Ahogyan az várható volt, Orbán Viktor és kormánya elvesztette „Brüsszel-ellenes” háborújának egyik fontos ütközetét, a kvótapert. Múlt szerdai ítéletében az Európai Unió luxembourgi bírósága teljes egészében elutasította a magyar és a szlovák kormány keresetét, amely az EU Tanácsának 2015. szeptemberi kvótadöntését támadta. A bírák gyakorlatilag egy az egyben megismételték Yves Bot főtanácsnok egy hónappal korábban kiadott előzetes indítványát. Ellentétben a magyar és szlovák állásponttal, rendben lévőnek találták a tanácsi határozat jogalapját, az eljárási szabályok betartását, és azzal sem értettek egyet, hogy a kvóta nyilvánvalóan alkalmatlan vagy aránytalan eszköz lett volna a menekültválság frontvonalába került Görögország és Olaszország megsegítésére (a jogi érvekről részletesen lásd: Lesöpörve, Magyar Narancs, 2017. augusztus 3.).
Míg a szlovák kormánytagok a döntés után diplomatikusan nyilatkoztak, a magyar kormány frontálisan nekiment a luxembourgi testületnek: a Soros-terv végrehajtásáról, az európai jog megerőszakolásáról és politikai motivációkról beszéltek. Bár Orbán szokásos pénteki rádióinterjújában tudomásul vette az ítéletet, egyértelművé tette azt is, hogy nem változtat migrációs politikáján. Az előírt 1294 menedékkérőt most már valószínűleg akkor sem tudná befogadni Magyarország, ha akarná. A kormány ugyanakkor elkerülhetné a balhét, ha – a szlovákokhoz hasonlóan – legalább néhány embert átvenne azok közül, akik a rendelet szeptember 26-i lejártáig megérkeznek Olaszországba vagy Görögországba.
Amennyiben erre nem kerül sor, az Európai Bizottság minden bizonnyal bíróság elé viszi a Magyarország, Lengyelország és Csehország ellen a kvótadöntés szabotálása miatt indított kötelezettségszegési eljárást. A Bizottság azért pécézte ki a három kelet-közép-európai országot, mert ezek kormánya az elmúlt évben egyetlen menedékkérőt sem vett át, és nem is tett ez irányú felajánlásokat (Szlovákia ellenben 16 áthelyezett menedékkérővel kikerülte az eljárást). Mivel a luxembourgi bíróság mostani ítéletében jogszerűnek ismerte el a kvótát, szinte borítékolhatóan megállapítja majd, hogy az azt végre nem hajtó tagállamok megszegték jogi kötelezettségeiket. Az újabb per végén Magyarország milliárdos nagyságrendű pénzbüntetésre számíthat.
Időarányos elmaradás
A kvóta bírósági jóváhagyása új löketet adott a menedékkérők tagállamok közötti elosztását állandósítani igyekvőknek. Angela Merkel máris úgy nyilatkozott, hogy az ítélet után „van esély a menekültek szolidáris elosztására”, a Frankfurter Allgemeine Zeitung pedig ismertetett egy, a Tanácsban keringő, állítólag kompromisszumközeli javaslatot. A német sajtó valószínűsíti, hogy a jövő tavaszi magyar választások után Orbánnal is lehet majd beszélni a menedékkérők elosztásáról. (Kovács Zoltán államtitkár aztán gyorsan cáfolta, és „német választási lufinak” minősítette az Orbán állítólagos hajlandóságára vonatkozó közlést.) A kvótadöntés eddigi végrehajtása viszont arra figyelmeztet, hogy nem csak a politikai akarat hiánya szab határt a szolidaritásnak.
Az Európai Bizottság legfrissebb jelentése szerint a tagállamok közel két év alatt összesen 27 695 menedékkérőt vettek át Görögországból és Olaszországból (az áthelyezéskor ők még nem elismert menekültek, ügyükben a végső döntést nem az EU, hanem a tagállami hatóságok hozzák meg). Ez az előirányzott 160 ezertől nagyon messze van, igaz, a képet valamelyest árnyalja, hogy az első, 40 ezres kvótadöntés 8 ezer, a második, 120 ezres határozat pedig 54 ezer – eredetileg épp Magyarország megsegítésére szánt – helyet „tartalékban” hagyott, nem osztott szét a két frontország között. Így a Bizottság közlése alapján csak 98 255 menedékkérő áthelyezésére van érvényes jogi kötelezettség. Ezzel együtt a jóindulatú számítás szerint is maximum a kvóta harmadát sikerül majd teljesíteni a rendelet szeptember 26-i lejártáig. A Bizottság cáfolta azokat a sajtóértesüléseket, hogy az ideiglenes kvóták időbeli hatályának meghosszabbítására készülne.
