Magyar Narancs: Miben változott a közbeszerzések gyakorlata az új közbeszerzési törvény 2011-es elfogadása óta?
Léderer Sándor: Abban politikai konszenzus látszott, hogy újra kell írni ezt a jogszabályt, ugyanis a még 2003-ban - az uniós csatlakozási jogharmonizáció miatt - megalkotott közbeszerzési törvény Európa egyik legbonyolultabb ilyen jogszabálya volt. Magasak voltak az adminisztrációs terhek, komplikáltak és átláthatatlanok az eljárások és már 2011 előtt régóta tudott volt, hogy a közbeszerzési rendszer a korrupció melegágya. Az új törvény legfőbb célja az volt, hogy leegyszerűsítse, hatékonyabbá tegye ezeket a folyamatokat. Kimondott politikai célként jelent meg, hogy a hazai kis- és középvállalkozások nagyobb eséllyel induljanak ezeken a tendereken. A törvény sok tekintetben valóban egyszerűbb és összességében rövidebb is lett. Előrelépés, hogy ismeretlen - offshore - hátterű cégek ma már nem indulhatnak el közbeszerzéseken. Történt viszont jó pár kedvezőtlen változás is: a jogorvoslati eljárások díját például brutálisan felemelték. Ez ma egy százaléka a közbeszerzés becsült értékének, ami egy nagyberuházás esetében akár a 25 millió forintot is elérheti. Ez eredetileg azt szolgálta, hogy a vesztes pályázók ne tudják minden esetben megakasztani a közbeszerzéseket. A drasztikus emelés miatt viszont jóval kevesebbszer élnek a cégek a jogorvoslati lehetőséggel. Ezzel alaposan csökkent a valószínűsége annak, hogy egy szabálytalan, nagy értékű eljárás esetleges jogszerűtlenségére fény derüljön, hiszen az érintett vesztes cég nem fogja megkockáztatni, hogy elveszítse még az eljárási díjat is. Nem örültünk annak sem, hogy romlott a teljesítési tájékoztatók átláthatósága. A legjelentősebb probléma azonban, hogy pont az az eljárás, amelyik a kkv-k helyzetbe hozását célozta meg, óriási korrupciós rizikókat teremtett a rendszerben - miközben nyitva maradt a legtöbb régi kiskapu is.
| ||
.jpg "false")
MN: Melyik eljárástípusról van szó?
LS: Induljunk kicsit távolabbról. Ha az állam vagy egy önkormányzat, avagy valamilyen állami pénzből gazdálkodó szerv árut vagy szolgáltatást vásárol, akkor egy adott értékhatár fölött közbeszerzést kell kiírnia. Ezt egy bizonyos összeghatárig a nemzeti eljárásrend határozza, afölött pedig uniós szabályok. Árubeszerzés esetén ez 130 ezer euró (mintegy 35 millió forint), míg az építési beruházások esetében 5 millió euró, ami nagyjából 1,36 milliárd forintnak felel meg. Ha például a MÁV építtetni szeretne egy új vasútvonalat, és annak várható költsége meghaladja az 5 millió eurót, akkor köteles a tendert az uniós közbeszerzési értesítőben meghirdetni. Az új törvény azt tette lehetővé, hogy ha az adott beszerzés ára nem éri el az uniós határértéket - tehát a nemzeti eljárásrend szabályai vonatkoznak rá -, akkor az érintett intézmény hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárást is indíthat. Vagyis a nyilvánosság kizárásával lehet kisebb összegű közbeszerzéseket lefolytatni, ami önmagában óriási korrupciós kockázat. Ez az eljárásfajta olyan népszerű lett, hogy 2012-ben a nemzeti eljárásrendben lefolytatott közbeszerzések több mint felét ilyen módon írták ki. Úgy 3600 eljárásról van szó, ezek összértéke hozzávetőleg 104 milliárd forint - ennek az összegnek a nyomon követése szinte lehetetlenné vált. A TASZ, a Transparency Magyarország és a K-Monitor közösen javasolta az illetékes Nemzeti Fejlesztési Minisztériumnak, hogy ezek az eljárások jelenjenek meg a Közbeszerzési Értesítőben, legalább olyan szinten, hogy a meghívottak neve és a hirdetmény elérhető legyen. Az idei törvénymódosításban ez a téma napirendre is került, de végül csak az került be a törvénybe, hogy a kiíró szerveknek saját honlapjukon kell ezeket a dokumentumokat közzétenniük. Csakhogy az önkormányzatok az ilyen kötelezettségeiknek rendszeresen nem tesznek eleget, és ezt nem is szankcionálják. Másrészt több ezer intézményről van szó, ezek rendszeres ellenőrzése a gyakorlatban lehetetlen.
