Összeomló közintézmények, ellehetetlenülő civil szervezetek, a túlélésért koldulni kényszerülő gazdasági vezetők: az utóbbi napok drámai nyilatkozatai alapján ehhez hasonló apokaliptikus fejleményekre számíthatunk a kormány - egyes kalkulációk szerint - 540 milliárd forintos takarékossági intézkedése nyomán.
Az államháztartási hiány kézben tartása érdekében a minisztériumok egy fillért sem költhetnek el az évtizedek óta görgetett és mára óriási összegűre duzzadt maradványpénzeikből. A lépés drasztikusnak tűnik, és nemcsak a laikus közvéleményt rázta meg, de láthatóan egyes költségvetési intézményeket is felkészületlenül ért. Pedig valójában egy elhanyagolt tákolmány eresztékei ropognak a megszokottnál hangosabban.
Mi a maradvány?
Az augusztusi szigorítás, bár sokakat meglepett, olyannyira benne volt a pakliban, hogy az intézkedésre az idei költségvetésről szóló törvényben a kormány még tavaly megkapta a felhatalmazást az Országgyűléstől (a vonatkozó normaszöveg Zárvány című keretes írásunkban olvasható). Tény azonban, hogy erre először a 2005-ös költségvetésben került sor, miként az is, hogy a Narancs több informátora úgy véli: nem véletlen, hogy az új opció a törvény vitájakor nem lett nagydobra verve.
A "költségvetési fejezetek", azaz elsősorban a minisztériumok gazdálkodásának szükségszerűségei miatt az elmúlt mintegy tíz évben kialakult az a gyakorlat, hogy jelentős, el nem költött költségvetési pénzek kerülnek át "előirányzat-maradványként" a következő év büdzséjébe (korábban az el nem költött pénzt központilag elvonták). A folyamat természetes: a nagyobb beruházások éven túli költségei, a nagy adminisztrációigényű közbeszerzési eljárások miatt elhúzódó kifizetések, a nehézkes bürokrácia által késedelmesen elbírált pályázatok vagy akár csak a decemberi villanyszámla januári esedékessége miatt bizonyos összegeket nem lehet az adott évben elkölteni. A ki nem fizetett pénzt az állam nem teszi vissza a nagy zsebbe, hanem az érintett minisztérium következő évi költségvetésében jóváírja. A maradvány főösszege normális esetben évről évre az infláció és a GDP-növekedés összegének megfelelő arányban nő.
Minden egyes költségvetési forint, amivel a maradvány főösszege nagyobb az előző évinél, javítja az államháztartás egyenlegét. Ha csökken a maradvány, nő az államháztartás hiánya, hiszen a pénz bevételként korábban már megjelent, viszont csak most költik el. Az akut hiánymenedzselés eszközeként a maradvány terhére történő kincstári kifizetések kézi vezérlésű korlátozása már korábban is jelen volt. Idén azonban változott a helyzet: kimondatott, hogy a maradvány főösszege nem lehet alacsonyabb a tavalyinál, és ha a helyzet indokolja, a kormány jogosult lépni az ügyben. A Gyurcsány-kormány így augusztusban, feltehetően a romló egyensúlyi adatokra tekintettel úgy döntött, hogy a fűnyíró elvet érvényesítve elrendeli a teljes körű és azonnali maradványképzési kötelezettséget. Nyilvánvalóan nem igaz ugyanakkor, hogy az intervenció elmaradása esetén idén a teljes 500 milliárdos összeget kifizették volna, és ennek vették elejét a fiskális szigor jegyében: a kirívóan nagy összegű maradványköltést magának az államigazgatásnak a mindenkori nehézkessége akadályozza.
