n "A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett értékeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik" - olvasható a jogalkotásról szóló 1987/XI. törvényben. Mivel
a törvény nem részletezi
az egyeztetés mechanizmusát, és annak konkrét szabálya sincs, elmaradásából nem következik a megalkotott jogszabály alkotmányellenessége - állapította meg egy beadvány kapcsán az Alkotmánybíróság. Az egyeztetés hiánya miatt hatékonyan csak akkor lehet föllépni, ha azt az úgynevezett ágazati törvény garantálja. Ilyen például a közoktatási törvény, ami részletezi a civil szervezetek hatáskörét, amit a miniszter tovább bővíthet: Az Országos Köznevelési Tanácsban például a civil oldalnak a miniszter felhatalmazásából vétójoga van. A jelenlegi rendszerben egyeztetés nélkül elvileg nem történhet szakmai jogszabályalkotás: az oktatási tárca 13 egyeztető fórumot jegyez, a köz- és felsőoktatással kapcsolatos köztestületek működésére (tiszteletdíj, dologi költségek) idén 100 millió forint jut, és ugyanennyit biztosít a minisztérium a társadalmi és civil szervezetek támogatására. (Utóbbira a tárcánál bejelentkezett 160 szervezet pályázhat.)
Az államigazgatási vezetők a tárcaközi egyeztetés rendszerében jóformán valamennyi tervezetet véleményezhetik, de a határidők rövidsége - 1, 3, esetleg 5 nap - és a rosszul értelmezett szolidaritás miatt ezek gyakran nem tényleges egyeztetések. "Nem kötök bele mások tervezetébe, mindenkinek jobb, ha békén hagyjuk egymást. Különben sem tudok úgy komolyan jogszabálytervezettel foglalkozni, hogy a közigazgatási államtitkári értekezlet előtt három nappal kapok három törvényt" - mondta egy minisztériumi vezető. Sokszor a szakmai főosztályok is időhiányban vannak, ezért "nem szeretik" kiküldeni az anyagokat a szervezeteknek, örülnek, ha határidőre elvégzik a munkát. "Az úgynevezett nagy szervezeteken kívül azt sem tudjuk, kinek küldjük ki a tervezeteket, ezért a kialakult gyakorlat szerint az országos szervezetekkel egyeztetünk - fejtegette az egyik tárca jogi és közigazgatási főosztályvezetője. - A rendszervál-tás idején tömegesen mentek el a kollégák, később alig tudtunk jó szakembert felvenni, azzal dolgoztunk, aki itt volt. A folyamatos kormányváltások sem tettek jót, bár már kitűnően rejtőzködünk, nem lehet tudni, melyikünk milyen párt mellett áll. Legtöbbet mégis az apparátusba bekerült pártkatonák ártottak, de ők legalább mindig távoztak a választások után" - sorolta a színvonalat csökkentő okokat a főosztályvezető. "Mélyrepülés" - összegezte véleményét a hazai jogalkotásról az egyik tárca közigazgatási helyettes államtitkára.
A Szociális, Egészségügyi és Családügyi Minisztérium nagyjából hatszáz címre küldi ki a jogszabályokat egyeztetésre, de egy általuk készített szakmai anyag szerint 6100 szervezet végez szakmai szolgáltató vagy érdekvédelmi feladatokat. A tárcánál külön politikai államtitkár vezeti a civil koordinációs munkát: Göncz Kinga tapasztalatai szerint az államigazgatás és a civil szektor között nagy a félreértések, félreértelmezések veszélye, és ezzel összefüggésben a kölcsönös előítéleteké és a bizalmatlanságé is. Úgy látja, az államigazgatás rendjébe ma még nehezen fér bele a civil szervezetekkel való együttműködés; az a tény, hogy deklaráltan önmagukat képviselik, gyakran nehézséget okoz egy hierarchikus, rövid határidővel dolgozó szervezet számára. "Mindkét oldalnak el kell fogadnia, hogy a másik oldal csupán különbözik tőle, de nem rosszindulatú, korlátolt" - mondta a Narancsnak Göncz Kinga. A minisztérium több civil szervezettel is megállapodást kötött, így azok honlapján megtekinthetők és véleményezhetők a jogszabálytervezetek. Megindult egy hosszú távú együttműködés közös kidolgozása is: a cél a területileg differenciálódott, legitim érdekegyeztetés létrehozása, a "lobbicsatornák" hivatalos útra terelése. Ennek érdekében megyei, regionális és országos szociálpolitikai tanácsok és szakmai kollégiumok működtetését tervezik. "Kétségtelen a minisztériumi vezetés jó szándéka, de a tárca apparátusa
a régi módon
működik. Az egyeztetések gyakran esetlegesek, a szakmai fórumokat személyes ismeretségek alapján hívják össze. A beérkezett vélemények között a tárca gyakran válogat és nem egyeztet, ezért érdemi vitát csak a jogszabály megjelenése után folytathatunk" - mondta Pelle József, a Budapesti Módszertani Szociális Központ igazgatója.