MN: Mi indokolta, hogy a kormánytöbbség kevesebb mint két év után módosítsa az általa elfogadott törvényt?
LS: A gyakorlati működés jó pár hibára rámutatott, másrészt a kabinet tovább akarta egyszerűsíteni az uniós forrásokhoz kapcsolódó közbeszerzéseket. Ha például egy önkormányzat úgy döntött, hogy pályázatot ír ki egy új rendelőintézet felépítésére, akkor az eddigi szabályok szerint ennek részelemeit akár külön közbeszerzések keretében szerezte be vagy építette fel. Ez kedvezhetett a kkv-knak, viszont bonyolultabbá, lassabbá is tehette az eljárást. A módosítás következtében az egybetartozó beruházást nem lehet elemeire bontani, áruk és szolgáltatások megrendelése esetén pedig tilos a szétbontás abban az esetben, ha azok egyetlen cél megvalósítását szolgálják, tartalmilag hasonlóak, és a funkciójuk betöltésére egységesen alkalmasak. Ez nyilvánvalóan ellentétes a kkv-k favorizálásának eddigi céljával.
MN: Összefüggésben lehet ez azzal, hogy augusztus 1-jétől kormánybiztosként Lázár János, a miniszterelnökséget vezető államtitkár lett az uniós pénzek elosztását felügyelő Nemzeti Fejlesztési Ügynökség vezetője?
LS: Jól látható politikai cél, hogy a kormány minél előbb fel akarja gyorsítani az uniós források kiutalását. Óriási presztízsveszteség lenne, ha nem sikerülne lehívni az uniós támogatási ciklus fennmaradó két évében rendelkezésre álló, összesen nagyjából 3000 milliárd forintnyi támogatás egészét.
MN: A szabályozás főként a kis összegű közbeszerzések esetében teremtett kiskapukat, a közvéleményt mégis inkább a nagyberuházások foglalkoztatják. Az intézményesült korrupció - elsősorban a Közgép térnyerése - sokkal feltűnőbb.
LS: Különféle becslések szerint a közbeszerzések 60-70 százaléka már a törvény elfogadása előtt is fertőzött volt, a nagyberuházásoknál pedig ennél magasabb számokról is hallottunk. A módszerek kevésbé, inkább csak a haszonélvezők személyei változtak. Az, hogy a kedvezményezett beruházót előre tájékoztatják a kiírás részleteiről, személyre szabják a kiírást, rövid határidőket adnak meg vagy épp menet közben módosítják és drágítják a szerződéseket - ezek jól bevált praktikák. De ezek a korrupciós folyamatok nem a jogszabályi változások eredményei, illetve következményei. Ezt jól demonstrálja az is, hogy például a Közgép már jócskán a jogszabály 2012. januári hatálybalépése előtt igen jelentős értékű közbeszerzéseket nyert el.
| ||
Sokkal inkább az a feltűnő, hogy egyes, a kormányváltás előtt sikeres építőipari cégeknek most sokkal kevesebb jut a tortából, mások pedig sorra nyerik a megrendeléseket. Ebben a szabályozásnál sokkal nagyobb jelentősége van az informális csatornáknak, és annak a teljes őrségváltásnak, amely az államapparátusban, illetve az önkormányzatokban lezajlott.
MN: Hogyan lehetne, lehetséges-e egyáltalán törvényi úton visszaszorítani vagy kordában tartani a közbeszerzési monopóliumokat?
