Az elsõ hírek szerint az SZDSZ nyolc külsõ kerületet leválasztana a fõvárosról, alig több mint egymillióra csökkentve Budapest lakóinak a számát. Aztán jött a pontosítás: efféle elcsatolásról szó sincsen, Buda és Pest központi kerületeinek azonban jó volna egy különálló, egységes vezetés, vagyis egy "kis-budapesti cityönkormányzat". E helyütt csak az ötlet szakmai racionalitásával foglalkozunk - politikai vonatkozásaival nem.
Magyar Narancs: Egy városkutató szakember számára meglepõ-e, illetve mennyire tûnik szakmailag megalapozottnak egy ilyen elképzelés?
Hegedûs József: A területtel foglalkozó nemzetközi szakirodalom nagyon sokfajta nagyvárosi modellt ismer, a kérdéssel kapcsolatos szakmai viták pedig végül arra a következtetésre jutottak, hogy nincsen "optimális" városstruktúra. Az ismert modellek majdnem mindegyike a politikai érdekek egyfajta manifesztációjának tekinthetõ; vagyis a politikai erõviszonyok elõször kialakítottak egy struktúrát, és gyakran csak ezután születtek meg az ezt igazoló elméletek. Az USA-ban például a helyi önkormányzatok olyan erõsek voltak politikailag, hogy nem lehetett õket "összevonni", de voltak annyira rugalmasak, hogy a csak nagyobb egységekben mûködtethetõ szolgáltatások biztosításának jogát átengedték az ún. egycélú társaságoknak (közlekedés, vízszolgáltatás, energia stb.). Ezek a társaságok több önkormányzatot kiszolgálnak, és közben bizonyos önkormányzati jogokat is gyakorolnak (például díjmegállapítás, korlátozott adókivetési jog). A budapesti városszerkezet valóban sok szempontból szerencsétlen, bár azt sem szabad elhallgatni, hogy nagyon sok területen igenis jól mûködik a fõváros. A 90-es évek elején volt egy kutatás, amelyben mi is részt vettünk; ez azt vizsgálta, hogy milyen, a mostaninál optimálisabb struktúrában mûködhetne Budapest. Akkor három modellt dolgoztak ki a szakemberek. A politika persze ment tovább a maga útján, a kérdést szabályozó, 1990-es törvényt ugyanis nem lehetett módosítani, mert kétharmados. Sokfajta modell képzelhetõ el tehát Budapest számára is, egy egységes éppúgy, mint egy decentralizált; a kulcskérdés azonban az, hogy a várost mûködtetõ gazdasági és politikai folyamatok mennyire hatékonyak.
MN: Az említett három modell közül hasonlított valamelyik az SZDSZ mostani felvetéséhez?
HJ: Volt egy olyan javaslat akkor, amely - az aktuális koncepcióhoz hasonlóan - külön kezelte volna a belvárost (ún. citymodell), de az, hogy a belvárost és a budai kerületeket egyetlen egységként kezeljük, tudtommal most fogalmazódott meg elõször. Arra mindenképpen jó ez a mostani vita, hogy a szakemberek és a politikusok végiggondoljanak olyan alapkérdéseket, amelyekrõl nemigen szokás beszélni, de ettõl még létezõ problémák. Érdekes módon a fõvárosi forrásmegosztás rendszere, melyet talán a leggyakrabban bírálnak, legalábbis a törekvéseit tekintve majdhogynem korszerûbb, korrektebb finanszírozási rendszer annál az elképesztõen bonyolult, rengeteg ad hoc elemet tartalmazó szisztémánál, ami országosan mûködik. Hiszen a pénzek elosztásánál legalább megpróbálják figyelembe venni a kerületek és a fõváros forrásait és feladatait - és ezek összevetése után történik meg az elosztás. Csakhogy erre a korszerûnek mondható rendszerre épül rá egy igen bonyolult politikai struktúra, és ez az, ami lehetetlenné teszi a mûködését. Nem szabad, hogy a fõváros finanszírozási problémái elleplezzék az önkormányzati rendszer egészének finanszírozási problémáit. Vagyis Budapest problé-máit nem lehet kizárólag a város struktúrájára visszavezetni, számos probléma csak az egész önkormányzati finanszírozási rendszer összefüggésében értelmezhetõ - gondoljunk a helyi adók problémájára vagy a kiegyenlítõ mechanizmusokra. Hasonlóképpen nem hagyható figyelmen kívül, hogy Budapest és az agglomeráció viszonya finoman fogalmazva is rendezetlen. Az egész problémakör megérett tehát arra, hogy érdemben foglalkozzanak vele.
MN: Mégis, mely konkrét területeken van a legnagyobb szükség korrekciókra, és milyen irányba kellene elindulni?