Tavaly ősszel az új törvénypasszus keltett ugyan némi turbulenciát az Országgyűlés költségvetési bizottságában, de a maradványképzés elvi kötelezettségét végül különösebb polémia nélkül cikkelyezték be. A költségvetési törvény születésének körülményeit jól ismerő forrásaink szerint azért övezte viszonylagos csend a változást, mert fennállt a veszély, hogy mivel a jellemzően az érintett előirányzatokból fedezett helyi fejlesztések elmaradása sok kormánypárti képviselőt is rosszul érint, ők a végső változatból kivetették volna a kormánynak kvázibiankó felhatalmazást adó klauzulát. A képviselők többsége azonban nem olvassa el az irdatlan betűtengert, így feltehetően fogalma sem volt arról, hogy mi készül. A jelek szerint ugyanakkor egyes minisztériumokban is csak a költségvetési törvény rájuk vonatkozó fejezetének adatait ismerik, és a főszöveget nem tanulmányozták kellő figyelmességgel, másképp nem érhette volna őket és a hozzájuk tartozó intézményeket is villámcsapásként az augusztusi kormányrendelet.
Kulturális modellérték
Máshol, így a számszerűen legnagyobb összegű spórolásra kényszerített Gazdasági és Köz-lekedési Minisztériumban (GKM) nem okozott pánikot a szigorítás, mivel arra - tájékoztatásuk szerint - a költségvetési törvény ismeretében már év eleje óta számítottak. Szerettük volna megtudni, hogy például a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (NKÖM) és a hozzá tartozó intézmények háza táján miképp okozhatott ribilliót az év eleje óta érvényben lévő törvényi kötelezettség, ám az NKÖM tájékoztatása egy sajtóközlemény továbbítására szorítkozott. Eszerint a kulturális miniszter szeptember 14-én a megszorítás ellen nyílt levélben tiltakozó szervezetek képviselőivel találkozik ("hogy mindenki számára elfogadható megoldás szülessen"), másnap pedig részt vesz a Kulturális Ágazati Érdekegyeztető Tanács ülésén ("ahol szintén napirendre kerülnek a pénzügyi kérdések"). A kommüniké zárómondata értelmében leginkább csak egy szebb jövőben bízhatunk: "a kötelező maradványképzésben érintett pénzek az intézmények kincstári számláin maradnak, azokat januárban felhasználhatják, kötelezettséget azonban az idén is vállalhatnak a keret terhére".
Más szóval idén az NKÖM alá tartozó szervezetek, intézmények már nem reménykedhetnek semmiben, viszont jövőre újra megnyílnak a csapok, úgyhogy már most kezdhetnek tervezni, szerződni. Mindez azt valószínűsíti, hogy az év első felében is ilyesmi történt: a lassan csordogáló fejlesztési támogatásokat az intézmények a működési költségvetésükből pótolták, most pedig nagy a riadalom, hogy az év végén miből fizetik a rezsit és a béreket. Bár igazságtalan egy régóta rosszul működő, komplex rendszert egyetlen kipécézett minisztérium apropóján modellezni, az NKÖM szemlélete pont azt a hozzáállást tükrözi, amit az Állami Számvevőszék (ÁSZ) a jelentéseiben évek óta rendszeresen kifogásol (a 2004. évi költségvetés végrehajtásáról szóló ÁSZ-jelentés releváns észrevételei az Írás marad című keretes anyagunkban találhatók). Egy névtelenséget kérő ÁSZ-munkatárs a Narancsnak kijelentette: mivel a pénzmaradvány összességében már évek óta azonos szintű, nem ad hoc jelenségről, hanem tendenciáról van szó, aminek az okait a Pénzügyminisztériumnak (PM) fel kellene tárnia.
A PM azonban a jogszabályban előírt májusi határidőig rendszeresen elmulasztja ellenőrizni, hogy a pénzmaradványból mekkora részt terhel reális, jogszerű kötelezettségvállalás, és melyek azok az összegek, melyek indokolatlanul szerepelnek maradványként. Az utóbbi esetben ugyanis értelemszerűen dönteniük kellene az öszszeg végleges leírásáról, illetve a pénz visszafizettetéséről a központi költségvetésbe. E nélkül a tervezés mindig újratermeli a rendszerben a pénzbőségeket és a pénzhiányokat: akik korábban magasabb bázisértéket tudtak elérni, azok mindig kedvezőbb helyzetben vannak, mint akik alacsonyabbról indultak.