LS: Ehhez egy nagyon elkötelezett kormányzatra, határozott politikai szándékra volna szükség. Átláthatóság, megfelelő szabályozás és megfelelő kontroll, illetve szankciók - e három pillérnek kellene jól működnie. A 2011-es törvény nem ezekre támaszkodik. Mind az eredeti szövegből, mind az idei módosításból látható, hogy ennek a kormányzatnak egyáltalán nem volt valódi célja a közbeszerzési korrupció visszaszorítása. Ha csak az átláthatóságot nézzük: Szlovákiában például az összes állam által kötött szerződés csak akkor lesz hatályos, ha az egy központi adatbázisban nyilvánosságra kerül. Eközben nálunk egyre nehezebb hozzáférni a közérdekű adatokhoz azáltal, hogy a kormány még szigorított is az információszabadságról szóló törvényen. Ami a kontrollt és a szankciókat illeti: a Közbeszerzési Hatóság (KH) számára valódi függetlenséget kellene biztosítani, sőt kötelezni arra, hogy proaktív módon ellenőrizze a beszerzéseket és szankcionálja a szabálytalanságokat. Ehhez képest tavaly ősszel például volt olyan, bő 700 milliós értékű közbeszerzés, amire a pályázóknak egy ünneppel megnyújtott hosszú hétvége, lényegében egy munkanap állt rendelkezésre, hogy beadják a tendert - a KH pedig nem csinált semmit. Segíteni lehetne az elektronikus közbeszerzési eljárások, az ún. árlejtések elterjedését is. Egyes uniós országokban vannak próbálkozások, hogy jobban összehasonlíthatóvá tegyék a közbeszerzéseket, és kiszűrjék a túlárazásokat. Hozzávetőleges egységárakat próbálnak megszabni egyes áruk, mondjuk egy tonna tört kavics vagy útszóró só tekintetében, vagy egységbecsléseket állítanak egy kilométer autópályára. De ezek a modellek a gyakorlatban nemigen működtek, mert a legtöbb beszerzés komplex folyamat, és sok oka lehet annak, miért üt el az ár a becsült összegtől. Anno nálunk is felmerült, hogy miként lehet az Alföldön egy kilométer autópálya drágább, mint a horvát hegyekben, de az illetékes szakemberek mindig meg tudják magyarázni, miért. A közbeszerzési korrupció a világ minden táján nehezen felderíthető jelenség: sok esetben egy-egy nagyobb eljárás végigkövetéséhez is komplett stábot kellene kiállítani, amire sehol nincs kapacitás. Ezért is volna szükség a közbeszerzések valódi átláthatóságára, mert így mind a civil nyilvánosság, mind az újságírók könnyebben bekapcsolódhatnának a közbeszerzések nyomon követésébe.
MN: Tavaly nagyjából 8500 érvényes közbeszerzési eljárás zajlott le, mintegy 1300 milliárd forint értékben. Ennek mekkora része uniós pénz? Miként ellenőrzi az unió ezeknek a pénzeknek a hatékony felhasználását?
LS: A KH adatai szerint az eljárások 43 százaléka zajlott uniós pénz felhasználásával. Ennek összege 722 milliárd volt tavaly, tehát a közbeszerzések értékének több mint fele. Az unió közvetlenül leginkább az EU Csalás Elleni Hivatalán (OLAF) keresztül vizsgálja az uniós pénzek szabálytalan elköltését, de e tekintetben nem végzi igazán hatékonyan a dolgát. Az OLAF saját adatai szerint évente nagyjából 100 millió eurót, évi 30 milliárd forint uniós pénzt "szerez vissza" visszaélésre hivatkozva, ami közösségi szinten borzasztóan kevésnek tűnik. Emlékezhetünk, hogy tavaly az OLAF emberei rendszeres vendégek voltak a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségnél, ahol 2010-es közbeszerzések anyagait vizsgálták, de hogy ez ügyben mire jutottak, arról nem hallottunk semmit.
MN: Néhány hete feltűnést keltett, hogy a Közgép és a Magyar Aszfalt konzorciuma az eredetileg becsült 17,9 milliárd helyett 30 milliárdért építheti meg a Csorna melletti elkerülő út új szakaszát. Más esetekben is látjuk, hogy a becsült összeg és a kivitelezési ár között nagyságrendbeli a különbség.
LS: Ennek bizonyos esetekben lehetnek valós okai, ezért is van lehetőség a szerződések módosítására. Előfordul, hogy óriási régészeti felfedezésre bukkannak, esetleg valamely nyersanyag világpiaci ára jelentősen megdrágul, vagy bármilyen vis maior esemény következik be. Magyarországon azonban ritkán látható ennyire világosan, hogy mitől is kerül egy híd, egy metró vagy egy vasút kétszer annyiba, mint eredetileg tervezték. Ezért is volna fontos a megfelelő kontrollfunkciók érvényesülése. Látni kell, hogy egy állami beruházásnak, illetve közbeszerzési eljárásnak számos pontján találkozhatunk korrupciós kockázatokkal.
MN: Melyek lehetnek a "nem valós" okok?