HJ: Mindenképpen szükség volna a fõváros és az agglomerációs települések gazdaság- és egyéb politikáinak az összehangolására, koordinációjára. Különösen a fejlesztések összehangolása lenne nagyon fontos. A városfejlesztéssel azonban Budapesten belül is nehézségek vannak, és ez csak részben függ össze a kerületekkel. Létezik ugyanis Budapestnek egy fejlesztési koncepciója, és ettõl majdhogynem függetlenül folyik a költségvetési gazdálkodás. Közismert, hogy a konfliktusok jelentõs része ma a különbözõ fejlesztési törek-vések és a pénzügyi kontrollt gyakorlók között van. Vagy az történik, hogy a fejlesztési törekvések elszakadnak a pénzügyi lehetõségektõl, vagy éppen a költségvetés felelõsei bánnak nagyon óvatosan a fejlesztési pénzekkel. E téren is lépni kell. A szóban forgó javaslat implicit módon azt a kritikát is megfogalmazza, hogy ha túl sok döntéshozó egység van egy fejlesztési folyamatban, akkor annyian blokkolhatnak egyes törekvéseket, hogy végül az egész rendszer mûködésképtelenné válik. Ezt én magam is így látom. A város fejlesztési és mûködtetési feladataiból kellene kiindulni akkor, amikor Budapest szerkezetének újragondolása a téma, és nem a modell megalkotásával kellene kezdeni a reform elõkészítését.
MN: Az ön által említett blokkolásra számos példát láttunk már: nem egy fejlesztési ötlet azért nem tudott megvalósulni, mert több kerületet is érint, és a felek egyszerûen képtelenek voltak megállapodni egymás között.
HJ: Nem véletlen, hogy számtalanszor fölvetõdött a közmunkák tanácsának ötlete. Ennek pontosan az lenne a lényege, hogy egy mûködésképtelen hatalmi struktúrából egyes területeket kiemelnének, hogy bizonyos beruházások ne késlekedhessenek évtizedeket mindenféle hatalmi huzavonák és alkuk miatt. Thatcher ugyanezt csinálta Angliában; a (munkáspárti) önkormányzatokkal szemben különleges fejlesztési jogokat adott egyes társaságoknak - és központi beavatkozással sok esetben hatékonyan felgyorsította egyes városok fejlõdését. A Moszkva tér tipikus esete annak, amikor a fejlesztési elképzeléseket az eltérõ kerületi érdekek blokkolják. (A Moszkva térnek négy tulajdonosa van: az I., a II. és a XII. kerület, továbbá a fõváros - B. Gy.) El tudnám képzelni, hogy akár a jelenlegi struktúra megtartása mellett mi is kiemeljünk egyes városi (mondhatnám, országos) szinten jelentõs területeket a mostani döntési és hatalmi szerkezetbõl. Az engedélyeztetések részleges központosítása csökkenti a kerületek autonómiáját, de felgyorsíthatja a fejlesztéseket, ami minden résztvevõnek érdeke. De ez csak az egyik probléma. A másik, hogy újra végig kellene gondolni az önkormányzati feladatokat abból a szempontból, hogy mi lenne az optimális feladatmegosztás a fõváros és a kerületek között. Természetesen nem ártana, ha ez az újragondolás országos szinten is megtörténne, amire egyre inkább megvan a szándék. Budapest esetében, ha egymással összenõtt területekrõl van szó, a megfelelõ koordináció hiányában sok feladat ellátása feszültségeket generálhat. Ilyen volt a lakbérszabályozás vagy a szociálpolitika. Ezeket a kérdéseket annak idején mi is vizsgáltuk, bár személyes véleményem, hogy a lakásrendszerben sokkal nagyobb problémák vannak, mint az önkormányzati lakások lakbéreinek kerületi különbségei. Itt talán csak az volt kirívó, hogy a leggazdagabb V. kerületben voltak a legalacsonyabbak a lakbérek. A decentralizációnak ugyanakkor számos elõnye is van, és ezeket nem szabad csupán azért föláldozni, hogy egy politikailag könnyebben kezelhetõ helyzetet teremtsenek. A különbözõ kerületek például különbözõ rehabilitációs modelleket próbáltak és próbálnak ki, és meggyõzõdésem, hogy ez így elõnyösebb a fõvárosnak, mintha mindenhol ugyanazt a megoldást erõltetnék. Általában az önkormányzati decentralizációt, minden jelenlegi gond ellenére, a rendszerváltás sikerágazatának tekintem. Ha belegondolunk, csõd közeli helyzetek ott alakultak ki elsõsorban, ahol nem volt az önkormányzatok felelõssége világosan definiálva, gondoljunk csak a kórházakra vagy a minisztériumi felügyelet alatt álló szervezetekre, vállalatokra, mint amilyen a MÁV. Idehaza nem szokás az, ami például Kassán történt, hogy szándékosan csõdbe vitték a várost, arra apellálva, hogy a központi kormányzat úgyis kihúzza õket a bajból. Én erõsen decentralizációpárti vagyok tehát, de természetesen az együttmûködésre és a méretgazdaságosságot figyelembe vevõ döntési centralizációra szükség van. A rehabilitációnál maradva: fontos például, hogy a helyi tapasztalatokat központilag összehasonlítsák egymással, és értékeljék õket. Mindebbõl a tanulság az, és ezt rengeteg elemzés visszaigazolja, hogy a centralizáció optimális foka szektoronként eltérõ; más a szociális támogatások, az egészségügyi szolgáltatások, a tömegközlekedés, a lakásrendszer, az oktatás vagy a fejlesztések esetében. A fõváros például annak ellenére, hogy ez nem elõírt feladata, ma egy olyan rezsitámogatási rendszert mûködtet, amely több pénzt oszt el, mint a kormány lakásfenntartási támogatási rendszere. Számos példa van tehát arra, hogy a fõváros a jelenlegi struktúrában is képes alkalmazkodni a helyzethez, és haté-konyan ellátni a feladatait. A most fölmerült ötletnél azt látom, hogy ezek a differenciált elemzések és érvek hiányoznak.