„Elsősorban a fogadó államok hozzáállása magyarázza az alacsony áthelyezési arányt. A politikai ellenállás mellett más típusú akadályok is felmerültek, olyan tagállamok is messze állnak a kvótájuk teljesítésétől, amelyek kifejezetten nyomást gyakoroltak a rendszer bevezetése érdekében, mint például Németország” – mondja Minos Mouzourakis, a European Council on Refugees and Exiles (ECRE) civil ernyőszervezet brüsszeli koordinátora. Az áthelyezés a gyakorlatban úgy működik, hogy a fogadó tagállamok havonta jelzik az olasz és görög hatóságoknak, éppen hány menedékkérőt tudnak fogadni, mire a küldő országok összeállítanak egy listát a szóba jöhető menedékkérők neveivel, akiket a fogadó államok azután egyenként jóváhagynak.
Az első probléma akkor jelentkezik, amikor a tagállamok nem tesznek elegendő, a kvótájuknak időarányosan megfelelő felajánlást, például a menekülttáboraik túlterheltségére hivatkozva. Gyakran előfordul, hogy a görögök vagy az olaszok által megnevezett menedékkérőket elutasítják, holott a jogszabály szerint erre csak nemzetbiztonsági okokból lenne lehetőségük. Egy, az Európai Parlament számára készült tanulmány szerint nemegyszer hivatkoznak közegészségügyi megfontolásokra, vagy arra, hogy az eredeti felajánlás óta túl sok idő telt el. Több tagállam nem bízik eléggé az olasz és görög hatóságok biztonsági ellenőrzésében, az olaszok ellenben azt nem szeretnék, hogy más országok nemzetbiztonsági szolgálatai olasz földön maguk vizsgálják meg az áthelyezésre váró menedékkérőket. „Néhány hónapja az Europol, az EU rendőrségi hivatala lép fel közvetítőként, ez például Norvégia esetében oldotta a bizalmatlanságot, de részben a nemzetbiztonsági ellenőrzésekkel kapcsolatos nehézségek vezettek oda, hogy Olaszországból eddig jóval kevesebb menedékkérőt helyeztek át, mint Görögországból” – fejtegeti Mouzourakis.
A tanácsi határozatban lefektetett feltételek is nehezítik a döntés végrehajtását. Az áthelyezésre csak bizonyos származási országokból érkező menedékkérők jogosultak, azok, akik az előző negyedéves EU-átlag alapján legalább 75 százalékos eséllyel pályáznak a menekültstátuszra; jellemzően a szírek, az irakiak és az eritreaiak esnek a 75 százalékos küszöb fölé, bár volt már olyan negyedév, amikor az irakiak kikerültek az áthelyezhetők köréből, ami tovább bonyolította a görög és olasz „hotspotokban” zajló munkát. Csökkenti a görögországi merítést, hogy az EU–Törökország menekültügyi megállapodás életbelépése, azaz 2016. március 20. után érkezőket az EU automatikusan – és a kritikusok szerint minden jogi alap nélkül – kizárta az áthelyezésből, őket első körben Törökországba próbálják visszaküldeni.
Statisztikai köd
Bár ez nem következik egyértelműen a határozat szövegéből, az olaszok és a görögök senkit sem küldenek akarata ellenére egy másik tagállamba. Mouzourakis szerint az a gyakorlat, hogy ha valaki nem szeretne a számára felajánlott országba kerülni, Görögországban vagy Olaszországban is folyamodhat menekültstátuszért. A bolgár menekültügyi hatóság például arról tájékoztatta lapunkat, hogy hiába ajánlottak fel 1020 helyet, eddig csak 50 menedékkérőt tudtak átvenni Görögországból, mert a legtöbben a gazdagabb tagállamokat preferálják.
A kvóta ellen gyakran hozzák fel azt az érvet, hogy betarthatatlan, hiszen a menekültek/menedékkérők a szegényebb déli, keleti tagállamokból idővel úgyis továbbállnak a gazdagabb északi, nyugati országok felé. Meglepő módon az Európai Bizottság sem az úgynevezett „másodlagos migráció” mértékéről, sem arról nem vezet statisztikát, hogy az áthelyezett menedékkérők mekkora része kapott végül menekültstátuszt vagy oltalmazotti elismerést. Minos Mouzourakis szerint ebben a tagállami gyakorlatok is eltérnek, van, ahol az áthelyezett menedékkérőket a hatóság együtt kezeli a többiekkel, így utólag a statisztikákban sem lehet külön követni a sorsukat.
