogva furcsa küzdelem színhelye lett. Az integráció hívei a tagállami befolyás visszaszorítása érdekében védeni próbálták az ún. közösségi modellt, a tagállamok pedig ezt a modellt próbálták a kormányzati képviseletet jelentő szervek erősítésével lerontani. A gyakorlatban az integrációs szervezet kulcsszerve, a főhatóság - a mai Európai Bizottság - egyre kevesebb területen élvezett kizárólagos döntési jogosítványt, míg az eredeti modellben egyáltalán nem szereplő Miniszterek Tanácsa - ma az Európai Unió Tanácsa -, ahol a tagállamok szakminiszterei ülnek, a döntéshozatal centruma lett.
De a tanács és a bizottság intézményi küzdelme ma már inkább történeti érdekesség. Ugyanis közben történt egy másik érdekes fejlemény is.
Az állam nem én vagyok
Miután az integrációs szervezet hamar létrehozta a közös vámnómenklatúrát és eltöröltette a legdurvább, nyíltan megkülönböztető tagállami kereskedelemi szabályokat, a 60-as évek intézményi huzavonájában és a 70-es évek olajválságában teljesen ki is merült. A 80-as években azonban - ez már Jacques Delors kora - a neoliberális gazdaságpolitika iránt fogékony európai politikai vezetők Európa ´92 fedőnév alatt újrafazonírozták az egész projektet. Létrejött egy dinamikus és sok feladatot ellátó erős szervezet; s erre reakcióként szinte automatikusan kapott mind nagyobb teret az a vád, hogy az EU nem demokratikus szervezet, sőt legitimitáshiánnyal küzd, amit orvosolni kell. A tagállamok közvéleményének és politikusainak egy része ekkor kezdte a kvázialkotmányos intézményeket számon kérni az EU-n.
Részben legalábbis e nógatás hatására az EU azóta olyan többfunkciós, többféle intenzitású együttműködési formát magában foglaló keretté vált, amely egyre nehezebben írható le a hagyományos nemzetközi szervezetek jellemzésére szolgáló nemzetközi jogi vagy az államszervezet leírására alkalmazott alkotmányjogi fogalomkészlettel. Ma az unió főbb intézményei - az Európai Unió Tanácsa, az Európai Bizottság, az Európai Parlament, az Európai Bíróság, a számvevőszék, az európai ombudsman - bár nevükben hasonlítanak az alkotmányos berendezkedésű államban találhatókra, másként, más logika szerint működnek. Ami érthető is: hisz az EU nem állam, és nem is lesz az - legitimációját máshol kell megtalálnia, és hatalmának gyakorlását más elvek fogják korlátok között tartani.
Az EU nem írható le a hatalmi ágak el-, illetve szétválasztásával, a fékek és egyensúlyok vagy a képviseleti demokrácia elvével, amelyek pedig minden alkotmányos demokrácia minimumát jelentik. Az EU szervei nem sorolhatók be a törvényhozói, a végrehajtói és a bírói hatalmi ágak szerint. Egyes feladatok elvégzésében - ilyen a jogalkotás - majdnem mindegyik szerv részt vesz valamiképpen, más feladatokat pedig egyetlen szerv sem lát el maradéktalanul: ilyen a végrehajtás, amely leginkább a tagállamokra marad.