"Újra neki kéne futni, hogy töröljük vagy elszedjük a kötelezettséggel nem fedett pénzeket"- nyilatkozta ugyanerről lapunknak Draskovics Tibor, a 2005-ös költségvetésért felelős, azóta távozott pénzügyminiszter is. Szerinte mivel nem volt kötelező nyilvántartás a költségve-tési intézmények kötelezettségeiről, "utólag könnyen lehetett hazudni". A 2005-ös költségvetés egyik fontos újdonságának Draskovics éppen ezért az éven túli kötelezettségvállalások kötelező bejelentési és nyilvántartási rendszerét tartja. Az Államkincstár ugyanis a jövőben csak azokat a kifizetéseket teljesítheti, amelyek mögött korábban regisztrált kötelezettségvállalás van. A manipuláció lehetősége persze egy ideig továbbra is fennáll, de a kapu évről évre jobban zár majd. A kérdés persze az, hogy lesz-e apparátus a bejelentések valóságtartalmának ellenőrzésére: az ÁSZ sem további adminisztratív lépéseket javasol, hanem a meglévő ellenőrzési jogosítványok erélyes használatát hiányolja.
Draskovics Tibor úgy látja: annyira elszaladt az idei költségvetési hiány, hogy azt a maradvány elköltésével nem szabad tovább rontani, ezért a kormány intézkedését indokoltnak tartja: "ha több lauf lesz, akkor lehet a maradványt elkezdeni ledolgozni". Számvevőszéki forrásunk ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy az ÁSZ a maradványkövetelmények teljesítésének előírását a költségvetési gazdálkodás logikájával ellentétesnek ítéli. "A maradványképzési kötelezettség létrehozásával a mindenkori kormányzat lényegében elismeri, hogy nem mindig a reális feladathoz biztosít forrást. A tabula rasa persze rengeteg régi struktúrát bontana meg, amihez a kilencvenes évek eleje óta egyik kormányzat sem fogott hozzá. Az érdekek nem csak egyszeri alkalommal sérülnének, hiszen a költségvetésben a későbbiekben is csak olyan előirányzatok szerepelhetnének, melyek konkrét feladatokhoz köthetők."
Egy alvadt struktúra
A probléma gyökere az - és ebben valamennyi forrásunk egyetért -, hogy a költségvetési szférában évek óta nem alkalmazkodnak a szűk forráslehetőségekhez. "Csak az államháztartási reform és a pénzügyi menedzsment-szemlélet mérsékli a pénzigényt. Csakhogy az intézmények nem csökkentik a működési költségeiket és az alkalmazotti létszámot, ehelyett mindig lobbizással próbálnak meg pénzt ki-zsarolni, ezért egyre nő a feszültség" - mondja Draskovics, aki a zárolások miatti hisztériát is elsősorban kommunikációs és érdekérvényesítési praktikának tartja, amivel vagy a "fejezetek", vagy az intézmények gazdálkodási hibáit próbálják most utólag helyrehozni. Egyetért ugyan-akkor Katona Tamással, a PM közigazgatási államtitkárával, aki a sajtóban felhívta rá a figyelmet, hogy jelenleg maximum 350 milliárd forintra rúghatna a valójában jóval 500 milliárd forint feletti maradvány. Az eltérés oka szerintük az a 2001-es őszi intézkedés, amellyel a kétéves költségvetésben jócskán alultervezett infláció eredményeképpen jelentkező pluszbevételt az Orbán-kormány jóváírta. Elkölteni azonban csak "pro forma", tényleges kifizetések nélkül tudta, így a pénz maradványként tevődött át a minisztériumok következő évi költségvetésébe, és az akkori kötelezettségvállalások zöme mostanában érik be, nehéz helyzetbe hozva az országot.
Hargitai János, az Országgyűlés költségvetési bizottságának fideszes tagja eme érvelésről a Narancsnak kijelentette: álszentnek tartja a négy évvel ezelőtti intézkedés kárhoztatását. "Ezzel az erővel a Horthy-korszakot is hibáztathatnák a mostani költségvetési hiányért: ahogy a polgárokat, úgy a Fideszt sem a múlt, hanem a mostani döntések jövőbeni hatása érdekli." Hargitai úgy látja, a fő probléma az a labilis makrogazdasági pálya, amit a kormány választott. Az augusztusi kormánydöntéssel - amellett, hogy a rossz fiskális politika következményeit egyes közintézményekre hárítja - ugyanakkor elvi problémája is van: "Miért az Országgyűlés viselje a költségvetési döntések ódiumát, ha olyan felhatalmazás van a törvényben, ami alapján a kormány teljesen átírhatja a büdzsét?"