Mindazonáltal a 75 százalékos szabály és az előzetes nemzetbiztonsági szűrés miatt elég valószínűtlen, hogy egy áthelyezett menedékkérő végül ne részesüljön nemzetközi védelemben. Ezt visszaigazolják a tagállami menekültügyi hatóságok lapunknak megküldött információi is (tucatnyi országgal próbálkoztunk, lapzártánkig mindössze öt helyről érkezett válasz). Finnországban az áthelyezett menedékkérők ügyeinek 95 százaléka, Norvégiában 98 százaléka zárult pozitív döntéssel. Bulgáriában, Lettországban és Észtországban eddig minden áthelyezett menedékkérő kapott valamilyen védelmet, igaz, nemritkán csak oltalmazottként ismerték el őket. Bulgáriában egy iraki állampolgár visszavonta a kérelmét, és önként hazatért, Észtországból öten utaztak haza, már az elismerésük után.
Arról kevésbé alkothatunk pontos képet, hányan álltak tovább az EU-n belül, vagy tűntek el a hatóságok szemei elől. Norvégiában és Finnországban a várakozásoknak megfelelően nem tartják súlyos problémának a „másodlagos migrációt”, ellenben az észt belügyminisztérium válasza szerint a 141 átvett menekültből már 79 nincs az országban. Az ECRE koordinátora szerint a „kvótamenekültek” körülbelül 40 százaléka hagyta el az áthelyezésben amúgy igen aktív Portugáliát is, a litván kormány pedig tavasszal számolt be több mint 80 százalékos továbbutazási arányról. Pardavi Márta, a Helsinki Bizottság társelnöke szerint ezen a helyzeten a menedékkérők preferenciáinak hangsúlyosabb figyelembevételével, részletesebb felkészítésükkel, az integrációs lehetőségek harmonizálásával lehetne javítani. Ugyanakkor a már elismert menekültek mozgásszabadságának biztosítását is érdemes lenne napirendre venni. „Miért ne utazhatna valaki egy a kijelölttől eltérő országba, ha ott munkát vállal, eltartja magát? Persze ehhez az kellene, hogy a menekültügyi hatóságok kölcsönösen elismerjék egymás döntéseit” – mondja Pardavi.
A 2015-ös ideiglenes kvótadöntést utoljára a szeptember 26-án érkező menedékkérőkre lehet alkalmazni, de a sok kritika és a végrehajtás lassúsága ellenére valószínű, hogy a menedékkérők elosztásának elve előbb-utóbb újra felbukkan az uniós menekültpolitikában. „Nehéz lenne megmagyarázni, hogy az uniós intézmények és a valóban részt vevő tagállamok miért öltek ennyi erőforrást és politikai tőkét az áthelyezési mechanizmus kiépítésébe, ha aztán soha többé nem csinálják” – magyarázza Minos Mouzourakis. „A kvótától önmagában nyilván nem lehet csodát várni, és a gyakorlati módszereken is sokat kell még javítani, de a szolidaritás elve valószínűleg tovább fog élni” – véli Pardavi Márta.
Az áthelyezési rendszer állandósítására az Európai Bizottság még tavaly májusban tett javaslatot, az úgynevezett Dublin 4 dosszié azonban azóta is áll a társjogalkotóknál (az Európai Parlamentnél és a tagállami kormányokat tömörítő Tanácsnál). A FAZ szerint a Tanácsban a szlovák kormány kezdeményezésére körvonalazódik egy kompromisszumos megoldás. Ez annyiban tér el a Bizottság eredeti javaslatától, hogy évi 200 ezer főben limitálná a szétosztható menekültek számát, és az egyes tagállamok kötelezettségeinek felét leírhatóvá tenné a befogadáson túli hozzájárulásokkal, például a határvédelem finanszírozásával. Az uniós költségvetés 60 ezer eurót fizetne minden egyes átvett menedékkérő után (az ideiglenes kvótamechanizmusban ez az összeg 6 ezer euró), azonban minden át nem vett menedékkérő után 60 ezer euróval csökkenne a renitens tagállam uniós támogatása.
A „rugalmas szolidaritás” koncepciója láthatóan abból az előfeltevésből indul ki, hogy viszonylag kevesen fognak az EU határain menedéket kérni, köszönhetően az EU–Törökország-megállapodásnak és az afrikai kibocsátó- vagy tranzitországokkal jelenleg folytatott tárgyalásoknak. Ebbe az irányba hathatna az elismert menekültek EU-n kívülről történő áttelepítése (resettlement) – egy ilyen program az EU–Törökország-megállapodásnak is részét képezi. Ugyanakkor nullára aligha lehet csökkenteni a spontán vagy irreguláris migrációt, és a 2015-öshöz hasonló válsághelyzetekre is jobb előre felkészülni. A kompromisszumért Merkelnek vagy a V4-en belül konstruktívabb hozzáállást tanúsító Robert Ficónak nem egyedül Orbánnal kell majd megküzdenie. A Tanács elképzeléseihez vélhetően lesz egy-két szava az Európai Parlamentnek is, hiszen a képviselők már a Bizottság eredeti javaslatában is kevesellték a szolidaritást.