A tanács-bizottság-parlament hármasában az Európai Parlament (ahová egy év múlva mi is képviselőket választunk) közvetlen, demokratikus legitimációval bír. (Ezt minden adandó alkalommal a többi orra alá is dörgöli.) A parlament ma már olyan széles körű politikai ellenőrzési jogosítványokkal rendelkezik, mint az interpelláció, az azonnali kérdések, a vizsgálóbizottságok létrehozása, a bizalmi szavazás stb. Gyakorlatilag jóváhagyja az EU költségvetését, beperelheti a többi intézményt, és mára társjogalkotóvá vált. Ám a parlament nem tehet jogalkotási javaslatokat, ami pedig a minden (nemzetállami) törvényhozás alapfunkciója. A nemzetállami parlamenttől ugyancsak eltérően az Európai Unió vezetését nem az európai parlamenti választások győztes pártjai adják. Az EP tarthat ugyan bizalmi szavazást az Európai Bizottság új biztosairól, sőt még meg is buktathatja őket (ez utóbbi igazából még sohasem sikerült), ám ez nem ugyanazt jelenti, mint a tagállami belpolitikákban - hiszen a bizottság nem az EP felelős kormánya (bár szokták így emlegetni). Ennek megfelelően az EP-ben nincs kormányoldal és ellenzék - ha tetszik, mindenki egyszerre ellenzéki és kormánypárti. A bizottság parlament által életre hívható felelőssége teljesen más jellegű. A bizottsági kollégium biztosait - a leendő bizottsági elnök egyetértésével - a tagállamok jelölik: nem a belé vetett európai parlamenti bizalom juttatja tehát posztjára, hanem tagállamának az a meggyőződése, hogy jó helyen van ott, vagy éppenséggel jobb, hogy ott van, mintha otthon lenne. És ugyanígy: bár a tanácsot a közösségi jogalkotás felsőházaként szokták bemutatni, nem árt tudnunk, hogy ez sem közvetlenül választott testület - a tanácsban a tagállamok tárgykörben illetékes miniszterei ülnek, és puszta tagállami érdekeik vagy a nekik felkínált alkuk szerint szavaznak. A tanács közvetett legitimációval rendelkezik, amennyiben a tagállamok miniszterei saját államukban választások útján kerültek hatalomra - kérdés azonban, vajon elegendő-e ez ahhoz, hogy a jogalkotás és a döntéshozatal tekintetében az unióban is végszavazzanak.
Az unió által gyakorolt hatáskörök jellege az érintett területtől - uniósan szólva szektortól - függ. Vannak olyan területek, ilyen a külkereskedelem vagy a halászati politika, ahol az unió gyakorlatilag a tagállamok helyett, azok nevében viszi az ügyeket. Más területeken - belpiac, mezőgazdasági piacszervezés, versenyhatósági feladatok, környezetvédelem, fogyasztóvédelem stb. - a tagállamok korlátozott felhatalmazásával és az uniós hatáskörgyakorlás szigorú tagállami felügyelete mellett jár el. Számos területen az unió - a tagállamok igen szoros pórázán - policyt alakít ki, programokat tervez és együttműködést kísérel meg: ám az így eltervezett dolgokból a tagállami ellenállás miatt gyakorta nem lesz semmi (ilyen a közös kül- és biztonságpolitika).
Ponthatár
Az unió tehát hibrid szervezet. Sok esetben hatékony és sikeres - ilyen az általános piacliberalizáció, az európai kartelltilalom vagy a transzatlanti külkereskedelmi érdekek védelme; máshol meg csak rogyadozik a tagállami érdekek roppant súlya alatt (a mezőgazdaság meg az állami támogatások). Az uniós tagság azért sem veszélyezteti a tagállamok szuverenitását, mert nem minden uniós együttműködés azonos hőfokú, és nem ugyanolyan elszánású. A nemzeti szuverenitás szempontjából legérzékenyebb területeken, mint a kultúra, az oktatás, a nyelv, állampolgárság, az unió semmilyen, a tagállamokat korlátozó jogosítvánnyal nem rendelkezik. Számos dologgal pedig nem is foglalkozik.
Az Európai Uniót és intézményeit a felvilágosodás korából származó nemzetközi jogi és alkotmányjogi fogalmainkkal nem tudjuk megragadni - és ez nem biztos, hogy baj. Sőt talán még utat is mutat - valamerre a multikulturalizmus, a többnyelvűség, a világfalu meg az információs társadalom általános irányába. A jelenlegi helyzet azonban arra utal: az Európai Unió eljutott arra a határpontra, ahol még konszenzus van a közös cselekvésben - ennél pedig senki nem kíván többet.
Pribilszky Gizella