A kopint-datorgos Bartha Attila lapunknak aggályosnak és szomorúnak nevezte, hogy az állam az előirányzatok kifizetésének visszatartásával, elhalasztásával "az országban amúgy is jelen lévő körbetartozást gerjeszti a maga területén". Ugyanakkor elismeri, hogy akadnak olyan "tömbök" a kultúra vagy az egészségügy területén, melyek gazdálkodása nem hatékony, és ahelyett, hogy a fenntartó állam az intézmények belső struktúraváltását szorgalmazná, végül mindig megadja a működésükhöz szükséges forrásokat. A különös helyzet tehát az, hogy miközben széles körű szakmai és politikai konszenzus övezi a közigazgatási reform elvi fontosságát, az érdemi lépések továbbra is hiányoznak. Addig, amíg egy eljövendő kormánynak nem lesz bátorsága belevágni a mind halaszthatatlanabb strukturális és intézményi reformba, a jelenlegi rendszer finanszírozhatatlanságának problémáit és "maradványait" görgetjük magunk előtt továbbra is.
"Az Országgyűlés elrendeli, hogy 2005. évben a központi költségvetési szerveknél - ideértve a társadalombiztosítási költségvetési szerveket is - és a fejezeti kezelésű előirányzatoknál a 2004. évivel azonos összegű előirányzat-maradvány képződését kell elérni. Az ehhez szükséges intézkedések végrehajtására a Kormány kap felhatalmazást." (A 2004. évi CXXXXV. sz. törvény 51. § (6)-ik pontja) "A tervezés minősége determinálja a végrehajtást. A deficitcél elérése érdekében év közben hozott szigorító intézkedések - különös tekintettel a 2005. évben már törvényi szintre emelt ún. maradványkövetelmény előírására - csak rövid távon befolyásolják a költségvetés pozícióját, ugyanakkor kedvezőtlen hatást fejtenek ki a költségvetésben megfogalmazott célrendszer teljesülésére és a pénzfelhasználás feladatok szerinti átláthatóságára. (...) Első alkalommal került sor arra, hogy az államháztartás egyensúlyi helyzetének javítása érdekében a Kormány intézkedésével korlátozta a 2004. évben - az előző évi maradvány összegével növelhető - a tárgyévi költségvetési törvényben rögzített előirányzatok felhasználásának lehetőségét. Az intézkedés rövid távon pozitív hatást gyakorolt a költségvetés pozíciójára, ugyanakkor nem oldotta meg a mintegy 470 Mrd Ft nagyságrendű kiadás végleges kezelését. A maradványkövetelmények teljesítése elsősorban azzal járt, hogy a tárcák a szerződésekben és a megkötött megállapodásokban vállalt kötelezettségek átütemezését kezdeményezték, illetve a folyamatban lévő szerződéskötéseknél a fizetési határidőt a 2005. költségvetési évben jelölték meg. A gazdálkodó szervek által kezdeményezett szerződésmódosítások jogi következménnyel nem jártak. (...) Ezen évközi intézkedések ismételten ráirányítják a figyelmet arra, hogy 2004-ben sem történt érdemi előrelépés az állami feladatok körének és finanszírozásának definiálásában. Elsősorban a hiánykövetelmények teljesülését szem előtt tartó rövid távú eredményeket hozó intézkedéssorozat nem erősíti a költségvetési célok teljesítését, az állami feladatok teljesülésének minőségi követelményeit, a költségvetés érdekeltségi rendszerének működését, és hozzájárult a költségvetési szervek tartozásállományának növekedéséhez. (Részletek a 2004. évi költségvetés végrehajtásának ellenőrzéséről szóló ÁSZ-jelentésből.)