MN: Tehát csupán az elmélet szintjén nem lehet megállapítani, hogy ilyen vagy olyan típusú Budapest lenne jobb.
HJ: Így van. Sokkal fontosabb tételesen végiggondolni a fejlesztési és mûködtetési feladatokat. Teljesen kézenfekvõ, hogy ha az oktatási rendszer mûködtetésérõl beszélünk, akkor nem elég csupán kerületekben és fõvárosban gondolkodnunk, föl kell vetnünk a központi költségvetéssel kapcsolatos finanszírozási kérdéseket is. A beszélgetésünk apropóját adó tervezet viszont inkább a fõváros és a kerületek közötti politikai természetû kooperációs nehézségeket kívánja enyhíteni. Ha a kerületek ereje csökken, akkor talán gyorsabban valósulhatnak meg egyes fejlesztések, de a másik oldalon elveszítenénk a decentralizáció számos elõnyét. Sokkal szisztematikusabban kellene errõl gondolkodni; nem csak a rövid távú politikai hasznot kellene nézni, vagyis ebben az esetben azt, hogy a kerületekkel esetleg könnyebb lenne a fõváros dolga, hanem a hosszabb távú szempontokat is. Ugyanakkor a politikai haszon is kétélû: a nemzetközi tapasztalatok ugyanis azt is világosan mutatják, hogy ahol egységes és erõs fõváros van, ott ez mindig komoly politikai problémát jelent. Nagy-London felszámolá-sa mögött is pontosan ez a politi-kai konfliktus huzódott meg. Az SZDSZ-es javaslat egységes fõvárost akar, de nem nagyobbat.
MN: Az egyes szektorokat az ön által vázolt módon részletesen elemzõ szakmai munka jelenleg folyamatban van valahol?
HJ: Nem nagyon. Természetesen sokkal többet tudunk a város mûködésérõl most, mint korábban, de fontos lenne, hogy a fõváros minden egyes érdekcsoportja is megismerje ezeket, és fel is használja az ilyesféle koncepciók kidolgozásakor. Ha megnézzük a jelenlegi vita politikusi érveit, azt láthatjuk, hogy azok alig támaszkodnak szakmai érvekre, vagy ha igen, akkor is csak meglehetõsen ad hoc módon. Pedig rengeteg kérdést kell végiggondolni. Ha létrejön egy belsõ, kis Budapest, akkor vajon kiebrudalják-e ezek a kerületek a maguk szegényeit a külsõ kerületekbe, ami persze részben már ma is zajlik. Azt is látni kell azonban, hogy a különbözõ területeken az állam és ezen belül az önkormányzatok szerepe is folytonosan változik. A lakáspolitikában például jelentõs az önkormányzatok feladata, de a támogatások nagy része mégiscsak a bankokon és az adórendszeren keresztül kerül a rendszerbe. Kérdéses, hogy az új programok mennyire erõsítik az önkormányzatokat.
MN: Összességében hogyan tekintsünk erre a koncepcióra; egyszerû politikai lufiként vagy érdemes komolyan is vennünk?
HJ: Ha másért nem, azért feltétlenül jó volt a témát bedobni a köztudatba, hogy az emberek végiggondoljanak olyan akut kérdéseket, amelyeket eddig mindenki a szõnyeg alá söpört. Eddig sokan csupán az SZDSZ fájdalmának tartották azt, ha a fõvárosnak finanszírozási, mûködtetési nehézségei voltak. Pedig ez egy sokkal súlyosabb kérdés, hiszen vannak jelek, amelyek arra utalnak, hogy Budapest versenyképessége a környezõ országok fõvárosaiéval összehasonlítva érezhetõen csökkent. Tehát van min elgondolkodni. De elõször a tartalmi problémákkal kell foglalkozni, és csak utána a politikai következményekkel.
Bugyinszki György