Cser Ágnes, az Egészségügyi és Szociális Ágazatban Dolgozók Demokratikus Szakszervezetének a vezetője formálisnak és hiányosnak tartja a tárca ágazati érdekegyeztetését. Szerinte a jogalkotási eljárásban folyamatosan játsszák ki egymás ellen a szakmai és szakszervezeti képviseleti, illetve érdekképviseleti szervezeteket és köztestületeket, "a köztisztviselői kar nemegyszer kényszerpályán mozog, gyakran sajátos érdekeket képvisel, hatalmát kamatoztatni is tudja, mint azt láthattuk az olajszőkítésről szóló jogszabály sokéves előkészülete alatt" - mondta a Narancsnak. Göncz szerint alapprobléma, hogy "az érintettek a strukturális konfliktusokat gyakran személyes konfliktusokként élik meg, ezáltal érzelmileg elkötelezettek lesznek, nincs rálátásuk a helyzetre, és végletesen ragaszkodnak álláspontjukhoz".
"Tárcánk évente begyűjti a környezetvédelmet érintő tervezett szabályozások jegyzékét, megjelentetjük a közlönyben, így előre tudnak készülni a szervezetek" - mondta Erdey György, a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium közigazgatási és jogi helyettes államtitkára. Saját jogszabálytervezeteiket is közzéteszik a világhálón, így azokat bárki véleményezheti. Foltányi Zsuzsa, az Ökotárs Alapítvány vezetője szerint probléma, hogy az ágazati törvényben nevesített Országos Környezetvédelmi Tanács a kormány tanácsadó szerve, de egyrészt nem egyértelmű, hogy mely jogszabályokat tárgyalja, másrészt véleménye a szaktárca "szűrőjén" keresztül jut tovább. "A jogalkotók mindentudónak érzik magukat, megbántódnak, ha észrevétel, kritika éri munkájukat. Ha a zöldszervezetek átnéznek egy javaslatot, módosító javaslataikról semmiféle visszacsatolást nem kapnak" - mondta Foltányi. Szerinte folyamatosan megsértik az aargusi egyezményt, amely kimondja: a környezetvédelemmel kapcsolatos információkhoz bárki hozzáférhet. Foltányi tapasztalatai szerint törvényalkotás vagy -módosítás esetében azok garantált nyilvánossága miatt az országgyűlési képviselők "megmozgatásával" nagyobb eredménnyel lehet a tervezetekbe "piszkálni".
A szakminisztériumok jogalkotási tevékenységéért az Igazságügyi Minisztérium (IM) felel, amely saját jogalkotása, jogszabály-előkészítése során
közvetlenül együttműködik
a civil szervezetekkel. Az új büntetőeljárási törvény megalkotásakor például 52 szervezettől érkeztek javaslatok, igaz, hogy információink szerint akadnak azért problémák: a büntetőjogi kodifikációs főosztály egy belső anyagban kifejtette, hogy a Magyar Helsinki Bizottság és a Társaság a Szabadságjogokért véleményeit nem vette figyelembe, mert azok "elfogultak".
Az IM által elkészített új jogalkotási törvény koncepciója szerint "a jogszabálytervezetek véleményezésére irányadó rendelkezések jelentős korszerűsítést igényelnek". Biztosítani kívánják, hogy bárki érdemben kinyilváníthassa álláspontját a tervezetekről. A koncepció általánossá tenné a tervezetek internetes közzétételét, határidős főszabályként 15 napot határoz meg, és a jogalkotó köteles lesz mérlegelni a beérkező javaslatokat. A jogalkotási munka szakmai színvonalának emelése érdekében a koncepció szerint kodifikátori munkát csak szakmai vizsgát tett jogász végezhet.
A központi közigazgatásban már érezhető az ellenállás: az általános internetes közzététel megbukni látszik még azelőtt, hogy a civil szervezetek érdemben nyilatkozhattak volna a koncepcióról. A kétharmados törvény tervezetét a kormány májusban tárgyalja, de parlamenti elfogadását nehezíti, hogy ehhez alkotmányt is kellene módosítani. Ennek pedig a kormánypártok várhatóan akkor futnak csak neki, ha valamennyi tervezett változtatásról egyszerre tud dönteni az Országgyűlés.
Virág Tamás
"Nincs kényszerítő erő"
Kósa Eszter szociálpolitikus
Magyar Narancs: A mindannyiunkat érintő nyugdíjreformról kevesen tudják, hogy pontosan milyen tervek, érdekek mentén alakult annak idején. Szerinted elegendő időt-energiát szántak a koncepció megismertetésére?