LS: A procedúra ugye azzal kezdődik, hogy a megrendelő - egy minisztérium, önkormányzat vagy nagy projektek esetén mondjuk a Nemzeti Infrastruktúrafejlesztő Zrt., esetleg a Magyar Közút Zrt. - hoz egy elvben szakmai döntést arról, hogy mondjuk egy utat meg kell építeni. Ezt a döntést mindenféle hatásvizsgálattal alá kéne támasztani, de csak a legritkább esetekben vonják kétségbe egy beruházás szükségességét. Gondoljunk az alföldi alagutakra. A fejlesztési célú beruházásokhoz általában valamilyen EU-s forrást is sikerül párosítani. Itt is egy újabb kockázatba botlunk: mennyibe kerül igazából a tervezett fejlesztés? Nem tudhatjuk például, hogy az árbecsléssel megbízott cég vagy szakemberek által kalkulált ár, illetve az NFÜ-höz ez alapján benyújtott forrásigény mennyiben valós. Az NFÜ elvileg maga is ellenőrzi a becslések valóságtartalmát és a beruházások megvalósulását is - csak hát a számok szerint nem valami hatékonyan. Az ügynökség honlapja szerint például a közbeszerzéssel érintett szabálytalanságok száma évi 330, összege 15 milliárd forint, ami már önmagában is nevetségesnek tűnik. Ráadásul az arányok azt sugallják, hogy a felderítések zöme a kisebb beszerzéseket érinti. Miután a projekt elnyerte az EU-s támogatást, kiírják a hozzá kapcsolódó közbeszerzést. Itt újabb veszélyek leselkednek az eljárás tisztaságára: a személyre szabott kiírások, pályázók előzetes tájékoztatása a forrásokról, a pályázók összejátszása, a rövid beadási határidők, az értelmetlenül szigorú alkalmassági követelmények, és még hosszan lehetne sorolni. A pályázat elbírálását követő eredményhirdetés után további rizikófaktorokkal is számolni kell, hiszen a szerződés különféle módosításával, például a műszaki tartalom kibővítésével meg lehet növelni a teljesítés költségeit. A teljesítésnél gyakori az is, hogy a megrendelő olcsóbb, rosszabb minőségű munkát is átvesz, vagy nem él esetleges kötbérigényével. Eközben kényszerek is hajtják az ügynökséget, hiszen a pénzeket időben fel kell használni. Ezt a pályázók is tudják, és ezzel nemritkán vissza is élnek, lásd a Margit híd felújításának sokat vitatott esetét. Valószínűleg van hajlam arra is, hogy az illetékesek legyintsenek egy-egy beruházás megnövekedett költségeire, mert egy drága beszerzés jelentette politikai kockázat még mindig kisebb, mint ha valami egyáltalán nem valósul meg. Nyilván van egy olyan gondolkodás is, hogy ha már ide bejött az a pénz, akkor inkább a haverokhoz menjen, mint hogy viszsza Brüsszelbe.
MN: Ma már viszonylag jól dokumentált, hogy honnan jön a pénz; kevesebbet tudunk viszont arról, hogy a rendszer egyre szűkülő oligarchaköre hova csoportosítja a forrásokat. Mit tudunk a korrupciós csatornákon elfolyó pénzek úti céljairól?
LS: Erre vonatkozóan még a korrupciót kutató szervezeteknek is inkább csak sejtéseik vannak. Erős a gyanú, hogy e pénzek jelentős része ma is a pártok finanszírozására és a politikai klientúra fenntartására folyik el. Ami feltűnő, hogy a nokiás doboz kora lejárt: egyre kevésbé jellemző a közpénzek zsebből zsebbe való visszacsorgatása.
| ||
Megfigyelhető viszont egyfajta cirkuláció: az államilag vagy közbeszerzéseken keresztül kistafírozott cégek például aránytalanul sokat hirdetnek a pártközeli médiumoknál, finanszíroznak barátiként ismert sportklubokat, eseményeket. Emellett felfedezhető a politikai szándék is: masszív klientúraépítés zajlik. Nem csak az állami intézmények élén került sor fejcserékre, a Fidesz elkezdte kiépíteni saját gazdasági elitjét és középosztályát. Simicska Lajos és köre csak a jéghegy csúcsa, a korábban említett, átláthatatlan kisebb közbeszerzések, a földügyek, a trafiktörvény, a különféle konceszsziók odaítélése mind ehhez a "nemzeti", vagyis lojális gazdasági klientúra megteremtését célzó politikai vízióhoz kapcsolódik. Nem elhanyagolandó része ez a 2010-ben meghirdetett rendszerváltásnak.