Kósa Eszter: A nyugdíjreform nyilvánosságával két alkalommal is foglalkoztam. Először a nyugdíjreform alakulásánál, 1996-97-ben próbáltunk civil kezdeményezésként tenni valamit, majd utólag azt vizsgáltam, mennyire volt nyilvános a folyamat, milyen információk kinek álltak rendelkezésre, kik alakították a reformot. Tapasztalatom burleszkbe illő: amikor a már társadalmi vitára bocsátott anyagot néhányan meg szerettük volna szerezni a Pénzügyminisztériumból, ezzel teljes zűrzavart okoztunk, majd végül megkaptunk egy "szigorúan titkos" jelzésű koncepciót. Teljesen tisztázatlan volt, hogy az érdeklődő szakemberek, civilek milyen formában, milyen keretek között tudják kifejteni véleményüket. Ez végigkísérte a reformot: bizonyos civil szervezetekkel egyeztettek, sőt voltak olyan fórumok, civil tanácsok, amelyeket maga a kormány hozott létre, hogy legyen kit meghívni a vitára. Azt sem tudta senki, hogy a beérkező véleményeket ki és milyen mértékben veszi figyelembe. Utóbb feldolgoztam a sajtóban megjelent cikkeket, közérthetőségüket, hatásukat, a megszólalókat, az érveket és általában a vita kiegyensúlyozottságát vizsgáltam. Terjedelmében nagyon sok szó esett a reformról, a résztvevői kört és a közérthetőséget tekintve azonban korlátozott volt a vita. Arról, hogy kinek éri meg az átállás a magánpénztárba, hogy milyen pénztárat érdemes választani, mit kell figyelembe venni, nemigen esett szó. Mindezek miatt nem is érezték az emberek, hogy ez fontos dolog, ilyen szempontból a reform nem volt legitim, nem állt mögötte széles körű, tudatos konszenzus, ami fontos lett volna. A nyugdíjbiztosító sem tudta mobilizálni az embereket, így a sok, általuk kiharcolt kompromisszum árán megszületett törvényt később társadalmi felháborodás és ellenállás nélkül lehetett többször is módosítani, valószínűleg az aktív befizetők kárára.
MN: Hogyan zajlik egy társadalmi vita az EU-ban?
KE: Nincs egységes szabályozás az unióban, de több használható minta is van. Például a brit modell, a más országokban is elterjedt zöld könyv - fehér könyv eljárás. A sokakat érintő intézkedések előtt a zöld könyvben publikálják az irányelveket, stratégiát, majd megvitatásuk után a fehér könyvben már a részletes cselekvési, konkrét szabályozási terv olvasható. Mindezt az interneten teszik közzé, elküldik szakértőknek, iskoláknak, könyvtáraknak, de például megvásárolhatók bizonyos könyvesboltokban is. Érdekes, hogy a törvényi szabályozásban nincs a tárcák részére igazi kényszerítő erő, de a civil nyomásgyakorlás, a szokásjog alapján működik ez a rendszer. Végül elkészül a törvényjavaslat, és parlamenti tárgyalásakor még marad a hagyományosan vett lobbizás lehetősége. Náluk ez az eljárási rutin - ha nem vennék figyelembe az ellenvéleményt, annak következményei lennének. Az előzővel párhuzamosan működő másik intézményrendszer a háromoldalú egyeztetés, amit nálunk az Országos Érdekegyeztetési Tanács intézményén keresztül valósítanak meg. Ebben a munkaadók, munkavállalók szervezetei mellett a kormány vesz részt. A demokrácia fokától függ, hogy a döntéshozók mennyire érzik kötelezőnek az ott folyó tárgyalásokat, mennyire engedik, hogy valóban ezeken a fórumokon szülessenek meg azok a kompromisszumok, amelyek a végső döntés alapjai. Ez az érdekegyeztetési fórum itthon az elmúlt években alig működött, most folyik az újraélesztése. Pedig a taxisblokád idején élőben nézhettük a tárgyalásokat, a kőkemény egyezkedéseket, és bebizonyosodott, hogy nem kerülhető meg az ott születő megegyezés. Akkor a háromoldalú egyeztető tanács legitimitást szerzett, ami mára erősen amortizálódott.
MN: Mit vár el az EU a csatlakozó országoktól?
KE: Az Európai Bizottság 2002 nyarán nyilvános állásfoglalásban tette közzé a társadalmi párbeszéd erősítését célzó elképzeléseit. Ebben külön kiemelték a csatlakozásra váró országok elmaradottságát e téren, és hangsúlyozták: ezt feltétlenül erősíteni kell. Az állásfoglalás a társadalmi egyeztetést, a közös döntéshozatalt, az átláthatóságot és a nyilvánosságot a gazdasági és társadalmi reformok működtető erejének tartja. Az nem várható, hogy a tagországokban egységes szabályozás lép életbe, de bizonyos, hogy az uniós szintű döntések és közpolitizálás során ezek az értékek lesznek mérvadók. Arra is számítani lehet, hogy az egyes tagországoktól megkövetelik a társadalmi egyeztetés és nyilvánosság bizonyos szintjét. Meg kellene tudnunk fogalmazni, hogy mely törvénytervezeteket milyen körben kötelező egyeztetni, milyen intézményrendszert lehet használni az egyeztetés során. Meghatározandó, hogy mely szervezetekkel kell egyeztetni, mi a visszajelzés kötelezettségének a rendszere. A jelenlegi laza, ráadásul szakterületenként különböző módon értelmezett szabályozást egységes szerkezetbe kellene foglalni.
